CC BY
18
М.Р. КОВАЛЬСЬКИЙ, к.н.д.у., доцент, Кивський славстичний университет
Державне управлшня використанням та охороною земель люового фонду
Стаття присвячена актуальним питанням здйснення органами державноi влади контролю у сфер1 державного управлння використанням та охороною земель л!со-вого фонду.
Ключовi слова: державне управл/ння, лсовий фонд, використання земель.
Статья посвящена актуальным вопросам осущест-вления органами государственной власти контроля в сфере государственного управления использованием и охраной земель лесного фонда.
Ключевые слова: государственное управление, лесной фонд, использование земель.
Article is devoted to topical issues of public authorities control in public administration use and protection of forest land.
Keywords: governance, forest fund land use.
Постановка проблеми. Стан державного управлЫня люами сьогодн через ряд причин знаходиться на низькому piBHi, тому назрта гостра необхщнють розроблення нового фундаменту еколопчного люокористування, який врахував би необхщнють piзнопланового i цтьового використання лiсiв, пщвищення ïx стмкост та посилення екологiчних захисних функцй Про це свiдчать ряд нормативних акта: укази Президента Укра'1'ни [3], i висновки комитету Bеpxовноï Ради Укра'ни з питань екологiчноï полiтики, природокорис-тування та лквщаци наслщюв Чорнобильсько' катастрофи [6] та Ыших доручень Kабiнету Miнiстpiв Укра'ни.
Aналiз дослщжень та пyблiкацiй з проблеми. Проблеми лiсокоpистування Укра'ни та проблеми управлЫня лiсами набувають актуальностi з кожним роком. Стpатегiя упpавлiння люами формуеться на основi лiсовоï полiтики. Eкономiчнi питання лiсоупpавлiння знайшли свое вщобра-ження в працях вчених: Н.Р. Малишева [10], K.B. Афанасенко [9], Ю.Р. Шеляг-Сосонко [12], Я.М. Лазаренко [11].
Мета статт'1. Украина вже приедналася до европейського процесу захисту лiсiв i пiдписала вщповщы pезолюцiï Страсбурзько', Гельсiнськоï та Люабонсько' конфеpенцiй Miнiстpiв iз захисту лiсiв у Eвpопi [9], i тому назрта необхщнють вдосконалення правового поля та законодавчо' осно-ви державного управлЫня лiсами i вщповщно''' господарсько' дiяльностi в них. Необхщна розробка сучасних меxанiзмiв упpавлiння державного контролю за охороною, захистом, використанням та вщновленням лiсiв в УкраМ
Виклад основного матерiалy. Необxiднiсть державного управлЫня лiсами обумовлена нормою Конституцп Укра'ни, згiдно з якою: «земля, ïï надра, атмосферне повiтpя, воднi та
iншi пpиpоднi ресурси, як знаходяться у межах територи Укради, пpиpоднi ресурси ïï континентального шельфу, виключноï (морсько|) економiчноï зони е об'ектом права власностi Укpаïнського народу. Вщ iменi укpаïнського народу права власника здмснюють органи деpжавноï виконавчоï влади та органи мюцевого самоврядування...» [1].
Державне упpавлiння люами е широким поняттям, що включае комплекс дiй, спрямований на досягнення цтей лiсовоï полiтики та пов'язаний iз оpганiзацieю ведення люо-вого господарства, здмсненням контролю за дотриманням люового законодавства, охороною та захистом лiсiв, використанням лiсовиx ресурав тощо. Kpiм того, воно визначае кiлькiсть та склад функцiй залежно вiд: державного устрою держави; pолi та мiсця лiсiв в економщ крайни; цiлей ведення люового господарства; форм власност на люи [10].
Основний закон та Ыил законодавчi акти мiстять такi основоположн норми, що впливають на склад функцм державного упpавлiння люами: Украла е унiтаpною державою; люи за сво1м призначенням виконують переважно еколопч-нi, соцiальнi та естетичн функцiï i мають обмежене експлуа-тацiйне значення; лiси належать украпнському народу [5].
Згiдно iз статтею 56 Земельного кодексу Украпни [2], ст. 7 Люового кодексу Укради [5], люи можуть перебувати як у державый, комунальнiй та приватый власностi. Однак зако-нодавча норма щодо комунальноï та пpиватноï форм влас-ностi поки що не дie.
В умовах державного управлЫня лiсовим господарством Укpаïни застосовуеться класифка^я, згiдно з якою функци управлЫня подiляються на такi групи: законодавча (нормативна); наглядова (контролююча); власника; пщтримки.
Законодавча група функцм полягае у пiдготовцi законiв та пщзаконних актiв, програмних документiв, якi забезпечують pеалiзацiю законодавчих норм. Наглядова (контролююча) група функцм мае дещо ширил межi. Biдмiнностi полягають у тому, що ^м питань дотримання люового та природоохо-ронного законодавства виконуються й деяк iншi функци, як вiдносяться до оpганiзацiйниx.
Група функцм власника включае усi питання щодо розпо-рядження землями лiсового фонду та люовими ресурсами, ведення люового господарства, здмснення користування лiсовими ресурсами.
В умовах пpиватноï власностi на люи вплив держави здмснюеться опосередковано, через цту низку фЫансо-во-економiчниx iнстpументiв (податки, компенсаций субсиди тощо), у той час як державна власнють на люи передбачае делегування функцм власника серед piзниx Ыститупв зако-нодавчоï та виконавчоï гток влади [12].
1 66 Формування ринкових вщносин в Укра'У № 6 (157)/2014
© М.Р. КОВАЛЬСЬКИЙ, 2014
Функци пщтримки об'еднують ус види д\яльност\, як забезпечують умови для сталого (збалансованого) управляя люами на тривалий термЫ (осв!та, наука, ¡нвентариза-ц\я, ¡нформацмне забезпечення тощо). Виконуючи функци нормування та нагляду, держава виступае суб'ектом вищо-го державного (публ!чного) права. Здмснюючи ведення люового господарства у своУх люах, держава вже е суб'ектом приватного права \ розглядаеться на р1вн1 з ¡ншими суб'ектами, що д\ють у люовому сектор!.
Анал!з Люового кодексу УкраУни дозволяе щентифкувати групи функцм, як\ розподтеы м\ж р!зними органами зако-нодавчоУ та виконавчоУ влади. Спец!ально уповноваженими державними органами люового господарства на мюцях е пщприемства Державного ком!тету люового господарства. При цьому вони одночасно е постмними люокористувачами земельних д\лянок л\сового фонду з метою ведення л\сово-го господарства, здмснення спец!альних вид\в користуван-ня люовими ресурсами тощо, тобто е суб'ектами пщприем-ницькоУ д\яльност\. Це дозволяе зробити так! висновки: виконання функци нагляду (державного контролю) багато-разово дублюеться. Вона покладена як на органи законо-давчоУ плки влади - Верховна Рада Республки Крим, обласы, районы, мюью, селищн та стьсью Ради народних депутат!в, так \ на органи виконавчоУ влади - КабЫет м\нютр\в, Уряд республки Крим, Мшприроди УкраУни, Державний комггет люового господарства та пщпорядкова-н\ йому обласн управлЫня, виробнич! об'еднання та пщпри-емства. Функцш нормування виконують переважно органи центральноУ законодавчоУ та виконавчоУ влади. Верховна Рада розробляе та затверджуе основы закони, а КабЫет МУстр1в - пщзаконы акти (правила, нормативи, ¡нструкцп, програми), як\ детал!зують прийнят закони. Частина зако-нодавчих функцм знаходиться в компетенци ВерховноУ Ради Республки Крим та обласних Рад народних депутат!в. Пщготовка проект!в законодавчих акт!в здмснюеться Державним ком!тетом люового господарства та МЫприроди УкраУни. Функц!я пщтримки в основному вико-нуеться пщприемствами та установами, як\ пщпорядковаы Державному ком!тету люового господарства (спец!альна осв!та та перепщготовка, прикладна наука, ¡нвентаризац1я та планування, Ыформацмне забезпечення, захист та ав!а-ц!йна охорона люу, насЫництво). Частина з них (вища освЬ та, фундаментальна та частково прикладна наука) реал!зу-еться ¡ншими урядовими установами, зокрема, МУстерством осв\ти та науки молод! та спорту, Академ\ями наук. У рамках Державного ком\тету люового господарства та його пщприемств поеднано виконання функц\й нагляду та функц\й власника. Переважна бтьшють функц\й власника розпод\лена м\ж мюцевими органами влади р\зного р\вня (в\д с\льськоУ до обласноУ ради); пост\йними користувачами л\су, бтьша частина яких належить пщприемствам Державного ком\тету люового господарства та аграрним пщприемствам; центральними державними органами вико-
навчоУ влади, що входять до складу Каб\нету М\н\стр\в УкраУни. При цьому органам мюцево'У влади надано основы повноваження щодо розпорядження люами: вони переда-ють Ух у пост\йне або тимчасове користування; розпод\ляють д\лянки л\су, як\ в\дведен\ в рубку головного користування, у тому числ\ здають Ух в оренду; приймають р\шення щодо стратеги реал\зац\У деревини та люопродукци на територи област\. Повноваження мюцевих рад р\зного р\вня д\ють у межах Ухн\х територ\й \ тому частково дублюються. Органи М\нприроди УкраУни виконують окрем\ функци розпорядни-ка, як\ дають право дозволяти або забороняти проведення суц\льних сан\тарних та люовщновних рубок. Каб\нет М\н\стр\в за поданням М\н\стерства економки затверджуе вартють л\су на пн\. Розм\р ц\еУ вартост значно впливае, з одного боку, на прибутки бюджету, а з ¡ншого - на соб\вар-т\сть л\созагот\вель та рентабельнють рубок. Пост\йн\ користувач\, у тому числ\ держлюгоспи, мають право влас-ност\ на деревину, яку заготовляють при головному користування та прибуток в\д УУ реал\зац\У. У систем! Державного комггету люового господарства органи управлЫня та госпо-дарювання обласного та державного р!вня юридично позбавлен права власност!, але фактично ютотно вплива-ють на процес реалiзацiУ деревини п!дприемствами та напрямки використання отриманих коитв [10].
Картина державного управл!ння л!сами буде не повною без характеристики ф!нансовоУ системи л!сового господар-ства краУни. Ф!нансова система л!сового господарства повинна вщповщати таким основним принципам: гаранту-вання ф!нансування заход!в з люовщновлення, л!совирощу-вання, охорону й захист лiсiв в обсягах, як! забезпечують в!дновлення останн!х, Ухне безперервне й невиснажливе люокористування; створення та реалiзацiя економ!чних iнтересiв ус!х суб'ек^в л\сових в\дносин в отриманн! доход\в в\д користування л!совими ресурсами; розподт економiчноУ та фiнансовоУ вiдповiдальностi суб'ек™ л\сових в\дносин за прийняття р0ень у в\дпов\дност\ з компетенц!ею та розподЬ лом функц!й державного управлЫня; суворий державний контроль за цтьовим використанням кошт\в на ус!х р!внях державного управл!ння л!сами.
Державне управлЫня л!сами передбачае законодавче встановлення джерел надходження кошт\в на ведення люового господарства, вилучення частини доход\в, що утворю-ються у люовому сектор!, та регулювання величин ! напрям!в руху цих ф!нансових потоюв м\ж суб'ектами л\сових в\дносин.
Постмний користувач е ключовим елементом схеми фЫансування л!сового господарства. Основними джерела-ми ф!нансування л!сового господарства е, по-перше, кошти державного бюджету, як\ вид!ляються у вигляд! субсид!й для вщновлення та п!дтримання л\сових ресурав у належному стан!, по-друге, власн! кошти п!дприемств, отриман! в результат! реалiзацiУ л\сопродукц\у. л\сопродукц\6ю може бути: деревина у круглому вигляд! в\д рубок головного користування; деревина в\д рубок, пов'язаних з веденням
люового господарства; р1зноман1тна продук^я люопиляння; ¡нша деревна та недеревна прoдукцiя, отримана у порядку спе^ального користування лicoвими ресурсами (живиця, друroряднi лicoвi матерiали, пoбiчнi користування). Важливим аспектом е рoзумiння переходу прав власност на лicoвi ресурси мiж державою та пocтiйним користувачем.
Постмний користувач отримуе у свое повне розпоряджен-ня лicoвi ресурси державного значення (лю на пн, вiдведений в рубку головного користування, заготаля живицi) та вiльнo розпоряджаеться прибутком, отриманим вiд УхньоУ експлуа-таци, пicля внесення вiдпoвiднoï плати за спе^альне вико-ристання люових реcурciв, як правило, у виглядi такс, у той час як отримання деревини у результат рубок, пов'язаних iз веденням лicoвoro господарства (рубки догляду, санггары рубки тощо), не вважаеться cпецiальним користуванням люових ресурав, а отже, i не передбачае внесення вщповщ-но'' плати як факт и купiвлi у держави. Таким чином, прибуток, одержаний вiд реалiзацiï деревини у результат рубок, пов'язаних iз веденням люового господарства, належить державi. У цьому випадку лопчно було б, якби ця частина власних коитв надходила на рахунки державного казначейства, а вже по™ поверталася до пщприемства на ведення люового господарства. Вщсутнють тако' схеми унемож-ливлюе чiткий рoзпoдiл лicoвих вщносин мiж державою як власником ресурав та 'хым користувачем - пщприемством.
Третiм джерелом надходжень е бюджети мicцевих рiвнiв, рiзнoманiтнi фонди пщтримки люового господарства. Вони займають вкрай незначну частку у cтруктурi фЫансового забезпечення люово''' rалузi. Четвертим джерелом можуть бути кошти як внутршых, так i зoвнiшнiх позик.
Значна частка пoдаткiв та обов'язкових платежiв, якi формуються у лicoвiй галуз^ спрямовуеться до державного бюджету: плата за спе^альне використання лicoвих ресурав державного значення (деревина вщ рубок головного користування, заroтiвля живицП; податок на додану вартicть; податок на прибуток; Ыил податки та платежк До мicцевих бюджетiв надходять: плата за спе^альне використання люових ресурав мюцевого значення (друroряднi люомате-рiали, пoбiчнi користування), мicцевi збори та платежу плата за землю та деяк oбoв'язкoвi платежi, частка яких у струк-турi податкових платежiв вкрай незначна [11].
У контекст аналiзoваних питань особливо' ваги набувае узroдженicть рoзпoдiлу повноважень мiж рiзними суб'ектами лicoвих вщносин та адекватними цьому розподту фЫан-совими потоками.
Cлiд зазначити, що найбтьш ваroмi функци власника щодо розпорядження землями лicoвoro фонду (надання та вилучення) знаходяться у компетенци мюцевих оргаыв самоврядування, тому справедливо було б очкувати фЫан-сове забезпечення вщповщних теритoрiальних громад. Проте, закoнoдавчi норми Укра'ни cпрямoванi на створення у люовому гocпoдарcтвi переважно централiзoваних фЫан-сових пoтoкiв. Е i неузroдженicть норми рoзпoдiлу коитв
мiж державним та мicцевими бюджетами, що визначаються Законом Укра'ни «Про охорону навколишнього природного середовища» та Люовим кодексом. Проте починаючи з 2001 року, не витримуеться нав^ь закладена в них норма, осктьки, зriднo iз Законом Укра'ни «Про Державний бюджет Укра'ни», щоразу передбачаеться зарахування плати за спе^альне використання лicoвих реcурciв у повному oбcязi лише до державного бюджету [10].
Aналiз системи державного управлЫня лicами виcвiтлюe ряд ключових проблем, як вимагають законодав-чо-правового та Ыституцмного врегулювання. Повноваження держави щодо управлЫня лicами надмiрнo рoзпoрoшенi мiж рiзними органами виконавчо' та законо-давчо' влади. Численне дублювання функцм розмивае межi вiдпoвiдальнocтi мiж рiзними державними iнcтитутами та знижуе рiвень керoванocтi лicoвим фондом. Закладено законодавчо-правовий алгоритм дефoрмацiï системи ефективного прийняття рiшень у лicoвoму rocпoдарcтвi. 1накше не можна пояснити той факт, що органи мюцевого самоврядування, надтеы правами розпорядження люовим фондом, по сут, не зацкавлеы у його ефективному та рацю-нальному використання ocкiльки пoзбавленi дoхoдiв, якi отримуються на користь держави. Наявнють чи вщсутнють ефективного користувача, так само як i власне люового фонду, практично ыяким чином не вщображаеться на жит-тевому рiвнi та добробут мicцевих громад.
Cумiщення пщприемствами Державного комггету люового господарства функцм нагляду та власника суперечить принципу рiвнocтi перед законом уах суб'ектв пщприем-ницько' дiяльнocтi, незалежно вiд форм влаcнocтi та вщом-чо' приналежнocтi.
Вiдcутнicть науково обгрунтовано''' та затверджено' на уря-довому рiвнi люово''' пoлiтики держави спричинили певний правовий нг^зм, який заважае rалузi впевнено рухатись до цив^зованого ринку. Також у цьому вщношенн у перехiдний перioд cлiд вщзначити такi проблеми: консерватизм лicoвoro законодавства, що проявляеться у жoрcткiй фoрмалiзацiï норм i правил ведення люового господарства та люокористу-вання, на вщмЫу вiд бiльш ефективного рамкового принципу його побудови; функци законотворчост, контролю, власника i пщтримки поеднуе в coбi Державний кoмiтет люового господарства Укра'ни, що суперечить антимонопольним принципам; чинне законодавство крайни та пщзаконы акти недостат-ньо враховують ocoбливocтi ринково' економки у люовому сектора екoлoriчне та люове законодавство вкрай недостат-ньо забезпечують Ытегра^ю та практичне виконання мiжна-родних угод зi сталого управлЫня лicами [7].
Уci перерахован проблеми взаeмoпoв'язанi та часто взаемообумовленк 1хне уcпiшне вирiшення потребуе системного пщходу, чiткoro й ефективного Ыструментар^ люово''' пoлiтики, направленого на досягнення едино' мети -збалансованого, невиснажливого користування ресурсами на засадах сталого розвитку люово''' галузi й держави.
Результати проведеного анал1зу стану системи державного управлЫня люовим господарством УкраУни дозволя-ють сформулювати науково обгрунтован стратепчн прю-ритети люовоУ пол1тики УкраУни:
1. Формулювання i вщображення у правових документах парадигми сталого управлiння люами через перегляд концеп-туальних засад визначення прюритетносл окремоУ функци лiсiв.
2. Лiсову полiтику краУни доцтьно формувати, виходячи з: визнання рiвноy значущостi екологiчних, економiчних та со^альних функцiй лiсу; розробки i впровадження критерпв та iндикаторiв сталого управлЫня лiсами; залучення широких верств населення, неурядових оргаызацм до процесу пщготовки рiшень у лiсовому сектора створення ефективних правових механiзмiв забезпечення виконання мiжнародних угод i домовленостей.
3. Розробка та внесення необхщних доповнень до юную-чоУ нормативно-правовоУ бази змiн щодо забезпечення еколопчно орieнтованого та комплексного використання люових ресурсiв з урахуванням Ух ландшафтного i водорегу-люючого значення.
4. Стале, рацiональне та багатоцiльове використання люових ресурав: переорieнтацiя лiсового господарства з одно цтьовоУ (сировинноУ або захисноУ) моделi на еколопч-но, економiчно та соцiально збалансовану модель багатоцЬ льового лiсокористування.
Усе це можливо ттьки при розробцi нових методiв i спо-собiв державного управлЫня, визначених законодавчо, типових або стандартних дм лiсокористувачiв, заснованих на застосуванн сучасних iнформацiйних технологiй [9].
Висновки
Сучасне право в УкраУн спираеться на законодавчi та Ыил регулятивнi акти подвiйного роду. 3 одного боку, поряд з новими законами продовжують дiяти i деяю з попереднiх правових акта, успадкованих вщ СРСР. 3 Ышого - активно напрацьовуеться i створюеться нацiональне екологiчне право. Але украУнське екологiчне i лiсове законодавство також не повною мiрою здатне забезпечити захист люу, оскiльки, в першу чергу, багато в чому залишаеться деклара-тивним, i не мютить конкретних механiзмiв розв'язання юную-чих проблем. Так само не повною мiрою i дуже вибiрково ура-ховуе досягнення i досвiд сучасного мiжнародного еколопч-ного законодавства. Тому одним iз необхiдних заходiв щодо полтшення сучасного рiвня державного управлЫня i контролю пропонуються структуры змЫи iснуючих схем люокористу-вання в люах УкраУни всiх форм власносд упровадження яких
дозволить розв'язати проблеми нерацюнального використання лiсiв i земель лiсового фонду.
Це дозволить побудувати дмсно демократичну i правову державу в УкраУн з ефективною системою еколопчного законодавства, формування украУнського еколопчного права, яке б забезпечило належну юридичну основу щодо охорони, захисту, використання та вщтворення лiсiв. Це мае бути основоположним напрямком для виршення проблем сталого екосистемного управлЫня люами.
Список використаних джерел
1. Конституц1я УкраУни // В1домост1 ВерховноУ Ради. - 1996 -№30. -126 с.
2. Земельний кодекс УкраУни // Вщомост1 ВерховноУ Ради. -
2002. - №3-4. - С. 27-78.
3. Указ Президента УкраУни «Про заходи щодо подальшого роз-витку природно-заповщноУ справи в УкраУнЬ) в1д 23.05.2005 за №838/2005 // http://www.ukrslovo.com, Вип. №34 (3286).
4. Указ Президента УкраУни «Про заходи щодо посилення державного контролю у сфер1 охорони, захисту, використання та вщтворення лов)) вщ 05.01.2004 №1/2004.
5. Закон УкраУни вщ 08.02.2006 «Про внесення зм1н до Люового кодексу УкраУни» // http://www.zakon.rada.gov.ua
6. Р1шення Ком1тету ВерховноУ Ради УкраУни з питань еколопчноУ пол1тики, природокористування та лквщацп наслщюв ЧорнобильськоУ катастрофи в1д 26.11.2003 за №27/1 // http://www.rada.gov.ua/press/skl4/news/ses4/n21-11-13.
7. Розпорядження Каб1нету М1н1стр1в УкраУни вщ 18.04.2006 за №208-р «Про схвалення Концепци реформування та розвитку люового господарства» // http://www.zakon.rada.gov.ua
8. Постанова Каб1нету М1нютр1в УкраУни в1д 13.03.2006 за №273 «Про пщсумки соц1ально-економ1чного розвитку УкраУни у 2005 роц1 та заходи щодо пол1пшення економ1чноУ ситуац1У» // Оф1ц1йний в1сник УкраУни. - 2006. - №11. - С. 94-101.
9. Афанасенко К.В. Участь делегаци Державного ком1тету люового господарства УкраУни в 4-й м1нютерсьюй конференци 1з захисту л1с1в у 6вроп1 у м. Вщень (Австр1я) // Причорноморський еколог1ч-ний бюлетень. - 2004. - №1(11). - С. 163-166.
10. Малишева Н.Р., Олещенко В.1. та 1н. Правов1 засади впровадження в УкраУн1 Конвенц1У про б1ор1зноман1ття. - К.: Х1мджест. -
2003, - 176 с.
11. Лазаренко Я.М. Становлення законодавчих систем в УкраУн1. Розвиток люового законодавства УкраУни. - К.: Право УкраУни. -2003. - №3. - С. 23-27.
12. Шеляг-Сосонко Ю.Р. Менеджмент охоронних л1с1в УкраУни. -К.: Фп-осоцюцентр, 2003. - 299 с.
