CC BY
349
А.М. Лушников
Лушников Андрей Михайлович — доктор юридических наук, доктор исторических наук, профессор, заведующий кафедрой трудового и финансового права Ярославского государственного университета имени П.Г. Демидова
Демократизм и локальное нормотворчество: теория и практика
Среди источников права особое место занимают локальные нормативные акты1. На наш взгляд, именно наличие разветвленной системы таких реально действующих локальных актов позволяет, наравне с некоторыми другими признаками, говорить о наличии реального демократизма правовой системы того или иного государства. Отметим, что практически всеми учеными признается важность локальных нормативных актов, однако им традиционно уделяется наименьшее внимание среди источников права. Так, в монографии М.Н. Марченко об источниках права им посвящено около одного листа печатного текста. При этом ставится знак равенства между корпоративными и локальными нормативными актами без всякого пояснения2. В академическом курсе по теории государства и права корпоративным нормативным актам (называемым, по мнению автора, в советской литературе локальными) посвящено вообще полстраницы3. Последняя монография и докторская диссертация, специально посвященные теории локального правового регулирования, были подготовлены Л.И. Антоновой в 1985 и 1989 годах соответственно4.
Такое невнимание к данному источнику права специалистов в области теории права достаточно традиционно, но совершенно необоснованно. Оговоримся, что как ранее, так и в настоящее время ученые-трудовики уделяют данной проблеме более существенное место5. Интерес к ней обострился в связи с подготовкой и принятием Трудового кодекса РФ (далее — ТК) (2001 г.)6. Так, с 2001 года по 2012 год были защищены, по меньшей мере, 1 докторская и 5 кандидатских диссертаций о локальном регулировании трудовых отношений7. В обобщающих исследованиях об источниках трудового права локальным нормативным актам, содержащим нормы трудового права, традиционно уделялось существенное внимание8.
В данной статье мы попытаемся частично восполнить обозначенный пробел, сложившийся в теории права, остановившись на правовой природе локальных нормативных актов и демократизме локального нормотворчества. Начнем с того, что мы не видим смысла в качестве родового понятия вводить «корпоративные акты». По нашему мнению, именно понятие «локальный нормативный акт» является родовым, характеризуя его ограниченность действия и правовую природу. Корпоративные акты являются их гражданско-правовой разновидностью (например, уставы и иные учредительные документы юридических лиц) наравне с трудоправовыми, административными (например, регламент Счетной палаты РФ) и др.
1 См. подробнее: Лушников А.М. Теория государства и права. Базовый курс. М., 2013. С. 147—159.
2 См.: Марченко М.Н. Источники права. М., 2005. С. 262—264.
3 См.: Общая теория государства и права. Академический курс: в 3 т. М., 2007. Т. 2. С. 283 (автор главы А.В. Мицкевич).
4 См.: Антонова Л.И. Локальное правовое регулирование (теоретическое исследование). Л., 1985; Антонова Л.И. Вопросы теории локального правового регулирования: дис. ... д-ра юрид. наук. Л., 1989.
5 См.: Кондратьев Р.И. Локальные нормы трудового права и материальное стимулирование. Львов, 1973; Кондратьев Р.И. Локальное правовое регулирование трудовых отношений в СССР: дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1979; Кондратьев Р.И. Сочетание централизованного и локального правового регулирования трудовых отношений. Львов, 1977; Рогалева Г.А. Локальное регулирование условий труда и система источников трудового права. М., 2003; Хныкин Г.В. Локальные нормативные акты трудового права. Иваново, 2004; и др.
6 Российская газета. 2001. 31 декабря.
7 Букреева Е.Н. Локальные правовые акты о труде как источник трудового права России в современных условиях: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007; Ведяшкин С.В. Локальные нормативные правовые акты и их роль в установлении внутреннего трудового распорядка организации: дис. ... канд. юрид. наук. Томск, 2001; Веселова Е.Р. Локальные нормы труда: дис. ... канд. юрид. наук. Томск, 2004; Подвысоцкий П.Т. Локальное нормативное регулирование трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2002; Хныкин Г.В. Локальные источники российского трудового права: теория и практика применения: дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2005; Шамардин Е.А. Сочетание централизованного, регионального и локального регулирования как особенность метода современного трудового права: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2012.
8 Ершова Е.А. Источники и формы трудового права в Российской Федерации: дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2008; Левиант Ф.М. Нормативные акты, регулирующие труд рабочих и служащих. Л., 1960; Миронов В.И. Законодательство о труде: теория и практика. М., 2000; Смолярчук В.И. Источники советского трудового права. М., 1978; Хохрякова О.С. Источники советского трудового права: дис. ... канд. юрид. наук. М., 1976; и др.
При этом очевидно, что само понятие «локальные нормативные акты, содержащие нормы права» (в сокращенном варианте — локальные нормативные акты) несколько тавтологично, однако обоснованно. Во-первых, оно вытекает из единственного законодательного определения, данного в статье 8 ТК РФ, о котором будет сказано далее. Во-вторых, локальные нормативные акты надо отличать от огромного массива локальных правореализационных актов (приказов о переводах, увольнениях работников и др.), в связи с чем указание на их нормативность обоснованно. В-третьих, упоминание и того, что это «нормативный акт» и того, что он содержит «нормы права», необходимо для уточнения нормы какой именно отрасли права (трудового, гражданского, административного и др.).
Более того, локальные нормативные акты (в том числе корпоративные), содержащие нормы права, нельзя называть нормативными правовыми актами, ибо последние, в традиционной классификации источников права, исходят от государства или органов местного самоуправления в лице их уполномоченных правотворческих органов. Между тем локальные нормативные акты не могут исходить от государственных органов, а принимаются, как правило, единоличным или коллегиальным руководящим органом организации. Даже если это государственное (муниципальное) унитарное или казенное предприятие (оба — юридические лица), которых в российской экономике меньшинство, сути дела это не меняет. Соответственно, локальные нормативные акты относятся к актам признанного государством нормотворчества и в этом качестве более близки к правовым обычаям и отчасти нормативным правовым договорам (учредительные договоры, договоры о создании как виды учредительных (корпоративных) актов в гражданском праве, коллективные договоры в трудовом праве и др.). Все эти формы права формируются или принимаются преимущественно во внегосударственной сфере. Кстати, коллективные договоры, оставаясь видом нормативных правовых договоров (договоров с нормативным содержанием), с определенной долей условности возглавляют иерархию локальных нормативных актов. Очевидно, что в наиболее чистом виде локальные нормативные акты, содержащие нормы права, присущи трудовому праву. О них преимущественно и пойдет речь в дальнейшем.
Начнем мы с общей канвы развития учения о локальном нормотворчестве в трудовом праве. Примечательно, что отец-основатель трудового права Л.С. Таль (1867—1933) обосновывал существование локальных нормативных актов исходя из правовой природы хозяйской власти работодателя. Он связывал хозяйскую власть главы предприятия с ее общественным назначением, поскольку всякая власть является социальным служением. Гражданское законодательство (а трудового в то время еще не было), по мысли ученого, должно обязать хозяйскую власть не забывать о жизненных интересах подвластных. Однако оно все же должно оставлять простор для достижения собственником и главой предприятия личных целей1. Л.С. Таль особо подчеркивал, что некоторые акты частного характера (в современной терминологии локальные нормативные акты), принимаемые работодателем, нуждались для придания им юридической силы в утверждении фабричной инспекцией. Это были так называемые односторонние нормативные акты, издаваемые под надзором государственной власти. Л.С. Таль, определяя природу работодательской власти, называл три ее составляющих: диспозитивную, дисциплинарную и нормативную власть. Он писал о том, что нормативная власть работодателя проявляется в установлении и издании норм, определяющих внутренний порядок предприятия. Правовое основание нормативной власти кроется в принадлежащей предприятию, как социальному образованию, способности к правовому самоопределению, иными словами, в его социальной автономии. Хозяин осуществляет эту автономию не в силу делегирования со стороны государства, а как глава предприятия и носитель имманентной предприятию способности творить свой внутренний правопорядок. Отсюда вытекает, что пределы нормативной власти совпадают не с частной автономией хозяина или самого предприятия, а социальной автономией последнего. Нормы внутреннего порядка всегда обязывают также его самого. Само издание их не всегда зависит от усмотрения хозяина, а нередко составляет возложенную на него законом повинность, осуществляемую под контролем органов государства и рабочих2. Забегая вперед, отметим, что конструкция социальной автономии работодателя применима, с некоторыми оговорками, к современной трактовке правовой природы локальных нормативных актов.
Кодекс законов о труде (КЗоТ РСФСР) 1918 года3 к числу источников трудового права относил, помимо прочего, так же локальный нормативный акт (правила внутреннего распорядка) и коллективные соглашения о труде. Подчеркнем, что КЗоТ 1918 года предусматривал единственный локальный нормативный акт в виде правил внутреннего распорядка, которые вырабатывались, однако, не работодателем, а профсоюзами и утверждались соответствующими отделами труда. В этом случае, как мы понимаем, демократизм уже выходил за рамки здравого смысла.
1 См.: Таль Л.С. Проблема власти над человеком в гражданском праве // Юридический вестник. 1913. Кн. 3. С. 138—139.
2 См.: Таль Л.С. Трудовой договор. Ч. 2. Внутренний правопорядок хозяйственных предприятий. Ярославль, 1918. С. 160—185.
3 СУ РСФСР. 1918. № 86—87, ст. 905.
В КЗоТе РСФСР 1922 года1 в качестве источников трудового права назывались, помимо прочего, коллективные договоры (генеральные, местные), подлежащие обязательной регистрации в порядке, установленном НКТ, а также локальные нормативные акты. В их числе названы правила внутреннего распорядка, которые теперь вырабатывались по соглашению между администрацией предприятия и местными отделениями соответствующих профессиональных союзов и утверждались инспектором труда (ст. 54), а так же акты, содержащие нормы выработки (ст. 56). КЗоТ 1922 года содержал обязательный минимум трудовых прав, который мог повышаться в договорном и локальном порядке.
В 30-х — 50-х годах ХХ века данная тема рассматривалась в литературе по трудовому праву фрагментарно, но завершение формирования командно-административной системы привело к тому, что и на уровне научного сознания и на уровне правоприменительной практики источники права стали постепенно отождествляться только с нормативными правовыми актами. Отсюда пошло имеющее до сих пор распространение наименования «локальные нормативные правовые акты», что по существу не верно. Значение собственно локальных нормативных актов в этот период было незначительным, и они были представлены почти исключительно правилами внутреннего трудового распорядка. Соответственно, строго публично-правовое нормирование трудовых отношений и свидетельствовало об уровне демократизма, стремящемся к нулю.
Теория локальных нормативных актов разрабатывалась довольно активно только с конца 60-х годов ХХ века. Причиной тому во многом послужило начало хозяйственной реформы 1965 года. Она была связана с расширением самостоятельности предприятий, их хозрасчетного финансирования и самоокупаемости. Естественно, что локальное нормотворчество с некоей автономной сферой деятельности социалистического предприятия в духе Л.С. Таля в то время уже никто не связывал.
В КЗоТ РСФСР 1971 года2 впервые была включена специальная статья «Законодательство о труде» (ст. 4), но ни о коллективных договорах и соглашениях, ни о локальных нормативных актах в названной статье не было упомянуто. При этом в иных главах и статьях кодекса содержались ссылки на указанные акты (гл. 2 «Коллективный договор», ст. 130 и др.). КЗоТ 1971 года не предусматривал обязательной государственной регистрации, санкционирования локальных нормативных актов. Однако кодекс ограничивал сферу локального нормотворчества общим запретом недействительности условий договоров о труде, противоречащих действующему законодательству (ст. 5). До внесения изменений в КЗоТ в 1988 году правовое регулирование трудовых отношений на уровне конкретной организации проводилось в строго определенных законом рамках. Непременным условием правомерности принятия той или иной локальной нормы права являлось «наличие общей нормы трудового права, которая предоставляла бы право (либо уполномочивала) администрацию и ФЗМК на принятие какой-либо конкретной (в такой-то области) локальной нормы права»3. Однако многие ученые-трудовики ратовали за расширение пределов локального нормотворчества, писали о необходимости отдельные нормы трудового законодательства, касающиеся тех или иных льгот, рассматривать как нормы-минимум. Предлагалось допустить их дополнение путем принятия локальных нормативных и коллективно-договорных актов4.
Тем не менее, только новация КЗоТ в 1988 году (ст. 5) предусмотрела право администрации предприятия, организации совместно с советом трудового коллектива и соответствующим профсоюзным органом устанавливать за счет собственных средств дополнительные по сравнению с законодательством трудовые и социально-бытовые льготы для работников коллектива. Эти новации носили «революционный» характер, существенно расширяя сферу локального нормотворчества. Большинство локальных нормативных актов должно было приниматься совместно или по согласованию с профсоюзным органом.
Взгляды на правовую природу локальных нормативных актов в советский период варьировались в определенных пределах. Так, одни авторы утверждали, что предприятия, организации реализуют предварительно санкционированное государством право на локальное установление условий труда в пределах, предусмотренных законом5, в чем и заключается сущность локального нормотворчества. Другие авторы особо подчеркивали, что государство управомочивает предприятия осуществлять ло-
1 СУ РСФСР. 1922. № 70, ст. 203.
2 ВВС РСФСР. 1971. № 50, ст. 1007.
3 СмолярчукВ.И. Источники советского трудового права. М., 1978; Хохрякова О.С. Источники советского трудового права: дис. ... канд. юрид. наук. М., 1976. С. 112.
4 Кондратьев Р.И. Локальные нормы трудового права и материальное стимулирование. Львов, 1973. С. 4, 8; Леви-ант Ф.М. Осуществление ленинских идей об участии профсоюзов в управлении производственными коллективами // Ленин о труде и праве. Л., 1970. С. 114; Трудовое право и научно-технический прогресс / под ред. С.А. Иванова. М.,1974. С. 405; и др.
5 См.: Кондратьев Р.И. Локальное правовое регулирование трудовых отношений в СССР: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1979. С. 20—21. Уточним, что ранее ученый писал и о делегированном государством праве на локальное нормотворчество (см.: Локальные нормы трудового права и материальное стимулирование. С. 24).
кальное регулирование, принимать локальные правовые нормы1. Третьи отмечали, что субъектами локального нормотворчества выступают администрация предприятия, как государственный хозяйственный орган, представитель государства и ФЗМК (фабрично-заводской местный комитет), являющийся представителем трудового коллектива, на основе правомочий, делегированных ФЗМК государством. Сущность отношений по локальному регулированию заключается в том, что названные субъекты действуют на основе паритетности, то есть в совместно- согласительном порядке2.
Это объясняло в значительной степени, почему локальные акты относились к нормативным правовым актам. Соответственно, локальные нормы являются разновидностью правовых норм, принимаемых в особом порядке администрацией по согласованию или совместно с профсоюзами или трудовым коллективом предприятия, организации. Эти локальные нормы действуют только в пределах конкретной организации. При этом обосновывалась позиция, согласно которой формулировка «с учетом мнения» профоргана означает, что администрация предприятия обязана его запросить, но не обязана, как правило, воздерживаться от совершения предусмотренных действий в случае отрицательного ответа3. Ныне эта точка зрения является общепризнанной и нашла отражение в законодательстве.
Таким образом, в теории трудового права сложилось общее определение локальных нормативных актов, с незначительными интерпретациями их признаков: 1) акты, принимаемые непосредственно в организации ее администрацией и ФЗМК; 2) конкретизируют общую норму трудового права в случаях, установленных законом; 3) сфера действия ограничена пределами организации4.
Достаточно прогрессивным было утверждение о том, что локальное нормотворчество основано на принципе диспозитивности, а не на диспозитивных нормах права. При этом локальным нормам предавалось определенное самостоятельное значение. Следовательно, в пределах, установленных в централизованном порядке, локальные нормы могут восполнять пробелы в трудовом праве5. Более традиционной была иная точка зрения. Согласно ей юридическая сила локальных актов связана с тем, что они должны быть приняты в установленном порядке, при наличии общей нормы трудового права, управомочивающей на принятие локальной нормы6.Таким образом, уже в советский период локальное нормотворчество связывалось не только с прямым указанием общей (диспозитивной) нормы. Допускалась и возможностью правового регулирования в рамках, определенных в централизованном порядке, то есть с общей диспозитивностью локального регулирования.
Предложенная в советский период классификация локальных актов, в основу которой были положены различные признаки, сохранила свое значение и в настоящее время. Это деление: 1) по кругу охватываемых работников; 2) по предмету регулирования; 3) по срокам действия; 4) по характеру содержащихся в норме предписаний7.
Достаточно традиционной было определение двойственной природы локального регулирования. В это регулирование включалось как нормотворческая (через локальные нормативные акты), так и правоприменительная (через правоприменительные локальные акты) деятельность администрации и местного комитета профсоюзов. Особой позиции придерживался В.Н. Скобелкин (1924—2003). Он считал разграничение действий администрации и комитета профсоюзов по установлению условий труда и применению действующего законодательства в известной мере условным8. По обоснованному мнению Л.И. Антоновой и Р.И. Кондратьева, конкретизацию норм общего значения в локальном порядке нужно признать не правоприменением, а именно локальным нормотворчеством9.
К сфере локального нормотворчества некоторые ученые причисляли и коллективные договоры в части их нормативных положений, что имело под собой определенные основания10.
1 См., например: Антонова Л.И. Локальное правовое регулирование. Л., 1985. С. 15; Хозяйство, труд, право в условиях перестройки / под ред. В.И. Семенкова. Минск, 1990. С. 214—215 и др.
2 См.: Участие трудовых коллективов в управлении производством / под ред. А.Д. Зайкина. М., 1980. С. 97—99.
3 См.: Кондратьев Р.И. Локальные нормы трудового права и материальное стимулирование. С. 41.
4 См.: Советское трудовое право / под ред. Н.Г. Александрова. М., 1972. С. 145; Тарасова В.А. Локальное правовое регулирование труда // Трудовое право: Энциклопедический словарь. М., 1979. С. 197; Смолярчук В.И. Источники советского трудового права. М., 1978. С. 111 —112.
5 См.: Кондратьев Р.И. Локальные нормы трудового права и материальное стимулирование. С. 9, 19, 23, 74; Кондратьев Р.И. Восполнение пробелов трудового права локальными нормами // Государство и право. 1977. № 3. С. 58—65.
6 См.: Смолярчук В.И. Источники советского трудового права. М., 1978. С. 112, 164.
7 См.: Кондратьев Р.И. Локальные нормы трудового права и материальное стимулирование. С. 17—20.
8 См.: Скобелкин В.Н. Юридические гарантии трудовых прав рабочих и служащих. М., 1969. С. 107—108.
9 См.: Антонова Л.И. Локальное правовое регулирование. Л., 1985. С. 8 и др.; Кондратьев Р.И. Локальные нормы трудового права и материальное стимулирование. Львов, 1973. С. 4, 22—23.
10 См., например: Кондратьев Р.И. Локальные нормы трудового права и материальное стимулирование. С. 11; Кондратьев Р.И. Сочетание централизованного и локального правового регулирования трудовых отношений. Львов, 1977. С. 63—65; и др.
Таким образом, пределы локального нормотворчества и его санкционирование со стороны государства определялись законодателем исходя из государственной политики в сфере труда на каждом из этапов его существования. Подчеркнем особо, что в советский период изменилось теоретическое обоснование, парадигма локального нормотворчества. Учение о локальных нормативных актах строилось на концепции санкционирования государством или делегирования государством права издавать локальные нормативные акты в согласительном порядке администрацией государственных предприятий, учреждений и профсоюзам. Как видим, природа локальных нормативных актов уже не выводилась их природы нормативной власти работодателя, как это ранее определялось Л.С. Талем. Она определялась на основе позитивистской теории права, санкционированного или делегированного государством нормотворчества.
Однако уже в советский период начали обосновываться положения, которые прошли испытание временем, закрепились в законодательстве и стали доктринально ведущими. Это касается расширения пределов локального нормотворчества и повышения его значения, ликвидации посредством его пробелов в праве, разделения локальных актов на нормативные и правореализационные (например, приказ об увольнение конкретного работника), трактовки понятия «с учетом мнения» профоргана при принятии локальных актов.
В начале ХХ1 века ситуация изменилась. Этому способствовали как подвижки в научной доктрине, так и новации в законодательстве. Так, в Трудовом кодексе (ТК РФ) 2001 года впервые было дано легальное определение локальных нормативных актов. Локальные нормативные акты — это акты, содержащие нормы трудового права, которые принимает работодатель (за исключением работодателей — физических лиц, не являющихся индивидуальными предпринимателями) в пределах своей компетенции в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права, коллективными договорами, соглашениями (ст. 8 ТК РФ). Иными словами, локальные нормативные акты как источники трудового права характеризуются следующими признаками;
1) являются нормативными подзаконными актами;
2) принимаются работодателем (индивидуальным предпринимателем или организацией — юридическим лицом через его единоличный или коллегиальный орган) в пределах его компетенции единолично или с учетом мнения (в случаях, предусмотренных коллективным договором, соглашением — по согласованию) с представительным органом работников;
3) действуют в пределах организации (индивидуального предпринимателя) в отношении работников данного работодателя независимо от места выполнения ими работы;
4) не подлежат официальному опубликованию и вступают в силу в отношении заинтересованных лиц с момента ознакомления с ними под роспись.
С определенными оговорками эти признаки можно распространить на все локальные нормативные акты, причем их перечень является закрытым.
В этой связи весьма спорны предложенные М.Н. Марченко еще два признака таких актов: 1) приобретение юридического характера не иначе как с санкции государства в лице его соответствующих органов, принимающих «управомочивающий» акт. 2) регистрация или утверждение со стороны государственных или иных, негосударственных корпоративных органов1.
Как уже указывалось, в силу социальной автономии работодателя локальные нормативные акты принимались и до их легализации, а никакой регистрации или утверждения по ТК РФ такие акты не требуют. Таким образом, даже для советского периода эти признаки были спорными, а сейчас являются явно устаревшими. Еще один предложенный М.Н. Марченко признак не совсем понятен. Он обозначил его так: выступают в качестве прямого, непосредственного действия, не предполагающего, как правило, издание на их основе и в их развитие каких- либо иных локальных правовых актов2. Возникает вопрос: можно ли в принципе во исполнение какого либо акта по общему правилу принимать акт равной юридической силы? Очевиден отрицательный ответ, хотя никто не мешает предусмотреть в локальном нормативном акте принятие другого подобного акта. Например, в положение об оплате труда может быть предусмотрено принятие положения о премировании.
Рассмотрим по порядку предложенные нами выше признаки локальных актов. Начнем с вопроса о юридической природе локальных актов. Насколько применима в настоящее время разработанная в советской науке трудового права концепция локальных нормативных актов? Как отмечалось выше, в советской теории трудового права локальное нормотворчество определялось как санкционированное или делегированное государством принятие локальных нормативных актов. Такой подход к локальным нормативным актам можно часто встретить и в постсоветской литературе3. Между тем такое оп-
1 См. Марченко М.Н. Источники права. М., 2005. С. 363.
2 Там же.
3 См., например: Рогалева Г.А. Локальное регулирование условий труда и система источников трудового права. М., 2003. С. 79.
ределение локального нормотворчества вполне соответствовало социалистической системе хозяйствования, основанной на господстве государственной собственности, где администрация предприятия представляла интересы государства. Сегодня ситуация иная. Более того, работодатель не наделяется государством нормативной властью. Следовательно, можно говорить только о признании государством за организациями и индивидуальными предпринимателями права на установление своего внутреннего порядка посредством локального нормативного регулирования.
В этой связи мы не видим оснований связывать локальное нормотворчество с государственным санкционированием или делегированием права работодателю принимать локальные акты. Локальные нормативные акты — это акты автономного (частного) нормотворчества, которые принимаются в пределах, установленных государством, чем их связь с последним и ограничивается. Эти акты являются источниками частного трудового права. Очевидно, что локальные нормативные акты не теряют при этом связи с государством, которое признает их, определяет место данных актов в системе источников трудового права (ст. 5 ТК РФ) и определяет пределы работодательского усмотрения (ст. 8 ТК РФ).
Локальные нормативные акты, издаваемые работодателем, — это, прежде всего, разновидность подзаконных нормативных актов о труде, которые содержат локальные нормы права. Как подзаконный нормативный акт, локальные акты должны отвечать принципу иерархии. В трудовом праве пределы локального нормотворчества имеют отраслевые особенности.
1. Эти пределы ограничиваются не только в нормативном, но и коллективно-договорном порядке. Это продиктовано новой гранью принципа иерархии в системе локальных нормативных актов. ТК РФ закрепил принцип главенства коллективного договора в системе локальных нормативных актов, указав, что работодатель принимает локальные нормативные акты не только в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права, но и соответствии с коллективным договором, соглашениями.
2. Вторая особенность пределов локального нормотворчества вытекает из принципа запрета ухудшать положение работника в локальных нормативных актах по сравнению с трудовым законодательством, иными актами, содержащими нормы трудового права (ст. 8 ТК РФ).
Локальные нормативные акты, в отличие от иных нормативных источников трудового права, характеризуются особым порядком их принятия. В этой связи следует обратить внимание на ряд важных моментов. Во-первых, работодатель, по общему правилу, не обязан принимать локальные акты, а исключения достаточно редки, например, правила и инструкции по охране труда для работников (ст. 212 ТК РФ). Однако разработать и ввести в действие такие локальные нормативные акты работодателя заставит сама жизнь. Для того чтобы в полной мере использовать потенциал ТК РФ, полномочия, предоставленные работодателю законом, с очевидностью необходимо принятие локального нормативного акта, так как значительное число статей кодекса носит отсылочный характер к локальным нормативным актам. Иначе невозможно применение на практике этих статей. Например, при увольнении работника вследствие недостаточной квалификации (п. 3 ч. 1 ст. 81 ТК РФ) работодатель обязан подтвердить это несоответствие результатами аттестации. Аттестация проводится на основании Положений об аттестации, которые либо приняты вышестоящими органами, либо в локальном порядке.
Другой пример. Для того чтобы использовать такие распространенные на практике режимы рабочего времени, как ненормированный рабочий день, суммированный учет рабочего времени, работодатель должен предусмотреть эти режимы в Правилах внутреннего распорядка (ст. 101 и 104 ТК РФ), список работ, при выполнении которых ночные смены по продолжительности уравниваются с дневными, определяются коллективным договором или локальным нормативным актом (ст. 96 ТК РФ).
Подчеркнем, что локальные нормативные акты надо отличать от локальных правореализационных актов. Последние рассчитаны на конкретных лиц и на однократное применение и, естественно, не содержат норм права (приказы руководителя о переводах, перемещениях, привлечение к дисциплинарной или материальной ответственности конкретных работников, график отпусков и др.).
Как нам представляется, предложение о закреплении в законе перечня обязательных к принятию локальных нормативных актов является достаточно спорным и как раз не соответствующим принципу демократизма. Работодателю должно быть предоставлено право самостоятельно определять круг вопросов, которые регулируются на локальном или индивидуально-договорном уровнях. Исключение в настоящее время составляют: 1) локальные акты по охране труда, принимаемые работодателем в обязательном порядке (ст. 212 ТК РФ); 2) перечень ежегодно реализуемых мероприятий по улучшению условий труда и охраны труда, снижению уровней профессиональных рисков (ч. 3 ст. 226 ТК РФ);
3) штатное расписание, обязательное в силу законодательства о бухгалтерском учете; 4) положение об обработке (защите) персональных данных (п. 8 ст. 86 и ст. 87 ТК РФ).
Второе важное положение, касающееся порядка принятия локальных нормативных актов, связано собственно с правовой регламентацией процедуры принятия и введения в действие локальных нормативных актов. В ТК РФ по порядку принятия можно выделить три группы локальных нормативных актов. Первая группа — акты, принимаемые единолично работодателем (например, положение об ат-
тестации работников), вторая — локальные акты, принятые в случаях, предусмотренных ТК РФ, законами и иными нормативными правовыми актами РФ, коллективным договором с учетом мнения представительного органа работников (правила внутреннего трудового распорядка, положения о стимулирующих выплатах и др.). Третью группу локальных нормативных актов составляют акты, принятые по согласованию с представительным органом работников в случаях, предусмотренных коллективным договором, соглашениями. Это могут быть любые локальные нормативные акты работодателя.
Трудно согласиться с высказанными в современной литературе суждениями о том, что сохранившиеся ныне права профсоюзов на участие в нормотворческой деятельности работодателя следует квалифицировать как отголоски социалистической концепции широкого участия трудящихся в управлении предприятиями, организациями, которая хронологически берет начало с принятия в 1936 году так называемой сталинской Конституции СССР1.
На наш взгляд, современная «мягкая» форма участия представителей работников в локальном нормотворчестве является одной из форм социального партнерства, демократизации правотворчества. Идеология социального партнерства лежит в основе действующего ТК РФ. Соблюдение процедуры учета мнения выборного органа первичной профсоюзной организации при принятии локального нормативного акта (ст. 372) обеспечивает заявленные в ТК РФ цели правового регулирования трудовых отношений — достижение оптимального согласования интересов сторон трудовых отношений.
ТК РФ определяет только процедуру принятия локальных нормативных актов с учетом мнения представительного органа работников в лице выборного органа первичной профсоюзной организации (ст. 372 ТК РФ), но не определяет процедуры внесения изменений, дополнений эти акты или прекращения их действия. По логике вещей эта процедура должна быть такой же, как и при принятии локального нормативного акта. Но это правило целесообразно закрепить в ТК РФ.
В ТК РФ законодатель весьма непоследователен. Так, зачастую невозможно определить критерий, по которому он установил в одних случаях порядок принятия локального акта с учетом мнения выборного органа первичной профсоюзной организации (ст. 105, 123 и др. ТК РФ), а в других — с учетом мнения представительного органа работников (ст. 103 и др. ТК РФ). Исходя из принципа равенства прав представителей работников указанную процедуру в сфере локального нормотворчества следует распространить и на других представителей работников, если иная процедура не будет предусмотрена в коллективно-договорном порядке. В тех случаях, когда локальные акты принимаются по согласованию с представительным органом работников, порядок их принятия должен устанавливаться в коллективных договорах и соглашениях. Для работодателя указанный в законе (ст. 372 ТК РФ) или коллективном договоре, соглашении, порядок принятия локальных актов обязателен к исполнению.
Порядок принятия локальных нормативных актов, предусмотренный ТК РФ, сопровождается письменным оформлением процедуры (проект локального акта, обоснование к нему, мотивированное мнение выборного органа первичной профсоюзной организации, протокол разногласий) и сроков рассмотрения и проведения дополнительных консультаций. Мнение профоргана при принятии локального нормативного акта носит для работодателя рекомендательный характер, но это не освобождает работодателя от обязанности соблюсти порядок принятия этого акта.
Названная обязательная процедура принятия локального нормативного акта порождает следующие правовые последствия. В первую очередь, локальные нормативные акты, принятые без соблюдения предусмотренного ТК РФ или коллективным договором, соглашением порядка, не подлежат применению (ст. 8 ТК РФ). Во-вторых, выборный орган первичной профсоюзной организации работников наделен правом обратиться с жалобой в суд или государственную инспекцию труда. Последняя обязана в течение месяца со дня получения жалобы произвести проверку и в случае выявленного нарушения выдать работодателю предписание об отмене указанного локального акта, обязательное для исполнения. Основанием такого предписания могут служить нарушения как порядка издания локального акта, так и незаконность его содержания. И, в-третьих, в случае несогласия профоргана с принятием локального нормативного акта он имеет право начать процедуру коллективного спора в порядке, предусмотренном ТК РФ (ст. 372 ТК РФ).
Работник должен быть ознакомлен с локальными нормативными актами, непосредственно связанными с его трудовой деятельностью, под роспись. Иначе будут отсутствовать основания для привлечения работников к ответственности за нарушения этих актов. Применению подлежат лишь те нормативные акты, которые доведены до сведения работников. Если для обычных нормативных правовых актов — это предусмотренная законом обязательная публикация, то в отношении локальных нормативных актов — это ознакомление каждого работника с локальными актами, которые касаются его трудовых прав и обязанностей. Согласно ТК РФ, при приеме на работу работодатель обязан ознакомить работника с действующими в организации локальными нормативными актами, имеющими отношение к трудовой функции работника, под роспись (ст. 68). Следовательно, на практике необходи-
1 См.: Трудовое право России / под ред. С.П. Маврина, Е.Б. Хохлова. М., 2007. С. 230.
мо предусмотреть ведение письменных журналов (кадровых регистров) с отметкой об ознакомлении работников с этими актами. Аналогичное правило об ознакомлении работника под подпись с локальными актами должно распространяться и на случаи внесения изменений в данные акты или их отмены. Это правило целесообразно легализовать в ТК РФ.
Локальные нормативные акты работодателя характеризуются системностью: иерархическим строением и взаимодействием, координацией источников. Возглавляет систему локальных источников трудового права коллективный договор, являющийся по своей правовой природе локальным нормативным актом. При этом коллективный договор выполняет две функции. Во-первых, это обеспечение приоритета коллективного договора в системе локальных источников трудового права, так как нормы локальных нормативных актов, ухудшающих положение работника по сравнению с коллективным договором, применению не подлежат. Во-вторых, в коллективном договоре, соглашении может быть предусмотрен порядок принятия локальных нормативных актов (ст. 8 ТК РФ).
В современной литературе отмечается еще одна тенденция развития локального нормотворчества — это включение локальных норм трудового права в локальные гражданско-правовые акты (уставы организации, иные учредительные документы)1. Комплексные локальные нормативные правовые акты имеют место и в сфере локального нормотворчества. ТК РФ содержит прямые ссылки на такие акты. Так, уставы (положения) организаций, иные учредительные документы могут определять порядок проведения конкурса, избрания, назначения, утверждения в должности (ст. 16—19 ТК РФ), порядок представительства работодателя (ст. 20, 33 ТК РФ), формы участия работников в управлении организацией (ст. 53 ТК РФ), особенности регулирования труда руководителя организации (ст. 273—275 ТК РФ). Такие комплексные локальные нормативные акты могут приниматься и в иных случаях, предусмотренных федеральными законами.
Однако это может осуществляться при соблюдении следующих условий в совокупности: 1) такое регулирование допускается ТК РФ или в иных федеральных законах; 2) данные нормы соответствуют принципам трудового права; 3) эти нормы не нарушают императивные нормы трудового права.
В качестве тенденции можно предположить, что локальное регулирование трудовых отношений будет только расширяться, но при непременном сохранении условий о соответствии локальных норм законам и иным нормативным правовым актам, содержащим нормы трудового права, коллективным договорам, соглашениям2.
1 См.: Лебедев В.М., Воронкова Е.Р., Мельникова В.Г. Современное трудовое право. Кн. первая. М., 2007. С. 160—163; Иванов С.Ю. Нормативные правовые акты и учредительные документы организаций-работодателей: вопросы отраслевой природы // Правовое регулирование труда в современной России: общие положения, отраслевые институты, эффективность реализации права. Саратов, 2007. С. 103—111.
2 См. о локальном нормотворчестве подробнее: Лушников А.М. Локальные нормы в трудовом праве: социальное назначение и правовая природа (историко-правовой экскурс) // Юридические записки ЯрГУ им. П.Г. Демидова. Вып. 15. Ярославль, 2011. С. 127—147; Лушников А.М., Лушникова М.В. К юбилею Р.И. Кондратьева. Развитие учения о локальном нормотворчестве в трудовом праве: проблемы теории и практики // Российский ежегодник трудового права. 2011. № 7. СПб., 2012. С. 383—397; Лушников А.М., Лушникова М.В. Курс трудового права: в 2 т. М., 2009. Т. 1. С. 611—621; и др.
