CC BY
130
А.В. Червяковский
Червяковский Александр Владимирович — кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры теории и истории права и государства Омской академии МВД России
Демократизация правотворчества и проблемы официального опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов
Демократизация правотворчества — это и проблема доступности законодательства. Как отмечает И.П. Сидельников, доступность законодательства — важная демократическая гарантия осуществления прав личности1.
Доступность законодательства понимается в разных аспектах. Так, во-первых, в содержательном плане она может рассматриваться как отражение в законодательстве интересов всего общества, значительных масс населения, а также объективных потребностей общества. Во-вторых, доступность законодательства — это и изложение текста закона языком понятным для населения. Исследователи обращают внимание на необходимость упрощения, прозрачности языка законов и иных правовых актов. В-третьих, доступность законодательства — это доступность индивидам информации о принятом нормативном правовом акте. Демократизация данного процесса предполагает открытость, гласность работы правотворческих органов. И речь идет не только об открытости самой деятельности по подготовке правовых актов, но и открытость и доступность результатов такой работы.
Общедоступность нормативного правового акта означает то, что любому гражданину должна быть предоставлена возможность свободно и бесплатно ознакомиться с текстом правового акта2. При этом следует подчеркнуть, что обеспечение доступности законодательства не ограничивается только официальным опубликованием нормативных правовых актов. Такая деятельность продолжается посредством систематизации законодательства, его толкования, правового информирования граждан, должностных лиц и организаций.
Вопрос о демократизации официального опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов, на наш взгляд, требует, прежде всего, обращения к анализу целей данной деятельности.
А.С. Пиголкин отмечал, что назначение официального опубликования и других форм официального оглашения нормативных правовых актов — информировать о вновь принятом законодательстве — присуще и всем другим, неофициальным, формам оглашения. Однако официальные формы, помимо этого, властно удостоверяют, что определенный акт принят и действует. Официальное оглашение свидетельствует, что текст, помещенный в официальном издании, является официальным дублика-
м3
том оригинала, точной его копией3.
По мнению Г.Ф. Чекмарева, официальное опубликование законов имеет целью довести их содержание до всеобщего сведения, что абсолютно необходимо для их реализации. Кроме того, именно официальное опубликование служит гарантией того, что публикуемый текст полностью соответствует подлиннику, то есть тому тексту, который был принят законодательным органом или референдумом и подписан компетентным должностным лицом4.
Т.В. Кашанина считает, что официальное опубликование необходимо, что бы добиться известности принятого нормативного правового акта. Однако в дальнейшем пишет ученый, что главное назначение официального опубликования все-таки не в этом. Оно является необходимым условием вступления нормативных актов в силу, их применения, действенности, следовательно, обязательной силы правовых норм5.
На наш взгляд, можно выделить следующие цели официального опубликования. Первая цель — информирование о принятом правовом акте. Официальное опубликование — это получение гражданами, читающими источники официального опубликования, сведения о принятии и подписании нормативных актов.
Вторая — ознакомление заинтересованных лиц с текстом нормативного правового акта. Речь идет о возможности граждан непосредственно обратиться к аутентичной версии текста принятого нормативного правового акта.
1 См.: Сидельников И.П. Доступность закона: Правовое информирование граждан. Мн., 1992. С. 9.
2 См.: Швеков Г.В., Тилле А.А. Вступление в силу нормативных актов: учебное пособие. М., 1980. С. 41.
3 См.: Опубликование нормативных актов / под ред. А. С. Пиголкина. М., 1978. С. 10.
4 См.: Чекмарев Г.Ф. К вопросу о действии закона, затрагивающего права, свободы и обязанности военнослужащих во времени // СПС «КонсультантПлюс».
5 См.: Кашанина Т.В. Юридическая техника: учебник. М., 2007. С. 298—299.
Третья — исчисление срока вступления в силу правового акта. Параметром, обусловливающим начало действия закона, является его опубликование. В соответствии с Конституцией РФ, неопубликованные законы не применяются. Вступление большинства законов и иных нормативных правовых актов связывается с датой их официального опубликования.
Обратим внимание, что достижения первой цели необходимо, что бы о принятом акте узнало как можно больше граждан. Для этого необходимо, чтобы источник официального опубликования был известен, доступен. Публикация в других источниках официального опубликования для достижения этой цели только приветствуется, допускается публикация и в других источниках информации.
Для достижения второй цели официального опубликования также желательно, чтобы о принятии нормативного правового акта узнало как можно больше заинтересованных лиц. Однако здесь важнее именно то, что официальное опубликование законов — гарантия того, что публикуемый текст полностью соответствует подлиннику, то есть тексту, который был принят Федеральным Собранием или на референдуме и подписан соответствующими должностными лицами. Кроме того, акт опубликован в издании, которое нормативно признано источником официального опубликования. В изданиях, не являющихся источниками официального опубликования, может осуществляться перепечатка официального текста нормативного правового акта, а также публикация актуальной редакции этого акта. При опубликовании нормативного правового акта в ином издании будет удовлетворяться одна из целей официального опубликования — информирование о принятом правовом акте.
Для исчисления сроков вступления в силу нормативного правового акта вполне достаточным является публикация аутентичного текста правового акта в одном источнике официального опубликования. Если это печатный источник, то достаточно издавать его небольшим тиражом. Наличие одного источника официального опубликования также позволяет избежать разногласий при определении сроков вступления силу нормативного правового акта.
Появление электронных источников официального опубликования правовых актов не привело к изменению целей официального опубликования. В тоже время считаем, что в настоящее время размещение текстов федеральных законов на Официальном интернет-портале правовой информации способствует реализации прежде всего последней (третьей) цели официального опубликования — исчисление сроков вступления в силу нормативных правовых актов. Нормативные правовые акты значительно быстрее размещаются на Официальном интернет-портале правовой информации, чем они публикуются в печатных источниках официального опубликования.
Ознакомление заинтересованных лиц с текстом нормативного правового акта, а тем более информирование о принятом правовом акте посредством интернет-портала пока, на наш взгляд, реализуется не в полной мере. Официальный интернет-портал правовой информации должен реализовать следующие возможности пользователя портала. Прежде всего, это наличие возможности подписаться на новости официального портала правовой информации. Получение в электронном почтовом ящике уведомлений о новых актах, размещенных на портале правовой информации, позволит гражданину быть в курсе новинок законодательства, даже не заходя постоянно на данный портал. Подписка на обновление законодательства на портале, полагаем, крайне необходима и должна быть бесплатной для всех желающих. Желательно, чтобы подписчик получал не только реквизиты, размещенного на портале правового акта, но и краткую информацию об этом акте.
Размещение нормативных актов на портале должно предполагать наличие возможности получения справки о нормативном правовом акте. Очень важно, чтобы пользователь портала знал, в частности, в каком официальном издании опубликован нормативный правовой акт.
Государству необходимо поддерживать распространение правовых сведений среди граждан. Требуется публикация актуальных законов в виде отдельных брошюр. По нашему мнению, преждевременно переходить только на электронное официальное опубликование нормативных правовых актов. Такой переход, конечно, возможен. Однако, на наш взгляд, законы, основные нормативные правовые акты, затрагивающие права и свободы граждан, должны не только размещаться на официальном интернет-портале правовой информации, но и официально публиковаться в «Российской газете», «Собрании законодательства Российской Федерации».
Следует упорядочить размещение и публикацию правовых актов в источниках официального опубликования. Нормативные правовые акты публикуются в разных источниках официального опубликования. Чтобы гражданин или организация могли знакомиться с текстами правовых актов всех органов государственной власти и местного самоуправления, действующих на конкретной территории, они должны иметь доступ к нескольким источникам официального опубликования. В связи с развитием системы электронного опубликования правовых актов Л.В. Филатова предлагает в качестве источника официального опубликования нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, прошедших государственную регистрацию в Минюсте России, считать размещение на официальном сайте данного министерства, издав соответствующий указ Президента России1. Под-
1 См.: Филатова Л.В. Развитие государственных электронных сервисов в области правовой информации // Российская юстиция. 2012. № 4. С. 44.
держивая в целом данное предложение, тем не менее, полагаем, что необходим единый электронный орган официального опубликования федерального законодательства. Такой же орган полагаем должен быть создан и в субъектах федерации. Единый электронный орган официального опубликования нормативных правовых актов функционирует в целом ряде зарубежных государств1.
Требуется также переопубликование нормативных правовых актов, принятых до принятия Конституции России. Официальные тексты актов, принятых до 1993 года оказались в настоящее время недоступными, их можно получить только с использованием справочно-правовых систем.
Демократизация правотворчества, на наш взгляд, предполагает принятие мер, направленных на упорядочение деятельности по вступлению в силу законов, внесению изменений в действующие нормативные правовые акты. Мы наблюдаем постоянное изменение системы законодательства путем поправок действующего законодательства. Постоянные изменения противоречат принципам формирования системы законодательства в государстве. Частые и неожиданные изменения норм права в какой-либо сфере специализированных действий приводят к разрушению устоявшихся форм правоприменительного поведения в данной сфере. Правоприменители и другие лица, осуществляющие реализацию права, ожидая новые нормативные указания, с осторожностью исполняют действующие законы.
Достаточно часто российский законодатель принимает законы, вносящие поправки в законодательство, при этом не указывая, в какой закон и по какому вопросу вносятся изменения. На наш взгляд, такая практика не является адекватной. Необходимо указание в законе о целях принятия данного правового акта. Такие пояснения необходимы гражданам и их вполне возможно разместить или в заголовке акта, или преамбуле акта, возможен вариант такого указания и в первой статье принимаемого закона. Так 2 июля 2013 года подписан Президентом страны Федеральный закон № 147-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»2. Полагаем, что в преамбуле данного Закона можно было указать, что он направлен на совершенствование правового регулирования досрочного прекращения полномочий члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы.
На наш взгляд, в настоящее время наблюдается тенденция сокращения сроков между официальным опубликованием (размещением) правового акта и вступлением его в силу. Со вступлением в силу Федерального закона от 21 октября 2011 года № 289-ФЗ3, предусматривающего официальное размещение текстов федеральных законов на Официальном интернет-портале правовой информации, сократился и срок от подписания закона Президентом страны до размещения данного закона на портале. Так Федеральный закон от 29 июня 2013 года № 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 148 Уголовного кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях противодействия оскорблению религиозных убеждений и чувств граждан»4 был принят Государственной Думой 11 июня 2013 года, одобрен Советом Федерации 26 июня 2013 года. Подписан Президентом страны 29 июня 2013 года. На следующий день после подписания Президентом он размещен на Официальном интернет-портале правовой информации. Вступил в силу данный Закон с 1 июля 2013 года, то есть на следующий день после официального размещения на портале.
Стоит отметить, что федеральный законодатель предъявляет жесткие требования относительно сроков вступления в силу законов субъектов Федерации. Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»5 устанавливает, что законы и иные нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина вступают в силу не ранее чем через десять дней после их официального опубликования. Становится в связи с этим непонятно, а почему федеральный законодатель не руководствуется такими нормами в отношении принимаемых им федеральных законов.
Официальное опубликование нормативных правовых актов — необходимый элемент вступления их в силу. Без доведения до заинтересованных лиц содержания акта невозможно требовать от них выполнения правовых предписаний. На наш взгляд, законодателю следует по возможности соблюдать установленный им же порядок опубликования и вступления в силу федеральных законов. Полагаем, что закон должен вступать в силу или по истечении 10 дней после официального опубликования, или через более длительный промежуток времени, прошедший со дня официального опубликования закона. Вступление в силу закона на следующий день после официального опубликования должно осуществляться в исключительных случаях, которых должно как можно меньше. Нет никакой
1 См.: Талапина Э.В. Электронное опубликование нормативных актов: зарубежный опыт // Государство и право. 2009. № 7. С. 59.
2 Собрание законодательства РФ. 2013. № 27, ст. 3439.
3 Собрание законодательства РФ. 2011. № 43, ст. 5977.
4 Собрание законодательства РФ. 2013. № 26, ст. 3209.
5 Собрание законодательства РФ. 1 999. № 42, ст. 5005.
необходимости, на наш взгляд, вводить в действие устанавливающий ответственность за те или иные деяния закон с момента официального опубликования. Такие законы должны предусматривать более длительный срок вступления в силу после их опубликования, желательно предусмотреть срок не ранее чем через тридцать дней. Применительно к законам, устанавливающим ответственность за преступления и административные правонарушения, другие виды ответственности законодателю необходимо взять на вооружение опыт нормативного регулирования вступления в силу новых налогов и сборов.
Период между официальным опубликованием и вступлением в силу нормативного правового акта необходим и для принятия конкретизирующих правовых актов, направленных на совершенствование процедуры реализации принятого акта.
Демократизации правотворческого процесса будет способствовать и принятие государственными органами мер, направленных на разъяснение гражданам и должностным лицам принимаемых и принятых федеральных законов. Такие действия государственным органам как раз и необходимо выполнять в период между официальным опубликованием нормативного правового акта и вступлением его в силу. В этом смысле показательным является публикация МВД России Информации от 24 июня 2013 года «О применении отдельных положений опубликованного сегодня Федерального закона от 23 июля 2013 года № 196-ФЗ». Оперативность разъяснений МВД России положений Федерального закона1 позволило избежать неправильного толкования закона и его применения сотрудниками Гос-автоинспеции.
Демократизация правотворческого процесса предполагает доступ не только к проектам разрабатываемых федеральных законов и иных правовых актов, но и к текстам правовых актов, в которые предполагается внесение изменений. Полагаем, что размещение текста проекта нормативного акта, вносящего поправки в действующее законодательство, должно предполагать и размещение текста правовых актов, в которых вносятся изменения, в действующей редакции, а также в той редакции, в которой будут существовать данные правовые акты в случае внесения изменений. Полагаем, что на официальном портале правовой информации должны размещать не только законы, вносящие изменения и дополнения, но также и новые редакции законов, в которых были внесены изменения данными законами.
Переход на электронное официальное опубликование нормативных правовых актов — это и вопрос о месте и роли негосударственных справочных правовых систем, которые, безусловно, в настоящее время играют значительную роль в распространении правовой информации. Именно данные системы сейчас в основном используют потребители правовой информации. Отрицать их роль в распространении правовых знаний среди граждан только лишь на том основании, что распространяются на платной основе, не являются источниками официального опубликования, было бы абсурдом. Версиями справочных правовых систем пользуются различные государственные структуры, они установлены в кабинетах государственных органов и организаций. Многие государственные органы предпочитают осуществлять размещение нормативных правовых актов путем наличия на собственном официальном сайте некоммерческой интернет-версии одной из справочных правовых систем.
Должен ли официальный портал правовой информации только лишь размещать и хранить официальные электронные версии принятых нормативных правовых актов или его функции должны расширяться? Вряд ли данный портал сможет реально заменить или составить конкуренцию коммерческим правовым системам. Думается, правда, в этом и нет никакой необходимости. Хотя многие идеи разработчиков справочных правовых систем, направленные на повышение правовой информированности граждан, конечно, заслуживают поддержки и развития на государственном уровне. Развитие официального портала правовой информации должно быть направлено организацию систематизации нормативных правовых актов Российской Федерации, интеграции данного портала в единую систему государственных интернет-ресурсов, обеспечивающих доступ граждан и государственных органов к официальной государственной информации и государственным услугам.
Обращение внимания законодателя на те проблемы, которые были указаны в данной статье, и принятие им мер реагирования, на наш взгляд, будут способствовать демократизации и открытости федерального законодательного процесса.
1 См.: О безопасности дорожного движения: федеральный закон от 23 июля 2013 года № 196-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и статью 28 Федерального закона» // Собрание законодательства РФ. 2013. № 30, ч. I, ст. 4029.
