CC BY
133
А.Е. Михайлов, Д.Д. Якадин
Михайлов Анатолий Евгеньевич — кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры теории государства и права Саратовская государственная юридическая академия
Якадин Дмитрий Дмитриевич - соискатель кафедры теории и истории государства и права
Нижегородская академия МВД России
Делегированное законодательство как институт преодоления коллизии законодательных и правоприменительных актов: юридическая природа и перспективы развития в России
На сегодняшний день в нашем государстве в рамках демократических преобразований происходят значительные изменения общественных отношений, в том числе в сфере правотворчества и государственного управления. На фоне этих тенденций необходимо переосмыслить некоторые государственно- правовые категории, а также рассмотреть возможность развития делегированного законодательства в России1. Возникновение делегированного законодательства в России стало возможно лишь после того, как наша страна стала на рельсы демократического пути развития. В том числе возможность данного возникновения закрепила Конституция РФ от 12 декабря 1993 года в ст. 10: «Государственная власть в РФ осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны». Но в то же время прямое указание на делегированное законодательство Конституция РФ не содержит ни в одной из статей.
Как представляется, как никогда теоретически весьма плодотворно, а практически необходимо исследовать проблемы развития делегированного законодательства в современной России. Наша страна сейчас находится в постоянном развитии и совершенствовании, поэтому все сферы общества требуют реформирования, в том числе путем издания нормативно- правовых актов. Проблема данного анализа в неразвитости института делегированного законодательства в России и как следствие, не только низкое качество принимаемых законов, но и многочисленные факты коллизий законодательных и правоприменительных актов. Указанные изменения требуют внесения значительного количества поправок в действующее законодательство. Стоит заметить, что изучением состояния современного российского законодательства, в том числе и делегированного, активно занимается Саратовская школа права, в частности представители кафедры теории государства и права ФГБОУ ВО «СГЮА».
Некоторые исследователи характеризуют современную Россию как общество «переходного или же маргинального типа», с проблемами выбора между демократией и авторитаризмом2. По нашему мнению, необходимость кардинальных изменений в стране очевидна, и она должна быть напрямую связана с изменениями современного законодательства. Поэтому актуально следующее высказывание С.Е. Нарышкина: «Согласитесь: современное право — в силу разных причин — постоянно требует обновлений. Часть из них я отношу к «издержкам» все еще длящегося переходного периода, а часть — к необходимости принятия новых системных решений»3. Реформирование приводит к значительным изменениям в законодательстве. В том числе к изменению целых глав и статей Конституции РФ (изменение главы 7; статьи 65). Вот что думает по этому поводу С.М. Шахрай: «Даже небольшое, формальное вмешательство может привести к десакрализации Основного закона и открыть «ящик Пандоры» политической нестабильности. Российским политическим элитам крайне важно научиться использовать существующие творческие возможности действующей Конституции РФ для закрепления
1 Например, на это обращается внимание в работах: Толстик В.А. К вопросу о юридической силе актов, принятых в рамках делегированных нормотворческих полномочий // Юрист. 2001. № 10; Троицкий В.С. Делегированное законотворчество: теория и практика: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005; Толстик В.А., Якадин Д.Д. Делегированное правотворчество: парадигмальные и технико-юридические аспекты // Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России. 2015. № 4 (32). С. 44—50; и др.
2 См., например: Медушевский А.Н. Демократия и авторитаризм: российский конституционализм в сравнительной перспективе. М., 1998; Попова И. Новые маргинальные группы в российском обществе // Социологические исследования. 1999. № 7. С. 62—71; Маргинальность в современной России. М., 2000; Цыбулевская Е.А. Общество переходного типа как феномен. Характеристики социальной транзитивности // Известия Томского политехнического университета. 2006. Вып. 3 (т. 309). С. 202—205; и др.
3 Нарышкин С. Правописание // Российская газета. 2013. 25 июля.
результатов актуального политического творчества, не занимаясь «редактированием», а по существу — ревизией Основного закона»1. Или другая точка зрения А.А. Клишас: «... у нас в стране, к сожалению, абсолютно не развито делегированное законодательство. То, что мы принимаем в виде законов, в большинстве стран давно принимается актами органов исполнительной власти»2. Тем самым на органы законодательной власти возлагается большая работа по подготовке и принятию нормативно-правовых актов, что в свою очень увеличивает возможность появления и ошибок, и коллизий в законах. Это обстоятельство также тормозит развитие современного законодательства России.
Становится очевидным, что появляется существенная потребность, в теоретическом исследовании делегирования законодательных полномочий основываясь на принципе разделения властей, в определении юридической природы делегированного законодательства, как совокупности правовых актов исполнительного органа власти, имеющих силу закона, в раскрытии характерных черт данного понятия, применительно к правовой системе России. Сегодняшние условия развития общества и государства требуют не только научного обоснования данного правового явления, но и выработки определенной доктрины развития делегированного законодательства, применительно к условиям современной России. Предполагается, что все это составит теоретические основы практического введения делегированного законотворчества в Российской Федерации.
При разработке данной доктрины необходимо учитывать все аспекты современного российского государства, в частности: 1) В первую очередь необходимо учитывать мнение населения страны. Так как в соответствии со ст. 3 Конституции РФ «Носителем суверенитета и единственным источником власти в РФ является ее многонациональный народ». 2) Состояние политической нестабильности как внутри страны, так и влияние сегодняшних внешнеполитических событий (конфликт на Украине, конфронтация стран Запада с Россией, убийство политика Немцова, введение экономических санкций, война в Сирии и др.). Совокупность данных факторов существенно влияет как на состояние правовой системы нашей страны, так и на государство. Законодательство России на современном этапе во многом зависит от специфики становления и проявления политического режима в стране. Постоянно меняющиеся политические условия, связанные с движением нашей страны по пути «суверенной демократии» заставляют задуматься о состоянии современного российского законодательства, а также о соответствии политического режима современной России действующей Конституции РФ от 12 декабря 1993 года. 3) Следует так же учитывать состояние современного законодательства РФ. Осуществлять это необходимо посредством проведения постоянных ревизий законодательства, как это проводилось в 2014 году. В то же время С.Е. Нарышкин считает: «Термин «ревизия» для данного случая не подходит. Речь идет о подготовке отчета о состоянии российского законодательства. По сути — о глубоком анализе результатов его развития за последние 20 лет»3.
Для того чтобы понять, что такое делегированное законодательство необходимо дать определение данного понятия, а так же уяснить дефиницию «делегирование законодательных полномочий». Считаем, что делегирование законодательных полномочий — это передача парламентом полномочий на издание акта, имеющего силу закона, по вопросам регламентации общественных отношений, которые входят в предмет компетенции высшего законодательного органа. При этом делегированное законодательство мы рассматриваем как совокупность нормативных правовых актов, равных по юридической силе законам, которые изданы органом, получившим от парламента полномочия на регулирование данными актами вопросов, обычно относящихся к ведению закона4. Таким образом, исходя из определений данных терминов, следует, что первое понятие рассматривается как процесс, второе же фиксирует результат данного процесса. Мы же в свою очередь будем рассматривать эти два понятия в их неразрывной связи.
Институт делегированного законодательства зародился в Англии. В правовой доктрине данной страны вопрос о делегировании не встречал каких-либо возражений. Представители классического аналитического позитивизма, в том числе Дж. Остин исходили из первичности государства и вторич-ности права, а так же рассматривали источники (формы) права в непосредственной связи с государственными органами власти. Остин предлагая делегирование в то же время обосновывал правотворчество, как законодательных органов, так и исполнительных, а так же судебных органов.
А. Дайси, представитель англо-саксонской правовой системы, внесший огромный вклад в развитие правовой науки стран общего права, так же поддерживал идею наделения исполнительной власти законодательными полномочиями: «Как сущность, так и форма статута, — писал он, — значительно
1 Цит. по: Голубкова М.В Петербурге эксперты призвали не менять Конституцию // Российская газета. 2013. 14 ноября.
2 Клишас А.А. Закон приняли. И поправили // Российская газета: Неделя. 2013. 31 октября.
3 Нарышкин С. Правописание // Российская газета. 2013. 25 июля.
4 Характерной является позиция И.Ю. Богдановской: «Термин «делегированное законодательство» объединяет акты, различные по наименованию, — приказы, правила, распоряжения, декларации, положения, стандарты». См.: Богдановская И.Ю. Делегированные акты как вторичный источник права // Право. Журнал Высшей школы экономики. 2013. Выпуск № 3, июль—сентябрь. С. 41.
улучшились, если бы исполнительная власть в Англии могла, так же как и во Франции, посредством декретов, ордонансов и прокламаций, имеющих силу закона, вырабатывать подробности применения общих принципов, заключающихся в законодательных актах»1. Здесь делегированный акт будет отличаться от статута (закона) тем, что он является результатом правотворческой деятельности иных, кроме законодательных, органов. К сожалению, данный подход, определяя процесс делегирования, не дает возможность определить характер актов делегированного законодательства. В данных условиях делается упор на разработку и совершенствование системы контроля над правотворчеством в рамках предоставленных полномочий.
В рамках правовых систем стран Запада процесс делегирования вызвал различные оценки. Например, в США во времена «Нового курса» Ф.Д. Рузвельта (1882—1945) — американского государственного деятеля, Президента США (1933—1945) происходила смена подходов к развитию делегированного законодательства, когда государственное управление подвергалось глубокому реформированию. Идея ограниченного управления не соответствовала идее социального государства. Формирование блока новых социально-экономических прав, которые определялись статутами (законами), а так же актами органов исполнительной власти, также стали необходимостью переосмысления характера и роли актов исполнительной власти.
Современная система национального законодательства представляется глубокими и противоречивыми процессами. Как полагает профессор И.Н. Сенякин, это отчасти объясняется тем, что экономические и социальные реформы, проводимые в России, требуют интенсивного правотворчества, его всестороннего и эффективного воздействия на происходящие в стране преобразования2. При данном подходе делегированное законодательство является одним из инструментов управления государством. Делегированные акты должны соответствовать, тем целям, которые определяет статут (закон), на основании которого он принимается, для того чтобы не противоречить общей системе управления. Роль делегированного законодательства на современном этапе велика и продолжает расти. В первую очередь это вызвано усложнением общественных отношений, требующих более тщательного нормативно-правового регулирования, а также коллизиями законодательных и правоприменительных актов.
Одна из основных причин появления и развития делегированного законотворчества и, соответственно, делегированного законодательства в современной России заключается в том, что данный вид правотворчества является более мобильным и оперативным, чем законотворчество представительного органа. Также иногда возникают такие непредвиденные обстоятельства, когда необходимо срочное принятие акта высшей юридической силы, и тогда акты делегированного законодательства можно издавать и применять, не дожидаясь сессии законодательного органа и прохождения полной процедуры парламентского законотворчества. Также к преимуществам делегированного законотворчества относятся: гибкость процесса издания акта делегированного законодательства, способность данных актов быстро реагировать на постоянно изменяющиеся общественные отношения, чем это могут делать федеральные законы. И еще, к нашему сожалению, на сегодняшний день квалификации представителей власти народа не достаточно для принятия федеральных законов, охватывающих все сферы жизни общества и государства. Для этого необходимы специальные навыки и умения. Общепризнанным является тот факт, что высший орган исполнительной власти обладает более профессиональным и компетентным штатом государственных служащих, чем законодательный орган.
Как уже упоминалось нами ранее, реформирование законодательства необходимо проводить на основании отчета о состоянии законодательства. В первой половине 2013 года Президиум Совета законодателей России принял решение о проведении ревизии базовых законов, которые были приняты за последние 20 лет, в том числе и Конституции РФ. По нашему мнению, данный анализ развития российского законодательства качественно необходим и сегодня. Так как наша страна постоянно развивается: изменяются политическая, экономическая, социальная и другие сферы общества. Законы, принятые примерно 20 лет назад перестают отвечать требованиям современной жизни. Другой причиной можно выделить то, что в 90-е годы XX века законы принимались в экстренной обстановке; порядок подготовки, рассмотрения, принятия законов не соответствовал требованиям, установленным в Конституции РФ. Да и сама Конституция была написана в эпицентре политической борьбы. Не случайно часто действующую Конституцию называют «ельцинской». Таким образом, конфликт начала 90-х наложил неизгладимый отпечаток на Конституцию России, что в свою очередь отразилось на современном российском политическом процессе. Именно поэтому многие на сегодняшний день выступают за внесение поправок в Конституцию, в том числе и А. Клишанс: «20 лет — это большой срок. ... Уже сейчас очевидно, что текст Конституции нужно дорабатывать»3.
1 Цит. по: Богдановская И.Ю. Делегированные акты как вторичный источник права // Право. Журнал Высшей школы экономики. 2013. № 3, июль—сентябрь. С. 37.
2 См.: Сенякин И.Н. Введение // Законодательный дисбаланс / под ред. И.Н. Сенякина. Саратов: Изд-во ФГБОУ ВПО «Сарат. гос. юр. акад.», 2013. С. 12.
3 Клишанс А. Закон приняли и поправили // Российская газета. 2013. 31 октября.
Так же одной из основных причин, которые повлияли на формирование системы законодательства нашего государства на ступени его становления как демократического, является влияние советского периода на сознание населения. Жизнь всего советского общества была полностью подконтрольна власти. Люди стали пассивными исполнителями того, что прикажет государство, не обладая при этом правом свободы волеизъявления. К сожалению, данная идеология была настолько сильна, что просто «вдолбила» в умы граждан данный принцип пассивности и подчиненности. Поэтому, не смотря, на то, что прошло более двух десятилетий после распада советской власти, в сознании людей сохраняется та самая пассивность. Граждане считают, что власть все сделает сама, как ей это нужно. В период перестройки и гласности наша страна вступила на путь демократии, но народ не был готов к этому, так как не имел навыков свободы и инакомыслия. Да, люди боролись за это, но никто не знал, как придется жить дальше, как строить государство на принципах демократии. Она, демократия, выступала лишь как ориентир к новой жизни, как возможность освободиться от пут тоталитаризма.
Президент РФ В.В. Путин утверждает: «Устойчивое развитие общества невозможно без дееспособного государства. А подлинная демократия — это непременное условие построения государства, нацеленного на служение интересам общества. Настоящая демократия не создается одномоментно, не копируется по внешнему образцу. Необходимо, чтобы общество было готово к использованию демократических механизмов. ... Другими словами, демократия работает там, где люди готовы в нее что-то вкладывать»1. Подобные высказывания В.В. Путина в очередной раз демонстрируют, что продолжается период «имитационной демократии». Даже миллионы людей, подписавшиеся под какой-либо инициативой, не являются для нынешней власти авторитетом, уверен депутат Государственной Думы Федерального Собрания РФ (далее — Госдума) VI созыва от партии КПРФ Сергей Обухов2. Тем не менее, процент участия граждан в управлении государством продолжает медленно, но верно расти. Что в свою очередь отражается на состоянии современного законодательства.
На основании анализа состояния российского законодательства, проведенного в 2014 году, были сделаны некоторые выводы. 16 декабря 2014 г. в обеих палатах Федерального собрания РФ обсудили проведенный анализ. Участница заседания, вице-президент РАН Т.Я. Хабриева выступила с критикой. По ее словам, несмотря на улучшения, «качество законов, которые принимаются Госдумой, до необходимого уровня не дотягивает». «Связано это как всегда и чаще всего с несоблюдением правил законотворческой техники», — уточнила она. Налицо «фрагментарность правового регулирования»3. В чем же проблема несоблюдения правил законотворческой деятельности, на которую указывает Талия Хабриева? Ответ прост: перегруженность работы Госдумы. Данная перегруженность в свою очередь связана, как указывает Председатель Конституционного Суда РФ Валерий Зорькин, с тем, что: «Анализ показывает стремление охватить посредством принятия федеральных законов как можно больше вопросов, что, по сути, нередко приводит к сосредоточению в руках федерального центра всей полноты законодательной власти по предметам совместного ведения»4.
Стремительно развивающиеся общественные отношения связаны с развитием современного информационного общества, которые в свою очередь требуют законодательного регулирования. В целом, процедура принятия Госдумой законодательных актов представляет собой очень длительный процесс. Именно по этой причине законодателю довольно сложно прослеживать все изменения в общественной жизни и быстро принимать меры по их урегулированию. Можно сказать, что законодательная ветвь власти стала «всемогущей», а это повлекло возникновение перегруженности в ее работе и, как следствие, плохое решение задач законотворчества.
Практическая потребность делегирования полномочий на издание нормативных правовых актов, которые входят в компетенцию парламента, другим государственным органам связана с медлительностью парламентского законотворчества вследствие сложности законодательных процедур. Предполагается, что передача законотворческих полномочий есть расширение прав исполнительной власти на правотворчество, которое не посягает на принцип разделения властей, но в определенном смысле, придает ему современную интерпретацию. Принцип разделения властей, в своем классическом виде, исходит из того, что исполнительная ветвь власти занимается оперативным решением поставленных перед ней задач, которые основываются на принимаемых органом законодательной ветви власти законов. Однако, указанные нами выше изменения, а также усложнения общественных отношений приводят к некоторой перестройки классической теории разделения властей.
Ст. 71 Конституции предусматривает, что в ведении Федерации находятся принятие и изменение Конституции РФ и федеральных законов, контроль за их соблюдением. В тоже время Конституция ни в одной из статей не приводит перечень вопросов, для решения которых необходимо принятие феде-
1 Путин В.В. Демократия и качество государства // Коммерсанть. 2012. № 20.
2 См.: Черкасов Г. Вы можете поговорить, но решаем мы — в этом суть статьи Путина. URL: http://www. kommersant.ru/doc/1866955 (дата обращения: 10.10.2016).
3 Цит. по: Замахина Т., Петров В. Правовое потепление // Российская газета. 2014. 17 декабря.
4 Зорькин В. Д. Конституция живет в законах // Российская газета. 2014. 17 декабря.
ральных законов. Некоторые такие вопросы можно проследить на протяжении всего текста Конституции. Данная неопределенность предоставляет некую свободу в издании федеральных законов законодательным органом власти. Поэтому принимаются законы по таким вопросам, для решения которых нет необходимости придания акту юридической силы федерального закона. Такие вопросы могут решаться принятием Постановления Правительства РФ. Например, Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле»1. В том числе по данному закону было принято более 25 федеральных законов о внесении изменений. Все это могло производиться на уровне Правительства РФ. Придание высшей юридической силы данному нормативно-правовому акту, по нашему мнению, не обоснованно. И таких примеров можно приводить множество.
Все это влияет на загруженность работы Госдумы. Что в свою очередь выражается на несоблюдении законотворческой техники, поспешности принятия законов, возникновению множества коллизий в современном законодательстве. Это можно выстроить в цепочки событий причинно-следственной связи, где одно влечет возникновение другого: внесение законодательной инициативы, разработка проекта, поспешное принятие федерального закона, возникновение коллизий, принятие федерального закона о внесении изменений и так далее. Данная цепочка носит цикличный характер. Здесь можно привести высказывание профессора Е.А. Суханова: «Половина законов в России — это законы о внесении изменений в то, что приняли месяц тому назад»2. Там же профессор указывает, что сейчас принятие законов дошло до того, что депутаты Госдумы принимают во втором чтении и выносят на третье чтение изменения в Закон о банкротстве и одновременно, в тот же день, в первом чтении принимают законопроект о внесении изменений в те изменения, которые еще третьего чтения не прошли.
Для решения поставленных нами проблем: развитие делегированного законодательства, преодоления загруженности Госдумы законотворческой работой — необходимо передать часть полномочий Госдумы Правительству РФ. Осуществлять это необходимо путем внешнего делегирования законодательных полномочий. При данном виде делегирования законодательные полномочия предоставляются иным органам, которые не входят в структуру парламента, в нашем случае Правительству. При внешнем делегировании законодательный орган прямо уполномочивает государственный орган исполнительной власти издавать акты, обладающий силой закона. Данное уполномочие происходит путем принятия законодательным органом соответствующего акта о делегировании полномочий, на основании которого Правительство получает право на законотворчество, в пределах переданных полномочий. Законодательные полномочия делегируются высшему федеральному органу исполнительной власти в определенной форме и на определенный круг решаемых вопросов. Данные полномочия не могут быть делегированы другим органам, кроме Правительства РФ. Осуществить это можно путем принятия ряда федеральных конституционных законов, а так же федеральных законов о внесении изменений в действующие законы.
Следует разработать федеральное законодательство о коллизионном праве и о нормах толкования права. Сейчас принятие различных нормативных и ненормативных правовых актов на всех уровнях происходит с существенными нарушениями юридической техники, «что ведет к накоплению значительного объема «мертвого права», способствующего лишь разрастанию правового нигилизма и подрыву доверия населения к органам государственной власти»3.
2. Дополнить ст. 105 и 115 Конституции РФ положением о том, что соответствующим федеральным законом Правительству РФ предоставляется право издавать нормативно- правовые акты, имеющие силу закона. Также следует изменить ст. 84 Конституции, наделив Президента РФ правом подписывать акты Правительства, равные по силе законам.
3. Необходимо принять федеральный конституционный закон о внесении изменений в Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 года № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»4. В статье 13 ФКЗ № 2-ФКЗ закрепить наравне с предоставляемым правом законодательной инициативы право издавать нормативно-правовые акты равные по юридической силе законам. Так же закрепить, что Правительство РФ осуществляет полномочия, переданные ему Госдумой.
4. Добавить в ст. 23 ФКЗ № 2-ФКЗ часть 1.1, которая закрепляла бы, что Правительство РФ на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов принимает нормативно-правовые акты, равные по юридической силе федеральным законам, в соответствии с переданными ему полномочиями Госдумой. Часть первую данной статьи оставить без изменения.
1 См.: О погребении и похоронном деле: федеральный закон от 12 января 1996 г. № 8-ФЗ (ред. от 03.07.2016 г.) // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 13.10.2016).
2 Суханов Е.А. Стенограмма вводной лекции для слушателей Российской школы частного права (4 октября 2010 г.). URL: http://pandia.ru/text/77/433/26006.php (дата обращения: 10.10.2016).
3 Лукашевич М.Б. Эволюция формы Российского государства (историко-правовой анализ): дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2007. С. 191.
4 См.: О Правительстве Российской Федерации: федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ (ред. от 03.07.2016 г.) // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 10.10.2016).
5. В часть 2 ст. 23 рассматриваемого закона внести следующие положения: акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства РФ. Постановления, принятые в соответствии с переданными полномочиями Государственной Думой РФ, равны по юридической силе федеральным законам и подлежат исполнению на всей территории Российской Федерации.
6. Соответственно, так как Правительство РФ вправе будет принимать постановления, равные по юридической силе законам, необходимо внести изменения и в статью 33: постановления, издаваемые Правительством РФ в соответствии с переданными полномочиями Госдумой и равные по юридической силе законам, в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам не могут быть отменены Президентом РФ. Вопрос о неконституционности данных постановлений или их отдельных положений должен решать Конституционный Суд Российской Федерации.
7. Необходимо принять Федеральный конституционный закон «О Федеральном Собрании РФ». Закон должен будет определять статус Федерального Собрания РФ, его структуру, организационные формы и условия деятельности и главное, компетенцию и вопросы его ведения. Проект данного закона уже выдвигался в 2005 году, но, к сожалению, тогда он не был поддержан. Впервые проект закона был представлен 26 апреля 2005 года в ходе общественных слушаний в Москве. Директор Независимого института выборов Александр Иванченко подчеркивал: «Для любого государства с республиканским устройством наличие закона, регламентирующего статус и деятельность парламента, является необходимым»1. Данный закон сможет восполнить пробелы действующего законодательства, которое недостаточно четко разграничивает полномочия всех ветвей государственной власти. Так же необходимость данного закона подчеркивал и Владимир Рыжков: «Отдавать многие принципиальные вопросы на откуп регламенту, который принимает сама палата парламента, нельзя»2. Регламенты палат предусматривают их структуру, порядок деятельности, полномочия и др.3 В предлагаемом законе необходимо четко прописать полномочия обеих палат в соответствии с Конституцией Российской Федерации и регламентами данных палат. Также определить круг полномочий, которые должна передать Госдума Правительству РФ, в частности, некоторые полномочия по изданию нормативно-правовых актов, равных по юридической силе законам.
8. Необходимо разработать и принять Федеральный закон «О передаче Государственной Думой Федерального Собрания РФ Правительству РФ части полномочий по изданию нормативно-правовых актов равных по юридической силе федеральным законам». В данном законе необходимо прописать круг вопросов, для решения которых Правительство РФ должно принимать постановления, равные по юридической силе федеральным законам. Главное, в законе необходимо определить ту часть полномочий, которая будет передана Правительству РФ, в соответствии с вышеизложенными изменениями законов. Данный федеральный закон не будет отвечать обычному набору признаков, характерных для закона как разновидности нормативно-правового акта. Первоначально закон о делегировании полномочий будет временным актом, который на определенный срок будет распределять полномочия в сфере законодательства, определенные Конституцией РФ. С истечением определенного законом времени необходимо будет провести анализ всей системы законодательства, в частности, делегированного законодательства. После выявления всех плюсов и минусов предлагаемой процедуры, оценки эффективности правового регулирования, необходимо будет принять аналогичный закон без определенного срока действия. В новом принимаемом законе будут учтены недостатки предшествующего закона, а так же современные условия жизни общества и государства.
Закон о делегировании полномочий будет приниматься в общем порядке, предусмотренном для принятия обычного федерального закона: принятие Госдумой, утверждение Советом Федерации и подписание Президентом РФ. Также наравне с общими, необходимо предусмотреть ряд дополнительных требований для процедуры принятия акта о делегировании полномочий высшему федеральному органу исполнительной власти и процедуры внесения в него изменений. Так, будет необходимо запретить применение сокращенной процедуры для принятия акта о делегировании части законодательных полномочий Правительству РФ. Как сказано ранее, в соответствии с данным актом исполнительный орган власти будет наделяться полномочиями по изданию нормативно-правовых актов, равных по юридической силе законам, но, не смотря на это, Правительство РФ не сможет вносить изменения в закон о делегировании полномочий. Абсолютным правом по изменению базового закона о делегировании будет обладать только Госдума.
1 Цит. по: Проект Федерального конституционного закона «О Федеральном собрании Российской Федерации» готовится к внесению в Госдуму. иВ1_: http://www.regnum.ru/news/polit/446802.html (дата обращения: 10.10.2016).
2 Там же.
3 См., например: О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации: постановление ГД ФС РФ от 22 января 1998 г. № 2134-11 ГД (ред. от 24.06.2016) // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 11.10.2016).
В связи с предлагаемыми изменениями может возникнуть мнение, что 1) проводится попытка ограничения законодательной власти и наделения большими полномочиями исполнительной ветви власти; 2) может возникнуть вопрос: «Разве предлагаемые изменения не противоречат принципам российского законодательства, в частности принципу верховенства закона?». Так профессор И.Н. Сеня-кин указывает, что законы принимаются только законодательными (представительными) органами государственной власти или непосредственно в порядке референдума1. Да, такой признак существует, но мы считаем, что издание актов делегированного законодательства ему не противоречит.
Во-первых, делегирование законодательным органом полномочий осуществляется на определенный срок, по истечении которого Правительство Российской Федерации лишается права принятия нормативно-правовых актов, равных по юридической силе законам. Срок делегирования полномочий будет определяться существующими условиями, дающих право исполнительной ветви власти принимать соответствующие акты, либо, как в нашем случае, принятием специального закона о делегировании. Во-вторых, объем полномочий, а так же сам процесс делегирования будет определяться законодательным органом, то есть прямое делегирование законодательных полномочий является инициативой данного органа. В-третьих, Госдума передаст лишь часть своих полномочий. В-четвертых, важным условием сохранения принципа верховенства закона, а также принципа разделения властей будет являться осуществление контроля представительного органа за законодательной деятельностью исполнительного органа власти.
Выдвигая данные предложения, мы не имеем своей целью, ограничить законодательную деятельность Госдумы. Предлагаемые изменения помогут оптимизировать деятельность законодательного органа, и направить его усилия на разработку и принятие наиболее важных, стратегических законов. Соответственно с передачей части полномочий по изданию нормативно-правовых актов равных по юридической силе законам Правительству РФ, у Государственной Думы РФ освободится время для наиболее тщательной проработки федеральных законов, что в свою очередь приведет к уменьшению числа коллизий в современном российском законодательстве. Возможным станет разработка законов, направленных на более длительное действие без принятия каких-либо изменений в данный закон.
Общеизвестно, что исполнительная ветвь власти России обладает самым многочисленным и разветвленным аппаратом, самым большим штатом государственных служащих. Разветвленный аппарат, охват своей деятельностью всех сфер жизни общества, представительство на всех уровнях власти — все это должно помогать выявлению множества социальных, государственных и иных проблем. Да, сегодня это происходит, но при выявлении данных проблем исполнительная власть не может их решать на законодательном уровне, так как для их решения предусматривается принятие федеральных законов. Хотя для решения данных проблем нет необходимости принятия федерального закона. Например, Федеральный закон от 3 июня 2011 года № 107-ФЗ «Об исчислении времени»2. Данный закон содержит всего одиннадцать статей, в которых изложены общие понятия, положения о промежутках времени, порядке их исчисления и т. д. При изучении закона, мы сделали вывод о том, что данный вопрос мог быть разрешен на уровне Правительства Российской Федерации. Мы считаем, что было необоснованно разрабатывать и принимать данный закон Госдумой. Именно для более оперативного решения таких вопросов выдвигается предложение о наделении Правительства РФ некоторыми полномочиями по изданию нормативно-правовых актов, равных по юридической силе законам, что в свою очередь будет способствовать выявлению и устранению пробелов и коллизий в современном законодательстве России. В тоже время разветвленный аппарат, представительство Правительства территориальными органами, будут способствовать более тщательной разработке данных нормативно-правовых актов и как следствие наиболее качественному и оперативному решению возникающих проблем.
Выдвигая предложения о реформировании современного российского законодательства, направленных на развитие института делегирования полномочий, необходимо сказать о результатах правотворческой деятельности Правительства по изданию нормативно-правовых актов, равных по юридической силе законам. Правительство, в соответствии с процедурой делегированного законотворчества, будет принимать нормативно-правовые акты, имеющие силу закона, по более упрощенной процедуре. В связи с этим количество «чтений», необходимых для принятия акта, будет сокращено до одного. Разветвленность системы органов исполнительной власти будет способствовать лучшей юридической проработке нормативно-правовых актов, принимаемых Правительством Российской Федерации. Все это будет способствовать ускорению и упрощению процедуры принятия решений, что в свою очередь приведет к повышению уровня эффективности правового регулирования. Ак-
1 См.: Сенякин И.Н. Федерализм как принцип российского законодательства. Саратов: Изд-во ГОУ ВПО «Сарат. гос. акад. права», 2007. С. 149.
2 См.: Об исчислении времени: федеральный закон от 3 июня 2011 г. № 107-ФЗ (ред. от 03.07.2016) // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 13.10.2016).
ты, принимаемые в соответствии с переданными законодательными полномочиями Правительством Российской Федерации, будут входить в систему российского законодательства.
Необходимо отметить, что после принятия и вступления в законную силу данные нормативно-правовые акты не могут быть изменены или отменены в обычном порядке решениями исполнительных органов власти. Изменение или отмена данных актов могут осуществляться соответственно Правительством либо Госдумой по процедуре, которая предусмотрена для изменения закона1. Соответственно, как и упоминалось нами ранее, акты, принятые высшим федеральным органом исполнительной власти в соответствии с переданными ему законодательными полномочиями, будут обладать такой же юридической силой, как и законы, принимаемые законодательным органом. Это в свою очередь означает, что все нормативно-правовые акты подзаконного характера, издаваемые государственными органами исполнительной власти, должны соответствовать как законам, принимаемым федеральным законодательным органом, так и актам делегированного законодательства. Так, при возникновении противоречий между актом делегированного законодательства и актом подзаконного характера, применяются нормы, установленные актом Правительства, имеющим силу закона. Если же акт делегированного законодательства и федеральный закон регулируют одно и то же общественное отношение по-разному, то применение таких норм основывается на правилах применения норм двух противоречащих законов.
Необходимо также отметить, что правовые акты, принятые в соответствии с переданными законодательными полномочиями Правительством, схожи с текущими законами по такому признаку как стабильность. Таким образом, делегированное законодательство выступает наравне с федеральным законодательством, что повышает его значимость в системе регуляции общественных отношений. В связи с этим акты делегированного законодательства вполне возможно рассматривать как самостоятельный источник права российской правовой системы.
Исследование действующего законодательства современных стран Западной Европы различной политико-правовой направленности позволяет сделать вывод, что стадии законотворчества Правительства в рамках делегированных полномочий несколько отличаются от стадий законотворчества Парламента. Применительно к правовой системе России мы выделяем следующие стадии:
1. Принятие парламентом акта о делегировании полномочий. Существует два условия, которые характеризуют акт парламента о делегировании полномочий. Во-первых, парламентский акт делегирования не только наделяет правительство дополнительными полномочиями, которые первоначально закрепляются за парламентом, но и изменяет процедуру законотворчества, которая изначально формально закреплялась в стране. Во-вторых, акт о делегировании полномочий придает нормативно-правовым актам, издаваемым правительством в рамках законотворческих полномочий, высшую юридическую силу.
2. Выдвижение инициативы принятия акта делегированного законодательства. Правом выдвижения инициативы принятия акта будут обладать как Правительство РФ, так и все субъекты права законодательной инициативы, указанные в качестве таковых в Конституции РФ. Субъекты права законодательной инициативы в определенном порядке разрабатывают проект предлагаемого акта и представляют его на рассмотрение в Правительство, которое, в свою очередь, обязано будет рассмотреть данный законопроект, но не обязано его принять.
3. Следующая стадия — рассмотрение и принятие акта правительством. Достоинством делегированного законодательства является его оперативность при разрешении общественных отношений. Она достигается за счет того, что делегированное законодательство не предусматривает при принятии нормативно-правового акта, равного по силе закону, процедуру принятия закона. Но, в тоже время, необходимо отметить некоторые особенности правотворческого процесса исполнительного органа власти, которые придают данному процессу определенный статус делегированного правотворческого процесса. Например, при делегировании законодательных полномочий право Правительства на принятие нормативно-правовых актов, равных по юридической силе законам, возникает соответственно после вступления в законную силу акта законодательного органа о делегировании полномочий. Также, чтобы акт высшего органа исполнительной власти обладал юридической силой, Правительство в своей законотворческой деятельности должно соблюдать условия закона о делегировании полномочий.
4. Утверждение акта правительства главой государства. После принятия нормативно-правового акта Правительством РФ, он подлежит утверждению Президентом РФ. Глава государства имеет право наложить вето на акт делегированного законодательства. Данный процесс наложения вето регулируется положениями правовых норм о наложении вето на законы, принимаемые Госдумой. Также акты делегированного законодательства будут подлежать обязательной контрассигнации Председателем
1 См.: Шаклеин Н.И. Конституционно-правовой статус федерального и региональных парламентов Российской Федерации и проблемы его совершенствования: сравнительно-правовое исследование: дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2011.
Правительства РФ. Скрепление акта главы государства подписью Председателя Правительства означает, что он несет юридическую и политическую ответственность за данный акт.
5. Опубликование акта делегированного законодательства. После утверждения акта делегированного законодательства Президентом РФ и его подписания Председателем Правительства, правовой акт будет подлежать обязательному официальному опубликованию в «Российской газете», «Собрании законодательства Российской Федерации», «Парламентской газете», а также размещению на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru). Необходимо заметить, что на акты делегированного законодательства распространяется общее правило, в соответствии с которым законы вступают в силу после их официального опубликования.
6. Контроль правотворчества Правительства по реализации делегированных полномочий Парламентом. Законотворческая деятельность Правительства РФ в рамках делегированных ему полномочий должна находиться под определенным контролем. Такой контроль будет являться важным условием сохранения и принципа разделения властей, и их самостоятельности. Он развивает систему и формы взаимодействия, а также взаимного ограничения действий всех высших государственных органов в стране. Законотворческая деятельность Правительства в рамках предоставленных ему полномочий должна будет контролироваться представительным органом на каждой стадии законотворческого процесса. Данный контроль будет начинаться с того, что Федеральное Собрание РФ, предоставляя высшему органу исполнительной власти полномочий на издание нормативно-правовых актов, равных по силе законам, определит условия делегирования, срок полномочий и, самое главное, круг решаемых вопросов.
Контроль издания Правительством правовых актов в рамках делегированных ему полномочий, вполне можно представлять как самостоятельный этап процесса делегирования полномочий. Данный контроль будет выражаться в косвенной форме. В первую очередь, он будет «связан» конституционным правом Госдумы влиять на формирование Правительства (ст. 111 Конституции). Но необходимо отметить, что такой косвенный контроль превращается в реальный рычаг воздействия представительного органа на Правительство РФ и соответственно, на его законотворческую деятельность.
Прямой контроль правотворческой деятельности высшего органа исполнительной власти, осуществляемой в пределах делегированных полномочий, будет проявляться в необходимости уведомления представительного органа в течение трех дней о принятых правовых актах. Для отмены акта делегированного законодательства необходимо принятие решения не менее двух третей состава каждой палаты Федерального Собрания. Такое решение представительный орган должен будет принимать в течение четырнадцати рабочих дней.
Основной процесс контроля будет происходить за соблюдением исполнительной властью условий делегирования полномочий при осуществлении законотворческой деятельности. В первую очередь, это будет выражаться в проверке Госдумой актов делегированного законодательства на соответствие закону о делегировании законодательных полномочий. В случае несоответствия данному закону или противоречия Конституции, представительный орган имеет право обжалования законности акта делегированного законодательства в Конституционном Суде РФ. Иной формой контроля деятельности органа исполнительной власти, по изданию актов делегированного законодательства является судебный контроль. Данная форма контроля тесно связана с контролем, который осуществляет представительным органом. Тем не менее, судебный контроль может осуществляться отдельно от парламента. Судебный контроль должен осуществляться Конституционным Судом РФ. Представленный судебный орган будет иметь полномочия рассмотрения заявления не только о не конституционности положений актов делегированного законодательства, но и о нарушении Правительством РФ процедуры правотворчества. Специфическое значение судебный контроль принимает при разрешении судами споров законодательной компетенции. Конституционный Суд необходимо наделить полномочиями по рассмотрению споров о законодательной компетенции при попытке высшего исполнительного органа издавать акты делегированного законодательства по вопросам, относящимся к ведению представительного органа. Данные споры должны будут разрешаться в соответствии с Конституцией, федеральными конституционными законами и федеральным законом о делегировании законодательных полномочий.
Из вышеизложенного видно, что определенная специфика законотворческой деятельности правительства в рамках делегированных полномочий сказывается на процедуре принятия актов делегированного законодательства. В соответствии с предлагаемыми нами изменениями законодательства, а так же для решения поставленных проблем необходимо привести в соответствие с данными федеральными конституционными законами и федеральными законами иные нормативно-правовые акты: 1) Необходимо внести изменения в Регламент Правительства РФ1; 2) п. 3 Регламента представить в
1 См.: О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации: постановление Правительства РФ от 1 июня 2004 г. № 260 (ред. от 05.09.2016) // СПС «Консультант-Плюс» (дата обращения: 13.10.2016).
следующем виде: «Правительство на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов издает постановления, равные по юридической силе законам, а так же на основании и во исполнение указов и распоряжений Президента РФ издает иные постановления и распоряжения, обязательные к исполнению в России». Здесь необходимо пояснить, что выделяется два вида постановлений Правительства РФ: постановления, равные по юридической силе законам и постановления подзаконного характера. Соответственно, первый вид постановления издается на основании и во исполнение Конституции, федеральных конституционных законов и федеральных законов. Постановления второго вида издаются на основании и во исполнение Конституции, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации; 3) изменить название раздела VI Регламента «Законопроектная деятельность Правительства» на «Законопроектная и правотворческая деятельность Правительства»; 4) Добавить в раздел VI Регламента подраздел «Издание Правительством постановлений равных по юридической силе законам». Так же наполнить данный подраздел положениями о порядке разработки, принятия и издания нормативно- правовых актов равных по юридической силе законам, в соответствии с переданными Правительству РФ Госдумой полномочиями.
Акты Правительства, имеющие высшую юридическую силу, наравне с законами, полноправно будут входить в российскую правовую систему. Также одинаковая юридическая сила федеральных законов и актов делегированного законодательства означает и одинаковый статус при регулировании общественных отношений. В акты высшего органа исполнительной власти, равные по силе законам, после вступления их в законную силу могут вноситься изменения самим органов, принявшим данные акты1. Также данные акты могут быть изменены или отменены представительным органом по процедуре изменения или отмены федерального закона, предварительно уведомив об этом Правительство Российской Федерации. Мы предполагаем, что процесс развития делегированного законодательства в современной России будет иметь длительный характер. Все предложенные изменения в законодательство необходимо вводить постепенно, в течение двух—трех лет. Это время необходимо для того, чтобы правовая система России смогла перестроиться для данных новаций должным образом.
На основе проведенного исследования становится очевидным, что делегирование законодательных полномочий не противоречит закрепленному в Конституции РФ принципу разделения властей и осуществляется с согласия и под контролем законодательного органа. Сами полномочия передаются по ограниченному кругу вопросов. Парламент делегирует не все свои законодательные полномочия, а лишь их часть, для решения определенного круга вопросов. Акты делегированного законодательства призваны, наравне с законами, закладывать основы правового регулирования определенного круга общественных отношений. Они обладают такой же юридической силой, как и законы и несут в себе первичные правовые нормы. Предоставление Правительству права на издание актов, равных по юридической силе законам, обосновывается необходимостью оптимизации процесса законотворчества и возможностью оперативного реагирования на быстро изменяющиеся общественные отношения. Необходимо отметить, что упрощение процедуры принятия актов при делегированном законотворчестве позволит ускорить процесс формирования российской правовой базы путем издания новых нормативно-правовых актов, регулирующих постоянно возникающие новые правоотношения. При этом подлежит внести соответствующие поправки в федеральный бюджет, так как в связи с увеличением полномочий Правительства РФ может понадобиться и расширить Аппарат Правительства, а так же увеличить количество государственных служащих федеральных государственных органов исполнительной власти.
В целом, делегирование законодательных полномочий имеет ряд достоинств, которые просто необходимо использовать в российской практике законотворчества. Предполагается, что данные изменения должным образом окажут влияние на современное российское законодательство. Предлагаемые изменения будут способствовать оптимизации работы Госдумы, направлению ее деятельности на более тщательную разработку стратегических законов, рассчитанных на длительное применение без внесения многочисленных изменений и дополнений. Следствие этого — уменьшение числа коллизий в современном российском законодательстве2.
По нашему мнению, введение делегированного законодательства положительно отразится на состоянии современной экономики, политической и иных сферах общества. Это качественно повлияет на состояние российской государственности, политической стабильности и российской правовой системы в целом.
1 См.: Троицкий В.С. Делегированное законотворчество: теория и практика: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005. С. 6.
2 См.: Доценко Т.А. Законы в Российской Федерации (конституционно- правовые вопросы): дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2004.
