CC BY
90
УДК 342.9
Якадин Дмитрий Дмитриевич Yacadin Dmitry Dmitrievich
соискатель кафедры теории и истории государства и права
Нижегородская академия МВД России (603950, Нижний Новгород, Анкудиновское шоссе, 3) postgraduate student, department of theory and history of state and law
Nizhny Novgorod academy of the Ministry of internal affairs of Russia (3 Ankudinovskoe shosse, Nizhny Novgorod, 603950)
E-mail: [email protected]
Делегирование полномочий в области административной ответственности (общетеоретический аспект)
Delegation of authority for administrative liability (general theoretical aspect)
В статье рассмотрены актуальные вопросы административной ответственности. Автором предлагается расширить полномочия субъектов Российской Федерации по установлению отдельных видов административных наказаний.
Ключевые слова: делегирование, административная ответственность, административное наказание.
The article discusses current issues of administrative responsibility. The author proposes to extend the credentials of the Russian Federation on the establishment of certain types of administrative penalties.
Keywords: delegation, administrative responsibility, administrative punishment.
Делегирование полномочий — один из главных юридических механизмов, широко используемых (часто путем «проб и ошибок») различными государственными структурами и должностными лицами. Но эффективно реализовать управленческий потенциал в этих ситуациях можно лишь при грамотном делегировании полномочий. Это требование относится как к навыкам отдельного руководителя [1], так и к мастерству нормотворческого органа любого уровня.
Выбор темы статьи обусловлен целым рядом конкретных факторов. Во-первых, институт административной ответственности является наиболее динамично развивающимся элементом российского законодательства.
Во-вторых, он является предметом совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.
В-третьих, в процессе правотворческой деятельности на региональном уровне встречается ряд проблем, которые связаны с неточным определением полномочий субъектов Российской Федерации по установлению оснований и мер административной ответственности.
В-четвертых, вопросы делегирования в праве вообще и в области административной ответственности в частности не нашли должного освещения в отечественной и зарубежной правовой науке.
Положения нормативного правового регулирования, связанные с установлением администра-
тивной ответственности, предопределены пунктом «к» статьи 72 Конституции РФ, в соответствии с которым вопросы административного и административно-процессуального законодательства находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации [2, с. 113]. Подобное законодательное решение обусловило вектор функционирования нормативного правового регулирования в области административной ответственности и нашло свое отражение в части 1 статьи 1 КоАП РФ, где закреплено, что законодательство об административных правонарушениях состоит из Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях. Это связано с тем, что ряд административных правонарушений не присущ отдельным субъектам Российской Федерации и в силу этого отсутствует необходимость их закрепления на федеральном уровне.
В развитие общего положения о компетенции в области нормативного правового регулирования административной ответственности статьей 1.3 КоАП РФ изначально определены предметы ведения Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях. Полномочия же субъектов Российской Федерации в названной области определялись по остаточному
Якадин Д.Д. Делегирование полномочий в области административной ответственности (общетеоретический аспект)
Якадин Д.Д. Делегирование полномочий в области административной ответственности (общетеоретический аспект)
принципу. На практике это порождало ряд проблем. Они были связаны как с пробельностью законодательства, так и с необоснованным вмешательством субъектов Российской Федерации в полномочия Российской Федерации. Разрешению этой непростой ситуации во многом поспособствовали изменения, внесенные Федеральным законом от 28 декабря 2009 года № 380-ФЭ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» [3], который дополнил КоАП РФ статьей 1.31. Такое юридическое решение можно только приветствовать, ибо оно позволило скорректировать, уточнить деятельность по установлению административной ответственности.
Главной идеей, которую реализовал законодатель, явилось установление законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления. Такой законодательный подход является вполне логичным, так как позитивное нормативное правовое регулирование, осуществляемое на региональном и муниципальном уровнях, должно быть обеспечено принудительным инструментарием, который может быть установлен на региональном уровне.
Другие полномочия в рассматриваемой области предопределены необходимостью создания процессуального механизма практического привлечения к административной ответственности. Это связано с определением субъектов административной юрисдикции, созданием отдельных субъектов (комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, административных комиссий, иных коллегиальных органов), а также с определением перечня должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации.
Анализ положений КоАП РФ позволяет заключить, что имеет место ряд проблем, связанных с делегированием полномочий Российской Федерацией на региональный уровень, не позволяющих повысить эффективность функционирования института административной ответственности. Как известно, в подавляющем большинстве случаев административная ответственность реализуется путем применения административных наказаний (часть 1 статьи 3.1 КоАП РФ). В этой связи можно сделать вполне закономерный вывод, что решение правоохранительных задач в области административной правоохраны возможно при условии наличия в арсенале регионального правоохранителя надлежащего перечня административных наказаний. Вместе с тем, федеральный законодатель обделил субъектов Российской Федерации видами административных наказаний, которые могут быть потенциально применены за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Рос-
сийской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления.
В настоящее время исчерпывающий перечень видов административных наказаний изложен в статье 3.2 КоАП РФ и включает десять видов. Эти наказания позволяют оказывать адресное воздействие на субъектов, которые совершили административные наказания. Вместе с тем, только два вида административных наказаний — предупреждение и административный штраф — могут быть установлены и применены на региональном уровне (часть 3 статьи 3.2 КоАП РФ).
Такая осторожность законодателя может быть объяснена желанием «сэкономить» административные наказания, предупредить потенциальную возможность злоупотребления. Вместе с тем, возникает закономерный вопрос об обоснованности такого опасения. Очевидно, что правоограничительный потенциал тех административных наказаний, которые не вошли в перечень полномочий регионального законодателя, существенно выше тех последствий, которые наступают в случае применения предупреждения и административного штрафа. Однако подобная осторожность в практике правотворческой деятельности регионального законодателя оборачивается либо минимальными правоограничениями, либо злоупотреблениями в виде назначения административных штрафов. Следует согласиться, что применение таких высокорепрессивных административных наказаний, как конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения; лишение специального права, предоставленного физическому лицу; административный арест; административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства; дисквалификация; административное приостановление деятельности; административный запрет на посещение мест проведения официальных спортивных соревнований в дни их проведения, должны быть установлены на федеральном уровне, так как потенциально применяются за нарушение федерального законодательства.
В то же время имеется вид административного наказания, который следует установить за нарушения регионального законодательства. Речь идет об обязательных работах. Этот вид наказания был установлен Федеральным законом от 8 июня 2012 года № 65-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» [4]. Вместе с тем, следует обратить внимание на то, что до сих пор продолжаются споры, касающиеся как порядка применения этого наказания, так и его допустимости и обоснованности в современном демократическом обществе. Данный вид наказания уже давно известен отечественному законодательству, установлен частью 1 статьи 49 УК РФ и заключается в выполнении осужденным в свободное от основной работы или учебы время
бесплатных общественно полезных работ. Практика применения названного вида уголовного наказания в Российской Федерации с 2005 года свидетельствует о его мощном профилактическом потенциале. В этой связи в административно-правовой литературе неоднократно высказывались предложения о необходимости включения обязательных работ в систему административных наказаний [5; 6; 7].
Следует отметить, что имели место и иные позиции по данному вопросу. Такое положение предопределено конституционной нормой,закрепленной частью 2 статьи 37 Конституции РФ, в соответствии с которой принудительный труд в Российской Федерации запрещен. Вместе с тем, перечень случаев, которые отнесены к принудительному труду по статье 4 Трудового кодекса РФ, позволяет заключить, что административное наказание в виде обязательных работ не подпадает под действующий конституционно-правовой запрет. Точку в этом споре поставил Конституционный Суд РФ, который в своем Постановлении от 14 февраля 2013 года подтвердил конституционность данного вида административного наказания [8].
Вместе с тем, согласно указанию Конституционного Суда РФ законодателю надлежит внести необходимые изменения в правовое регулирование административного наказания в виде обязательных работ. В частности, до внесения изменений и дополнений в правовое регулирование обязательных работ таковые могут применяться в качестве административного наказания за предусмотренные статьями 20.2, 20.2.2 и 20.18 КоАП РФ правонарушения, только если они повлекли причинение вреда здоровью граждан, имуществу физических или юридических лиц либо наступление иных подобных последствий.
Закономерным видится расширение сферы применения обязательных работ. Наши аргументы предопределены тем, что предупреждение административных правонарушений посредством административных наказаний (часть 1 статьи 3.1 КоАП РФ) может быть эффективным при задействовании потенциала обязательных работ. Об этом свидетельствует характеристика обязательных работ, которые определены частью 1 статьи 3.13 КоАП РФ и заключаются в выполнении физическим лицом, совершившим административное правонарушение, в свободное от основной работы, службы или учебы время бесплатных общественно полезных работ. Предупреждение правоприменительных ошибок в случае применения обязательных работ сильно тем, что они назначаются судьей. Как нами было отмечено выше, административная ответственность на уровне субъекта Российской Федерации устанавливается за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления. Учитывая тот факт, что объектом правоохраны законодательства об административных правонарушениях на уровне субъектов Российской Федерации выступают пра-
ва граждан, благоустройство, чистота и порядок, жилищные отношения, окружающая среда, природопользование, градостроительные отношения, то очевидным видится применение обязательных работ для правонарушителя. Личное трудовое участие, умноженное на общественное осуждение поведения правонарушителя, будут всемерно способствовать профилактике административных правонарушений на региональном уровне.
Будучи объективными, нельзя не сослаться на мнение оппонентов, которые считают, что обязательные работы нельзя отнести к высокоэффективным видам административных наказаний, они не в состоянии оказать мощное профилактическое воздействие, перевоспитать правонарушителя. В этой связи Н.Д. Евлоев пишет: «Напомним, в борьбе с мелким хулиганством широко применяли краткосрочный арест (до пятнадцати суток) с выводом на общественные работы. Как показала практика, это административное наказание себя не оправдало не только с экономической стороны, но и с превентивной. Такие лица работали плохо, их труд был непроизводительным» [9, с. 144].
С высказанным суждением трудно согласиться, так как эффективность обязательных работ не следует рассматривать исключительно с позиции трудовой деятельности, экономического эффекта, а вот профилактическая направленность названного вида административного наказания имеет существенное значение. Личное трудовое участие субъекта, совершившего административное правонарушение, огласка этого факта, отвлечение от обычного жизненного уклада является важным предупредительным фактором.
Изложенное позволяет заключить, что в процессе реформирования законодательства об административных правонарушениях целесообразным является делегирование субъекту регионального законотворчества права устанавливать наряду с предупреждением, административным штрафом обязательных работ. В целях недопущения законодательной ошибки есть резон провести в течение трех лет правовой эксперимент в четырех-пяти субъектах Российской Федерации, в процессе которого можно будет оценить эффективность действия предлагаемого варианта юридического делегирования и его социальную оправданность.
Примечания
1. Трейси Б. Делегирование и управление / пер. с англ. Юлии Константиновой. М., 2014.
2. Зырянов С.М. Административная ответственность как самостоятельный вид юридической ответственности // Юридическая ответственность: современные вызовы и решения: материалы для VIII Ежегодных научных чтений памяти профессора С.Н. Братуся / отв. ред. Н.Г. Доронина. М., 2013.
3. О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях: федеральный закон от 28 декабря 2009 года № 380-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2010. № 1, ст. 1.
Якадин Д.Д. Делегирование полномочий в области административной ответственности (общетеоретический аспект)
Якадин Д.Д. Делегирование полномочий в области административной ответственности (общетеоретический аспект)
4. О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях»: федеральный закон от 8 июня 2012 года № 65-ФЗ II Собрание законодательства РФ. 2012. № 24, ст. 3082.
5. Васильев В.Н. Aдминистративный арест как мера административного наказания: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2005.
6. Смагина T.A. Aдминистративнo-правoвoe регулирование прав и законных интересов несовершеннолетних: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2012.
7. Стуканов А.П. Прокурорский надзор за исполнением законов органами административной юрисдикции Российской Федерации. СПб., 2000.
8. По делу о проверке конституционности Федерального закона «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы и жалобой гражданина
Э.В. Савенко Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 14 февраля 2013 года № 4-П II Собрание законодательства РФ. 2013. № 8, ст. 868.
9. ЕвлоевН.Д. Обязательные работы как один из видов наказаний за неосторожные преступления II Общество и право. 2011. № 2.
Notes
1. TracyB. Delegation and management I lane. translated from English Julia Konstantinova. Moscow, 2014.
2. Ziryanov S.M. Administrative responsibility as an independent legal liability // Legal liability: Current Challenges and Solutions: Materials VIII Annual Scientific Conference in Memory of Professor SN Brother / ed. by N.G. Doronin. Moscow, 2013.
3. On Amendments to the Code of Administrative Offences: the federal law of December 28, 2009 № 380-FZ // Collection of the legislative acts of the RF. 2010. № 1, art. 1.
4. On Amendments to the Code of Administrative Offences and the Federal law «On meetings, rallies, demonstrations, marches and pickets»: the federal law of June 8, 2012 № 65-FZ // Collection of the legislative acts of the RF. 2012. № 24, art. 3082.
5. Vasiliev V.N. Administrative detention is a measure of administrative punishment: author’s abstract... candidate of legal sciences. Saratov, 2005.
6. Smagina T.A. Administrative and legal regulation of the rights and legitimate interests of minors: author’s abstract... candidate of legal sciences. Saratov, 2012.
7. StukanovA.P. Prosecutorial supervision over the implementation of the laws by the administrative jurisdiction of the Russian Federation. St. Petersburg, 2000.
8. On the Constitutionality of the Federal Law «On Amendments to the Code of Administrative Offences» and the Federal Law «On meetings, rallies, demonstrations, marches and pickets» in connection with the request group of deputies of the State Duma and the complaint of E.V. Savenko: decision of the Constitutional Court of the Russian Federation from February 14, 2013 № 4-P // Collection of the legislative acts of the RF. 2013. № 8, art. 868.
9. EvloevN.D. Compulsory labor as a form of punishment for crimes of negligence // Society and law. 2011. № 2.
