CC BY
14
УДК 33 332
ЧТО МЕШАЕТ РЕАЛИЗАЦИИ
СТРАТЕГИЙ РАЗВИТИЯ РЕГИОНОВ СИБИРИ?
Владимир Юрьевич Малов
Институт экономики и организации промышленного производства СО РАН, 630090, Россия, г. Новосибирск, пр. Академика Лаврентьева, 17, доктор экономических наук, зав. сектором анализа и прогнозирования развития проблемных регионов Сибири, тел. (383)330-25-96, e-mail: [email protected]
Юрий Семенович Ершов
Институт экономики и организации промышленного производства СО РАН, 630090, Россия, г. Новосибирск, пр. Академика Лаврентьева, 17, старший научный сотрудник сектора межрегиональных народнохозяйственных проблем, тел. (383)330-13-67, e-mail: [email protected]
Валентина Даниловна Ионова
Институт экономики и организации промышленного производства СО РАН, 630090, Россия, г. Новосибирск, пр. Академика Лаврентьева, 17, старший научный сотрудник сектора анализа и прогнозирования развития проблемных регионов Сибири, тел. (383)330-25-96, e-mail: [email protected]
Показано, что разработка стратегий регионального развития «упирается» в проблему отсутствия стратегии пространственного развития страны и непроработанность вопросов координации стратегий отдельных регионов. Кроме того, ориентация частных компаний на критерий максимизации прибыли не позволяет осуществлять комплексное освоение территорий ресурсных регионов в интересах страны в целом.
Ключевые слова: региональная стратегия, инвестиционные проекты, рыночные критерии, коммерческий интерес.
WHAT HINDERS THE IMPLEMENTATION OF STRATEGIES FOR THE DEVELOPMENT OF THE SIBIRIAN REGIONS?
Vladimir Yu. Malov
Institute for Economics and Industrial Engineering, Siberian Branch of RAS, 630090, Russia, Novosibirsk, 17 Аkademik Lavrentiev Prospect, D. Sc., head of sector for analysis and forecasting of development of problem regions of Siberia, tel. (383)330-25-96, e-mail: [email protected]
Yuri S. Ershov
Institute for Economics and Industrial Engineering, Siberian Branch of RAS, 630090, Russia, Novosibirsk, 17 Аkademik Lavrentiev Prospect, Senior research fellow, Department of interregional economic problems, tel. (383)330-13-67, e-mail: [email protected]
Valentina D. Ionova
Institute for Economics and Industrial Engineering, Siberian Branch of RAS, 630090, Russia, Novosibirsk, 17 Аkademik Lavrentiev Prospect, Senior research fellow, sector for analysis and forecasting of development of problem regions of Siberia, tel. (383)330-25-96, e-mail: [email protected]
It is shown that the development of regional development strategies "rests" on the lack of a country's spatial development strategy and the lack of coordination of the strategies of individual regions. In addition, the orientation of private companies on the criterion of maximizing profits does not allow for the comprehensive development of territories of resource regions in the interests of the country as a whole.
Key words: regional strategy, investment projects, market criteria, commercial interest.
Федеральный закон Российской Федерации от 28 июня 2014 г. №172-ФЗ. "О стратегическом планировании в Российской Федерации" (далее - ФЗ-172) принят еще в 2014 г. К сожалению, закон не предусматривает, кроме как на словах (в качестве пожелания), согласованности как между стратегиями разных регионов, так и со стратегией пространственного развития РФ. Более того, такой утвержденной стратегии нет до сих пор. Стратегии регионального развития предполагают выделять только крупные проекты, но именно они, даже будучи в подчинении государства, не всегда выдерживают сроки реализации. Либо государство сокращает бюджетные вливания, либо компания меняет приоритет своей деятельности. Из-за этого стратегия как целостный прогноз «распадается», реализуется что-то частичное, половинчатое. А если на этот проект «завязаны» другие (что, например, характерно для объектов транспортной или энергетической инфраструктуры), то задерживается и вся стратегия в целом.
Ограничимся анализом реализации некоторых проектов утвержденных стратегий [1, 2].
Забайкальский край, юго-восточная часть. Планы освоения рудных месторождений юго-востока Забайкальского края существовали давно: еще в 1999 г. региональное правительство закладывало их в свои «Основные направления экономического развития» [3]. Получив в распоряжение богатейшие запасы региона, «Норникель» в 2006 году подал заявку в Инвестфонд, с тем чтобы часть затрат на строительство железной дороги к месторождениям взяло на себя государство. В первую очередь предполагалось строительство железнодорожной линии Нарын — Лугокан (375 км), на втором этапе — собственно освоение пяти полиметаллических месторождений (строительство ГОКов, подготовка открытых карьеров и поселков). Однако:
- в 2008 г.- по предложению администрации Забайкальского края, РЖД и «Норникеля» была перенесена точка примыкания новой линии к сети РЖД со станции Нарын на станцию Борзя и, соответственно, изменен маршрут первого участка дороги только до станции Александровский завод;
- в 2009 г. «Норникель» сообщил о целесообразности освоения только Бугдаинского и Быстринского месторождений: тех, что находятся в зоне влияния строящегося участка железной дороги. Разработка Култуминского, Лу-гоканского и Солонеченского месторождений признана нерентабельной.
В условиях начавшегося финансового кризиса, падением цен на мировом рынке металлов, ухудшилось и финансовое положение главного интересанта строительства дороги — «Норникеля». В результате компания сократила объемы финансирования проекта. Значительная часть работ по геологическим изыс-
каниям в рамках данных проектов была приостановлена. Нет ничего удивительного в том, что в том же 2009 г. принято решение сократить железнодорожную ветку Нарын — Лугокан до станции Газимурский завод (224 км). При этом финансирование железной дороги полностью возлагалось на Инвестфонд, т.е. на бюджет государства. Региональное правительство согласилось с изменениями паспорта проекта.
Таким образом, несмотря на то, что проект в полном объеме был вписан во все стратегии, интересы компании, меняющиеся под воздействием «экстерна-лий» (ситуаций на внешних рынках) превалировали над интересами комплексного освоения ресурсов территории. Проект «распался» на две половинки. Реализуемость второй части сегодня проблематична.
Забайкалъский край, север. Строительство БАМа сделало возможным освоение расположенных в непосредственной близости друг от друга ряда ценных месторождений: Удоканское месторождения меди, Чинейское железо -титан-ванадиевое, Апсатское угольное, Катугинское редкоземельное и др. Пока разрабатывались проекты создания Удоканского территориально- производственного комплекса наступили 90-е годы и стало, естественно не до этого. Удоканское месторождение стало переходить из рук одних собственников (зачастую иностранных) в другие. Реального освоения этой территории не было. Практически перестала работать и мощная геологическая организация, расположенная ранее в п. Чара (на БАМе).
В середине 90-х была спроектирована железнодорожная ветка к Чиней-скому месторождению: всего в 13 км от Удоканского месторождения. В августе 1998 г. началась укладка первого звена железной дороги Новая Чара - Чина и к 2001 г. 72-км ветка была построена и даже были добыты первые тонны руды.. В 2003 г. компания «Союзметаллресурс», входящая в группу «Базовый элемент», приобрела контрольный пакет акций ОАО «Забайкалстальинвест», но очень скоро интерес к этому проекту пропал и ветка пришла в негодность. Это не могло не повлиять и на перспективы освоения Удоканского месторождения. Ожидается, что только к 2019 г. должен быть представлен технический проект разработки Удокана и еще через четыре года должна заработать первая очередь месторождения на 12 млн т руды (полная мощность 36 млн т) [4].
О затратах на реализацию второй части проекта и о сроках ввода предприятия Минприроды не сообщает. В проект инвестпрограммы включены затраты на строительство электросетевой инфраструктуры. Полезно отметить, что еще в 80-х годах прошлого века при оценке перспектив освоения Удокана отмечалось, что его экологические ограничения настолько жесткие, что создавать энергетические объекты на угольной генерации здесь нельзя, это же касается и строительства меднохимических предприятий. Нежелательно и привлечение в регион значительных трудовых ресурсов. Показательно, что бюджет на очередной (2017 г.) финансовый год и на плановый период не предусматривает финансирование освоения Удоканского медного месторождения.
Таким образом, «Байкальская горная компания» (БГК) не планирует начинать добычу меди на Удоканском месторождении раньше 2021 г. «Повис в воз-
духе» и такой застаревший объект, как участок железной дороги до Удокана, часть которого была уже ранее построена, но впоследствии (в связи с потерей интереса к рядом расположенному Чинейскому железо-титано-ванадиевому месторождению) пришла в негодность. Рыночные условия заставили компанию изменить свои планы, «наплевав» на любые стратегии. Отсутствие государственной поддержки проекта означает, что он не был в числе приоритетных.
Южные районы Красноярского края и Республика Тыва. Планы строительства железной дороги в Туву существуют давно. Первый проект появился еще в 1982 г. В 2006 г. правительство республики уже обращалось с заявкой в Инвестиционный фонд. В 2007 г. к тувинским планам присоединились красноярцы. В рамках X Красноярского экономического форума (2013 г.) было подписано четырёхстороннее соглашение между Министерством транспорта РФ, Правительствами Красноярского края и Республики Тыва, ЗАО "Тувинская Энергетическая Промышленная Корпорация" (ТЭПК) о строительстве железнодорожной линии. Дорога стратегически важна для развития угледобывающего комплекса и транспортной инфраструктуры региона.
Комплексный инвестиционный проект включает четыре объекта: развитие Элегестского месторождения коксующегося угля, строительство железной дороги Элегест - Кызыл - Курагино, морского порта Ванино и электростанции в республике Тыва. Прогнозные сроки реализации проекта 2013-2018 гг., введение двух пусковых комплексов (порт Ванино и угольное месторождение) запланировано на 2015 год [5].
Планам по строительству собственно железной дороги до (хотя бы !) Кызыла постоянно мешает сложное экономическое положение в стране. Не успела Россия отойти от кризиса в 2009 г., как вновь наступили тяжелые времена. Даже в 2012 г. строительство так и не началось. Изменение геополитического положения (присоединение Крыма) принципиально изменили условия экономического развития РФ, что, конечно, не могло не повлиять и на рассматриваемый проект. Не случайно Минрегионразвития России исключило железную дорогу в Туву из перечня инвестпроектов, которым оказывается господдержка за счет средств Инвестиционного фонда РФ. Вряд ли стоит ожидать интенсификацию его строительства до 2019 г.: чемпионат мира по футболу, универсиада в Красноярске и, возможно другие события опять окажутся более актуальными для и так скромных инвестиционных возможностей федерального бюджета.
Ответственность за срыв проекта была возложена на инвестора в лице ЗАО Енисейская промышленная компания, не выполнявшая свои обязательства как по строительству железнодорожной линии, так по созданию угледобывающего комплекса. Других реальных источников найти вряд ли удасться, т.к. экономическая эффективность этого участка железной дороги (вместе с угольными объектами) крайне невелика. Вероятно, в Енисейской промышленной компании работают грамотные экономисты, которые узнав о сокращении бюджетного финансирования пришли к выводам о нецелесообразности собственного участия в данном проекте. Рыночные критерии для обоснования действий частных компаний никто не отменял. Что касается других составля-
ющих данного проекта: расширение участка Абакан - Тайшет и создание новых перегрузочных мощностей в порту Ванино, то они реализуются «сами по себе», так как они не связаны исключительно с тувинским углем, а имеют общефедеральное и, может быть оборонное значение. А уголь из Тувы, возможно, будет перенаправлен непосредственно в Китай через Монголию, но это уже совсем другой проект [6].
Следовательно, встает вопрос: были ли стратегии развития регионов Сибири, где данный проект считался первоочередным, сбалансированы по инвестициям? Или этот проект вписан исключительно по «политико-национальным» интересам? Реальных денег никто и не планировал. Тем более частная компания. Но «половинка» проекта реализуется. Правда, совсем не в том регионе, ради развития которого он «продавливался»
Обобщенные выводы.
Современные стратегии развития регионов Сибирского и Дальневосточного федеральных округов разрабатывались в условиях всё большего отставания показателей восточных регионов страны от средних по стране в части динамики основных макроэкономических показателей и особенно показателей уровня и условий жизни. Последнее обусловило значительные миграционные потери населения. Поэтому главной целью всех этих документов ставилось обеспечение повышения уровня и качества жизни населения за счет увеличения темпов роста ВРП: опережающий рост производительности труда, масштабное технологическое перевооружение, интенсивное использование инновационных технологий.
Очень важной целью таких стратегий была попытка объединения усилий регионов в части обеспечения согласованности, сбалансированности тех региональных долгосрочных программ, прогнозов, стратегий, которые разрабатывались на уровне отдельных субъектов федерации. В 2007 - 2008 гг. Минэкономразвития в рамках работы над Комплексной программой долгосрочного развития (КДР) на период до 2020 г. обязало все субъекты федерации представить свои региональные прогнозы на этот период по трем вариантам народнохозяйственного прогноза и по достаточно широкому кругу показателей. Свод этих показателей путем механического сложения прогнозных данных, представленных субъектами федерации, показал заметное превышение суммарного результата над сводными показателями народнохозяйственного прогноза, разработанного министерством, особенно в части темпов роста инвестиций в основной капитал. Для реализации всех региональных прогнозов среднегодовые темпы роста инвестиций необходимо было увеличить на 2 п.п. даже по сравнению с очень оптимистическими показателями, заложенными в КДР. В этой связи следует констатировать, что региональные стратегии как федеральных округов, так и отдельных субъектов федерации, в большей мере представляли собой описание потенциальных возможностей каждого из регионов. Реализация представленных проектов требовала инвестиции намного превышающие собственные возможности округов и субъектов федерации.
Неявной, но очевидной целью разработки региональных стратегий была попытка обосновать необходимость увеличения федеральной поддержки: статус федеральной целевой программы позволял надеяться на дополнительное финансирование из центра. Аналогичные цели ставили и инициаторы разработки долгосрочных программ отдельных субъектов федерации - не случайно выполнение этих работ для повышения их статуса чаще всего поручалось различным московским и санкт-петербургским организациям.
Следует отметить, что ни одна из разрабатывавшихся стратегий не стала причиной, или "родителем", того или иного крупного инвестиционного проекта. Большинство из этих проектов было известно задолго до формирования самих стратегий. То, что было реализовано, было бы реализовано и в условиях отсутствия этих «стратегических» документов. Причины нереализации или неполной реализации тех или иных проектов также находятся за рамками содержания стратегий и не обусловлены их качеством. Главная причина: все стратегии разрабатывались для преимущественно оптимистического сценария развития экономики страны в целом, не включавшего в себя событий, приведших к двум последним экономическим кризисам [7, 8]. Второстепенная, но тоже очень важная причина: для реализации стратегий развития Востока страны главным необходимым условием был прежде всего сдвиг на восток инвестиционной активности, в то время как в текущем десятилетии имела место противоположная тенденция - объекты сочинской олимпиады, чемпионата по футболу, Крым и сопряженные с ними проекты привели к заметному падению Востока в суммарных инвестициях.
Первая стратегия разрабатывалась в условиях очень высокого уровня оптимизма в части темпов роста экономики страны в целом, приведшего впоследствии к постановке на самом высоком уровне задачи удвоения ВВП за 10-летний период. Расчеты, выполнявшиеся в ИЭОПП СО РАН в 2003 г., показали недостижимость этой цели за такой срок. И по факту оказалось, что первооснова всех региональных стратегий - народнохозяйственный прогноз - оказалась несостоятельной, что автоматически обусловило несостоятельность и региональных стратегий, поскольку для них, и особенно для восточных регионов, народнохозяйственные факторы и условия имеют намного большую значимость, чем чисто региональные.
Следует отметить, что несмотря на декларируемый приоритет инновационных технологий и их социальную направленность, во всех стратегиях фактически сохранялась ориентация на освоение природных ресурсов Сибирского и Дальневосточного округов. В этой части имеет место максимальный уровень реализации поставленных целей - добыча нефти и газа увеличилась на порядок, быстро росли объемы добычи угля, развивалась сеть магистральных трубопроводов, достаточно быстро росли объемы перевалки грузов в дальневосточных портах. Во всех этих случаях явно доминируют народнохозяйственные приоритеты и интересы внешних для региона инвесторов, а не региональные интересы. Характерный пример - строительство газопровода "Сила Сибири" в обход и без
ответвлений в города и населенные пункты Байкальского региона, хотя в Стратегиях предполагалась их газификация.
РЖД и другие транспортные организации сильно переоценили возможности международного транзита Европа - Азия по территории России. Здесь наши (ИЭОПП) предупреждения сбылись в точности: возможности маневра тарифами на морском транспорте существенно превышают возможности изменения тарифов на Транссибе и/или СМП. Поэтому во всех стратегиях этот фактор роста экономики Азиатской России всегда переоценивался. Проект Северосибирской ЖД, хотя и вписывался даже в транспортную стратегию (ее оборонную составляющую) так и не был реализован, т.к. государственных (бюджетных) средств выделено не было: всегда находились «неотложные дела» более высокой значимости.
Все стратегии ориентировались на внедрение новых транспортных средств как на речном флоте, так и в авиации. К сожалению, частные компании в этом оказались не заинтересованы, а правительство не имело возможности (или желания) стимулировать этот процесс. Поэтому большинство «медвежьих углов» таковыми и остаются. Транспортная доступность если и повысилась, то по причине сокращения числа населенных пунктов, но не качественного улучшения связанности социального пространства.
Отметим также, что по включенным в Стратегии конкретным проектам нет обоснования их народнохозяйственной и коммерческой эффективности, что делает невозможным и реализацию государственно-частного партнерства, о котором говорится в каждой из стратегий (только в качестве пожелания). Формат стратегии, к сожалению, не предполагает выкладки подобного рода, что позволило бы сопоставить интересы каждого из участников ГЧП - Государство, компании, регион, население.
В целом ВСЕ стратегии имеют общие черты, которые не позволяют считать их хотя бы приближением к комплексности и реалистичности плана ГОЭЛРО:
- В РФ нет общегосударственной стратегии пространственного развития, которая расставила бы регионы «по своим местам», а крупные проекты - во времени. Отсутствие долгосрочной стратегии пространственного развития РФ не позволяет разработать сбалансированную стратегию развития отдельного макрорегиона (Сибири и ДВ).
- Стратегии СФО и ДВФО - это сбор стратегий регионов, которые заведомо не согласованы между собой, конкурируют за одни и те же ресурсные проекты, выпячивают (иногда не оправдано) свои «сильные стороны».
- Отсутствуют сравнительные (количественные) характеристики интересов потенциальных участников крупных проектов, что превращает согласие компаний в «протокол о намерениях», который выполнять не обязательно. Задержка с одним проектом зачастую вызывает невозможность реализацию других, что особенно характерно для транспортных проектов.
- Рыночные критерии частных (и даже государственных) компаний не позволяют реализовывать крупные инфраструктурные (транспортные и энергети-
ческие) инвестиционные проекты, без которых невозможно промышленное освоение ресурсов Азиатской России.
- Ориентация ресурсодобывающих компаний на иностранные инвестиции и технологии постоянно натыкаются либо на кризисы, либо на санкции, что не позволяет выполнять даже самые «скромные» проекты.
- Несогласованность действий разных частных компаний, имеющих «виды» на одну и ту же территорию не позволяет сформировать цельный, комплексный проект входа в регионы нового освоения.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. Стратегия социально-экономического развития Сибири до 2020 года. Утверждена Распоряжением Правительства Российской Федерации от 5 июля 2010 г. № 1120-р г. Москва.
2. Стратегия социально-экономического развития Дальнего Востока и Байкальского региона до 2025 года. Утверждена Распоряжением Правительства Российской Федерации от 28 декабря 2009 г. № 2094-р г. Москва.
3. Запасы подвели. У дороги Нарын - Лугокан сменилась конечная точка. \ Транспорт 04.2010. http://www.indpg.ru/transport/2010/04/31558.html
4. Добычу меди на Удокане планируют начать не раньше 2019 года \ Чита.ру. 09 июня 2016. https://www.chita.ru/news/87907
5. В Правительстве края обсудили ход реализации инвестпроекта "Железнодорожная линия Элегест-Кызыл-Курагино". ТПЭК. 28 Мая 2013. http://tepk-invest.ru/news/1/.
6. И.Сенин. Железная дорога: перспективы далекие и близкие. 11.09.2015. Без формата. Ru/ http://kizil.bezformata.ru/listnews/zheleznaya-doroga-perspektivi-dalekie/37629182/
7. Вижина И.А., Есикова Т.Н., Ионова В.Д., Харитонова В.Н. Северо-сибирский пояс нового хозяйственного освоения // Экономика Сибири: стратегия и тактика модернизации / [ред. кол. А.Э. Конторович, В В. Кулешов, В.И. Суслов]; ИЭОПП СО РАН. - М. - Новосибирск: Анкил, 2009. - Гл. 8.2. - С. 203-223.
8. Воробьёва В.В., Ионова В.Д., Малов В.Ю. Транспортная инфраструктура // Экономика Сибири: стратегия и тактика модернизации / [ред. кол. А.Э. Конторович, В.В. Кулешов, В.И. Суслов]; ИЭОПП СО РАН. - М. - Новосибирск: Анкил, 2009. - Гл. 9.1. - С. 224-238.
© В. Ю. Малов, Ю. С. Ершов, В. Д. Ионова, 2017
