CC BY
89
ЗЕМЕЛЬНОЕ И ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ ПРАВО
Частная собственность на земли сельскохозяйственного назначения в России и Казахстане: сравнительно-правовой анализ
ДЮСЮПОВА Алмагуль Дауткановна, кандидат юридических наук, старший научный сотрудник отдела теории законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации
Российская Федерация, 117218, г. Москва, ул. Большая Черемушкинская, 34
E-mail: [email protected]
У социально-экономической сущности и правового содержания частной собственности на земли сельскохозяйственного назначения в Российской Федерации и Республике Казахстан появляются новые черты, которые еще не получили достаточного теоретического осмысления, научного анализа и комплексного освещения. Автор статьи рассматривает право частной собственности на земли сельскохозяйственного назначения по законодательству России и Казахстана. Дана характеристика становления и развития института права частной собственности на землю с философских, исторических, правовых и экономических позиций. Определена правовая сущность, характерные черты и особенности права частной собственности на земли сельскохозяйственного назначения в рыночных экономических условиях. Осуществлена попытка осмыслить становление и развитие данного института на современном этапе развития нашего общества.
Ключевые слова: государственное регулирование, сельское хозяйство, земля, рынок, земельное и аграрное законодательство, частная собственность на земли сельскохозяйственного назначения.
To the Question of Private Ownership of Agricultural Land in Russia and Kazakhstan: Comparative and Legal Analysis
A. D. Dyusyupova, PhD in law
The Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation
34, Bolshaya Cheremushkinskaya st., Moscow, 117218, Russia
E-mail: [email protected]
Socio-economic nature and legal content of private ownership of agricultural land in the Russian Federation and the Republic of Kazakhstan have accumulated new features that have not yet received sufficient theoretical understanding, scientific analysis and cross-light. This scientific article deals with the right of private ownership of agricultural land under the laws of Russia and Kazakhstan. The article describes the formation and development of the institution of private ownership of land in the Russian Federation and the Republic of Kazakhstan from the philosophical, historical, legal and economic perspectives. The author determines the legal essence, the characteristics and features of private ownership of agricultural land under the new economic conditions in the competitive environment. The author makes an attempt to understand the formation and development of this institution at the present stage of the development of our society.
Keywords: government regulation, agriculture, land, market, land and agrarian law, private ownership of agricultural land.
DOI: 10.12737/11744
Праву собственности на землю во все времена придавалось большое значение. Право обладать землей яв-
ляется краеугольным правом каждого человека, выражением степени свободы личности, показателем
прочности конституционного строя. Значение земли как главного гаранта устойчивого продовольственного обеспечения населения и социальной стабильности общества в связи с прогрессирующим развитием научно-технического прогресса и неуклонным сокращением площадей сельскохозяйственных угодий из года в год возрастает.
Анализ философской, исторической, правовой, экономической литературы позволяет в новом аспекте рассмотреть точки зрения о становлении и развитии института права собственности и права частной собственности на земли сельскохозяйственного назначения.
В частности, немецкий философ Г. В. Ф. Гегель писал, что собственность есть основа подлинной независимости человека и его уверенности в завтрашнем дне1. Философ наиболее полно разработал учение о собственности, положения которого актуальны и сегодня, вероятно, этим и объясняется популярность и современность его взглядов.
Столетием ранее французский философ Д. Дидро замечал, что институт собственности может развиваться лишь в нормально функционирующем государстве, и пытался рассмотреть более глубокие корни, которые подпитывают право соб-ственности2.
Таким образом, «собственность», будучи не только экономической, но и социально-философской категорией, являлась объектом пристального изучения великих философов прошлого. Научное представление о собственности постепенно совершенствовалось вслед за усложнением самих отношений собственности.
Аристотель, А. Сен-Симон, Дж. Локк, И. Кант, Ф. Ницше не только давали ее определение, но и пытались понять природу права соб-
1 См.: Гегель Г. В. Ф. Политические произведения. М., 1978.
2 См.: Дидро Д. Речь философа, обращен-
ная к королю // Сочинения: в 2 т. М., 1986. Т. 1.
ственности, раскрыть ее сущность, связать с другими социальными институтами и рассмотреть в связи со всеми общественными явлениями. Характерно, что они были также сторонниками и частной собственности, обосновывая ее решающий вклад в формирование свободного гражданского общества.
На сегодняшний день как в экономической, так и в юридической науке частная собственность на землю признается особой, исторически изменчивой экономической категорией при всех различиях в подходах к ней. В России и Казахстане назрела необходимость всестороннего и глубокого изучения происходящих в обществе процессов, для того чтобы знать, куда приведут нас проводимые радикальные преобразования в аграрной экономике, чтобы не повторить прошлых ошибок.
В связи с этим особую актуальность приобретает изучение и философского понимания права собственности, ибо философия является базовой методологической наукой всех наук, в том числе экономических и юридических.
В понимании природы, роли и пределов частной собственности на землю западное общество значительно эволюционизировало. Великая французская революция провозгласила это право как «священное и неприкосновенное». ^ временем западное общество ввело определенные ограничения этого права, обусловленные потребностями государственного регулирования экономики, развитием трудового и социального законодательства. Однако при всем этом право частной собственности на землю сохраняет свое системообразующее значение и охраняется государством.
«Начало государственного вмешательства в земельные отношения относится к концу XIX — началу XX века. В 1881 году вошел в силу закон о сельскохозяйственной аренде в Ирландии, закрепивший расширение прав арендаторов: уменьше-
ние и устойчивость арендной платы, обязанность арендодателя возмещать арендатору стоимость производимого им улучшения земли. С 1896 по 1912 г. в ведущих странах Европы введено единонаследие земель крестьянских хозяйств. Особенно резко возросло государственное вмешательство в отношении земельной собственности после Второй мировой войны. Конституция Италии 1947 года провозглашает приоритет мелкой и средней земельной собственности и в связи с этим преобразование латифундий. Конституция ФРГ 1949 года предусматривает, что "собственность обязывает пользоваться ею соответственно общему благу" и несет в себе меры по ее обобществлению. Аналогичные принципы содержит конституция Испании»3.
Послеоктябрьская история показывает: все виды собственности, не являющиеся государственной, реально защищены не были. Постоянное подчеркивание особой значимости государственной и общественной собственности вызывало открытое пренебрежение к людям, проявлявшим интерес к личному имуществу. Надо учесть и то, что экономические и идеологические обещания, неспособность государства реализовать принимаемые на себя обязательства нередко оказывались источником негативного отношения ко всему государственному, в том числе к законам.
Семидесятилетняя история СССР, фактом биографии которой было отрицание частной собственности, оказалась во всемирно-историческом аспекте недолговечной. Камнем преткновения и последним аккордом распада Союза стала опять же собственность. Только теперь речь шла о возрождении тех институтов, на которые был наложен запрет тоталитарно-командной системы.
По меткому замечанию российского философа Ю. А. Замошкина, «общественная система, которая не
3 Калиев Г. Назад к латифундиям // Юридическая газета. 1999. 10 марта.
находит способов открытого, органичного обеспечения частной жизни, частного интереса, частной собственности и разумного, гласного демократического контроля за ними, обречена на неэффективность, кризисы, катаклизмы»4.
Последнее десятилетие прошлого века для постсоветских государств отмечалось стремительным «прыжком от социализма к капитализму. На длинном окольном пути к рынку общество оказалось в жестких тисках между государством-собственником и частной собственностью, бессильной по отношению к государству и всесильной по отношению к несобственникам»5.
Извечный вопрос о земле обострялся в годы перемен, реформ и революций. Отношение к земле — это отражение самосознания народа. В зависимости от того, как общество реагирует на предлагаемые законодательные проекты, можно судить, в каком обществе мы живем — авторитарном или демократическом либо все еще находимся на пути перехода от одного к другому.
Общеизвестно, что со времени Октябрьской революции 1917 г. земля, ее недра, леса и воды были выведены из гражданского оборота и объявлены исключительной государственной собственностью. Вплоть до середины 1990-х гг. в Российской Федерации, Республике Казахстан, да и в других государствах бывшего СССР и не помышляли о признании права частной собственности на землю.
Необходимо учитывать, что выгоды частной собственности на землю общепризнанны в условиях рыночной экономики. Вопрос о преимуществах и недостатках частной собственности, плюсах и минусах рыночного подхода к размещению
4 Замошкин Ю. А. Частная жизнь, частный интерес, частная собственность // Вопросы философии. 1991. № 2. С. 3—12.
5 Нерсесянц В. С. О неотчуждаемом праве каждого на гражданскую собственность //
Государство и право. 1992. № 12. С. 21—29.
средств и распределению доходов в западном обществе обсуждается крайне редко. Однако в странах СНГ данная проблема и сегодня порождает весьма высокий уровень напряженности в обществе.
Вместе с тем наличие института частной собственности есть необходимая предпосылка активизации механизмов экономической саморегуляции, рынка и конкуренции. Частная собственность на земли сельскохозяйственного назначения дает ее владельцу не только право, но и реальную возможность выступать в качестве независимого свободного частного предпринимателя и товаропроизводителя, активного участника на конкурентном рынке.
В настоящее время Россия и Казахстан участвуют в создании экономических структур и механизмов для развития и обеспечения разных форм собственности, которые дополняли бы друг друга. Динамичное развитие земельного и аграрного законодательства в части расширения ареала частной собственности на землю, введения частной собственности на земли сельскохозяйственного назначения — яркое тому подтверждение. Земля и право собственности на нее являются ключевыми вопросами в течение всего процесса развития человеческой цивилизации.
«Во все времена и у всех народов земля была уникальной и непреходящей ценностью. Земля — невосполнимый дар природы, значение которого велико. Она аккумулирует в себе экологические, экономические и нравственные начала»6.
По словам советского и казахского теоретика Н. Б. Мухитдинова, «Казахстан более 200 лет находился в составе Российской империи, законодательство которой допускало частную собственность на землю и другие основные средства производства.
6 Еркинбаева Л. К. Правовое регулирование возмещения вреда земле: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Алматы, 1995.
Но оно на территории Казахстана фактически не применялось»7. Таким образом, в Казахстане в отличие от других государств частная собственность на землю длительное время искусственно ограничивалась в связи с политическим устройством государства.
Безусловно, история свидетельствует и о том, что любая форма собственности таит в себе реальную угрозу издержек и негативных тенденций, ведь социалистическая государственная собственность не застраховала от социальных бедствий — от неравенства и несправедливости, кризисов и застоя. Вспомним нэп в 1920-е гг., совнархозы в 50-е, хозяйственную реформу в середине 60-х гг. прошлого века.
«История также убедительно свидетельствует о цивилизационной значимости принципа, утвердившего себя в процессе становления и эволюции института частной собственности. Это — принцип неприкосновенности частной собственности, ее правовой и моральной защиты. Лишь закон, принимаемый демократическим путем, и суд, строго руководствующийся этим законом, вправе ограничивать владение, пользование или распоряжение человеком его собственностью, выносить решение о ее национализации (при обязательной адекватной компенсации) или — в случае правонарушения — о полной или частичной конфискации имущества»8.
Иными словами, «существование частной собственности обусловлено задачами, которые она решает в современном цивилизованном обществе, защищая права собственника и поддерживая баланс его интересов и интересов общества. Обладание собственностью — неотъемлемое
7 Мухитдинов Н. Б. Закон Республики Казахстан об охране окружающей природной среды: проблемы и особенности их решения // Государство и право. 1992. № 8. С. 89—97.
8 Замошкин Ю. А. Указ. соч. С. 3—12.
свойство природы человека как существа общественного и рассматривается как одно из важнейших естественных прав человека»9.
«Что же касается отечественной теории собственности, на которой выучено и воспитано современное поколение юристов, то она, к величайшему сожалению, на наш взгляд, оказалась не ведущей, а ведомой. Именно в этой части цивилистики стала доминировать политика, а значит, ученым приходилось не исследовать законы общественного развития с целью адекватного правового регулирования, а объяснять, по сути, комментировать законодательно закрепленные тезисы о формах социалистической собственности и их преимуществах в сравнении с собственностью эксплуататорских, буржуазных типов. Советская теория социалистической собственности оказалась чрезвычайно идеологизированной, изначально носила заданную политическую окраску. Да в сущности она не могла быть в тех условиях иной... Российские цивилисты, работавшие над проблемами собственности, среди них такие ученые, как А. В. Венедиктов, Д. М. Генкин, В. П. Грибанов, А. В. Карасс, С. М. Корнеев, В. А. Мозолин, В. С. Нерсесянц, Ю. К. Толстой, Р. О. Халфина, стремились быть добросовестными в своем анализе. Они опирались на марксизм-ленинизм, нормы конституции, пытались объяснить, создать правовую теорию социалистической собственности»10.
В настоящее время гражданско-правовая наука и законодательство стран СНГ движутся в едином направлении, развиваясь поступательно. Единообразное решение проблем собственности гражданскими ко-
9 Крассов О. И. Право частной собственности на землю в США // Государство и право. 1993. № 2. С. 97—100.
10 Щенникова Л. В. Категория «собственность» в российском гражданском законодательстве и русской цивилистике // Государство и право. 1995. № 3. С. 96—103.
дексами разных стран СНГ является показателем единства права собственности и выражением того, что экономические отношения, которые регулируют право собственности, являются однотипными во всех государствах Содружества.
Дальнейшее развитие института частной собственности происходит в направлении расширения сферы его применения. Право частной собственности все шире применяется в земельных и аграрных отношениях, что приводит к активному вторжению в них гражданско-правовых норм.
Для России и Казахстана важно не столько признание целесообразности земельного рынка, сколько выбор подходящих путей и методов его формирования. Однако развитие земельного законодательства в части расширения ареала частной собственности на земли сельскохозяйственного назначения столкнулось с рядом трудностей, связанных с проблемами регулирования земельного оборота. Одна из причин заключается в том, что отечественное правоведение по сей день не может выработать единый теоретический подход к вопросу о соотношении положений земельного и гражданского законодательства.
Таким образом, в более обобщенной формулировке речь идет о соотношении интересов общества в целом (в лице государства) и частных интересов участников конкретных земельно-аграрных отношений. Отсутствие единого подхода к решению данной проблемы может явиться серьезным препятствием на пути развития нормативной базы регулирования института частной собственности на землю.
Иными словами, «рынок вызвал тесное и сложное переплетение, взаимозависимость, порой даже столкновение публичных и частных интересов в земельной сфере... оно из сугубо публично-правовой трансформировалось в частно-публичную отрасль права... Между тем в
Земельном кодексе наблюдается явный крен в сторону экономических, рыночных аспектов земельных отношений в ущерб социальным, эко-логическим»11.
На современном этапе развития экономики России и Казахстана, которая имеет черты, свойственные затяжному переходному периоду к цивилизованному рынку, вопрос о частной собственности на земли сельскохозяйственного назначения играет особую роль, поскольку «частная собственность — это не только экономическая категория. Это радикальное изменение уклада жизни, социальной структуры и психологии сельского населения»12.
На протяжении последних двух веков содержание права частной собственности на землю претерпело принципиальные изменения, которые главным образом были направлены на ограничение свободы собственника в связи с публичными интересами общества. Прежде всего эти изменения коснулись права частной собственности на земли сельскохозяйственного назначения как наиболее социально значимого объекта. Поиск решений проблем, возникающих при реализации правомочий собственника на землю, стал стимулом развития института права собственности в целом.
В теоретическом плане трансформация собственности потребовала ответить на следующие вопросы: до какого уровня должна снизиться доля государственной собственности, какими темпами и способами пойдет это снижение, как и к кому должна переходить государственная собственность?
Российский ученый О. И. Крассов справедливо отмечает, что «сущ-
11 Хаджиев А. Х. Земельный кодекс Республики Казахстан: состояние и некоторые проблемы правового обеспечения современных земельных отношений // Вестник КазНУ Серия юридическая. 2004. № 3. С. 60—70.
12 Бектурганов А. Сто раз отмерь // Юри-
дическая газета. 2003. 2 апр.
ность классического понятия "право собственности" состоит в обладании собственником правомочиями принимать решения по поводу вещи, находящейся в его собственности, причем воля собственника имеет доминирующее значение независимо от того, кто им является: отдельное лицо или группа лиц, государство или какая-либо иная общность», так как «право собственности — основополагающий институт, дающий более цельное представление о характере возникающих в данном обществе производственных отношений. Ибо любой способ производства прежде всего характеризуется тем, каковы характерные черты отношений собственности и тенденции их развития»13.
Безусловно, стремление обладать собственностью и иметь защищенное право на нее — естественное стремление большинства людей. Между тем, по мнению Н. Б. Мухитдинова и А. Е. Бектурганова, «правовой режим... материальных предметов не может быть одинаковым с режимом собственности и пользования природными объектами. Собственник товарно-материальных ценностей в принципе свободен в выборе форм и методов осуществления своего права. Подобной свободой предприятия, организации и граждане в отношении природных ресурсов не обладают... Объем правомочий, предоставляемых гражданам, в силу особого характера земли никогда не превращает их в собственников в классическом смысле этого слова. Ведь даже в самых развитых странах право частной собственности на землю не абсолютно, поскольку сопряжено с правами общества (в лице государства) и реализуется с учетом существенных ограничений. Современное состояние законодательного регулирования отношений земельной собственности в зарубежных странах — это результат длительной эволюции, в ходе которой ограничивались пра-
13 Крассов О. И. Указ. соч. С. 97—100.
ва частных собственников на благо всего общества. Таким образом, законодательство отказалось от признания абсолютного характера частной собственности, особенно в сельском хозяйстве»14.
Аналогичной точки зрения придерживается и казахский ученый-аграрник А. Х. Хаджиев, отмечая, что «праву собственности на землю присущи все основные черты, свойственные праву собственности вообще. Вместе с тем есть и принципиальные отличия: право собственности на землю неизменно сопровождается ограничениями, вытекающими из интересов государства и других субъектов земельных правоотношений. При этом степень публичного ограничения рассматриваемого права значительно выше, нежели ограничения в других сферах имущественных отношений»15.
Собственность на землю и иные ресурсы, как и любой другой институт собственности, имеет свою специфику, определяемую социально-экономическими причинами и особенностями ее объектов. С проведением экономической реформы в стране, преобразованием земельных отношений и формированием многоукладной экономики в сельском хозяйстве связаны такие особенности земельной собственности на современном этапе, как доминирующее положение граждан и их объединений среди субъектов права собственности на землю, направленность земельной собственности в сферу сельскохозяйственного производства.
Российский ученый В. В. Петров характеризует понятие собственности на землю и другие природные ресурсы в экономическом и юридическом аспектах. Как экономическая ка-
14 Мухитдинов Н. Б. Надо учитывать национальные традиции // Юридическая газета. 1999. 10 марта.
15 Хаджиев А. Х. Земельное право Республики Казахстан (Общая часть): учеб. пособие / под ред. Н. Б. Мухитдинова. 2-е изд. Алматы, 2002.
тегория собственность на природные ресурсы возникла задолго до появления государства и права. Главным признаком собственности в экономическом смысле является присвоение. Представляя собой общественное экономическое отношение по поводу присвоения, собственность на природные ресурсы выступает в определенной форме, содержание которой характеризуется в зависимости от господствующего в данном обществе способа производства, уровня и потребностей развития материальных производительных сил.
В качестве юридической категории собственность на землю и другие природные ресурсы возникает с появлением государства и права и представляет собой результат закрепления правовыми нормами экономических отношений по владению, пользованию и распоряжению. Обладая основными чертами, свойственными праву собственности вообще, право собственности на землю и другие природные объекты можно рассматривать в объективном и субъективном смыслах16.
По справедливому замечанию советского и казахского ученого А. Е. Еренова, особенность земли в том, что она функционирует в отличие от других предметов и средств без всякого содействия со стороны людей. Но в определенных условиях земля выступает в иной роли. Например, в сельскохозяйственном производстве земля сама действует в качестве орудия производства, т. е. она выступает в роли средства производства в собственном смысле этого слова. Важнейшей особенностью земли как средства производства является присущая ей специфика, характерные особенности, существенно отличающие ее от других средств производства, созданных руками человека17.
16 См.: Земельное право России: учебник / под ред. В. В. Петрова. М., 1995.
17 См.: Совершенствование правовых основ земельной реформы в Республике Ка-
Конституции России и Казахстана предусматривают земельно-правовые положения, служащие основой регулирования земельных отношений. В Российской Федерации признаются частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности (ст. 8, 9 Конституции РФ). Это означает, что имущество может находиться в собственности граждан и юридических лиц, а также Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований. Все формы собственности признаются и защищаются равным образом. В статье 6 Конституции Республики Казахстан признается и равным образом защищается государственная и частная собственность, ч. 2 ст. 6 провозглашает норму, согласно которой собственность обязывает, пользование ею должно одновременно служить общественному благу, в п. 1 ст. 26 предусматривается норма о праве каждого гражданина иметь в частной собственности любое законно приобретенное имущество.
Таким образом, закрепление права частной собственности в конституциях России и Казахстана чрезвычайно важно не только для утверждения концепции прав и свобод человека и гражданина, но и в качестве правовой базы рыночной экономики, построения свободного гражданского общества.
Действующее земельное законодательство России и Казахстана предусматривает два вида прав, на которых может базироваться использование земли сельскохозяйственного назначения: собственность государственная и собственность частная. Всякая земельная собственность, не являющаяся государственной, относится к частной собственности, независимо от того, кто является ее субъектом — граждане или юридические лица. Негосударственные сельскохозяйственные предприятия могут использовать землю
захстан / под ред. А. Е. Еренова. Алматы, 1996.
как на праве частной собственности, так и на праве пользования землей.
По мнению российских ученых С. А. Боголюбова и О. А. Золотовой, «принятие Земельного кодекса Российской Федерации в октябре 2001 г. с утверждением аренды земли, пожизненного наследуемого владения, частной и иных равноправных форм собственности на землю в значительной мере стабилизировало социально-экономическую ситуацию в стране»18.
С точки зрения российского ученого-аграрника Г. Е. Быстрова, «земля в сельскохозяйственном производстве является незаменимым фактором в силу ряда особенностей, среди которых можно назвать следующие: ограниченность (неизмененность количества); неперемещаемость, невос-создаваемость; неуничтожаемость, практически неисчерпаемость производительной силы.
Земли сельскохозяйственного назначения не случайно ставятся на первое место среди выделяемых в законодательстве семи категорий земель земельного фонда страны. Основное их назначение — производство сельскохозяйственной продукции. Иначе говоря, здесь земля выступает не только в качестве базиса для производственной деятельности, но и производительной силы, главного средства производства. Поэтому при характеристике данных земель выделяется такое важнейшее их свойство, как плодородие. При отсутствии плодородия невозможно производство сельскохозяйственной продукции»19.
«Особенностью регулирования отношений в сельском хозяйстве является то, что аграрная реформа в стране оказалась незавершенной, хотя процесс реформирования длит-
18 Боголюбов С. А, Золотова О. А. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный комментарий + постатейное приложение материалов). М., 2012.
19 Аграрное право: учебник / под ред. Г Е. Быстрова. М., 1998.
ся уже второе десятилетие. За этот период не только изменилась экономическая, правовая и социальная ситуация в стране, но и поменялось содержание аграрной политики государства», — отмечает российский ученый Е. А. Галиновская20.
Сравнительно небольшой опыт действующих земельных кодексов (ЗК РФ 2001 г. и ЗК РК 2003 г.) показал: на сегодняшний день общество неоднозначно в оценке плюрализма форм хозяйствования в аграрном секторе экономики. Серьезные опасения вызывают такие возможные проблемы, как образование «латифундий» латиноамериканского типа в виде особо крупных сельскохозяйственных угодий с наемными работниками; превращение банков в крупных собственников земли при переходе заложенной земли в руки залогодержателя; скупка сельскохозяйственных земель городскими спекулянтами для последующей продажи; изменение целевого назначения сельскохозяйственных угодий; продажа земли крестьянам по низким ценам.
Как замечает казахский ученый Б. Р. Алимжанов, «в отечественной и зарубежной литературе латифундии рассматриваются как порождение частной собственности на землю, ее крайнее проявление. И это совершенно правильно... Также нельзя забывать, что не меньшим злом для развития цивилизованности в земельных отношениях являются и минифундии — чрезмерно маленькие по размерам земельные уча-стки»21.
20 Галиновская Е. А. Оборот земель и направления российской аграрной политики // Журнал российского права. 2010. № 10. С. 53—60.
21 Алимжанов Б. Р. Правовые аспекты го-
сударственного регулирования рынка земли // Гражданско-правовое обеспечение экономических реформ: комментарий действующего законодательства Республики Казахстан: сб. науч. ст. / под ред. А. Е. Бек-турганова. Алматы, 2001. С. 12—30.
Россия и Казахстан в качестве предотвращения образования таких угодий используют механизмы, применяемые в других странах, например законодательное запрещение иностранным гражданам приобретать сельскохозяйственные угодья в частную собственность.
По мнению казахского ученого Е. Ш. Дусипова, «...закон в состоянии защитить и создать необходимые гарантии для любого права, а не только для права частной собственности... Вместе с тем противники частной собственности на землю тесно увязывают само понятие частной собственности с неизбежной эксплуатацией наемных работников. Между тем в аграрной сфере дистанция от частной собственности на землю до применения наемного труда огромна»22.
В качестве предотвращения опасности, при которой банки могут завладеть большими участками при переходе заложенной земли в собственность залогодержателя и стать крупными собственниками, необходимо законодательно закрепить норму, запрещающую банкам продавать в течение определенного времени (например, в течение двух лет) земли должников.
Нейтрализация скупки сельскохозяйственных земель городскими спекулянтами возможна с помощью применения принципа более высокого налогообложения на краткосрочное землепользование и введение низких налогов на доходы при долгосрочном землепользовании (с учетом опыта стран с рыночной экономикой, где работают механизмы получения прибыли от быстрого рыночного оборота земель).
«Налог на землю в нормально развитой экономике, особенно на мест-
22 Дусипов Е. Ш. Некоторые вопросы правового регулирования отношений земельной собственности // Гражданско-правовое обеспечение экономических реформ: комментарий действующего законодательства Республики Казахстан / под ред. А. Е. Бек-турганова. Алматы, 2001. С. 105—112.
ном уровне, должен составлять постоянную ежегодную основу общественных расходов на образование, здравоохранение, на поддержание инфраструктуры селений. Практика свидетельствует, что распродажа земли, как правило, сопровождается волной спекуляции и сразу же делит общество на привилегированных и ущемленных»23.
Изменение целевого назначения сельскохозяйственных угодий — наиболее часто встречающееся опасение при обсуждении права частной собственности на земли сельскохозяйственного назначения. Так, в Дании значительная часть сельскохозяйственных угодий защищена благодаря разделению страны на зоны — городские, дачные и сельскохозяйственные земли. Перевод земли из одной категории в другую возможен только с разрешения властей. Государственная Дума РФ 9 декабря 2014 г. в первом чтении приняла законопроект о переходе от деления земель на категории к территориальному зонированию. Также предлагается исключить действующий институт категории земель как способ определения разрешенного использования земельных участков.
Авторы законопроекта в пояснительной записке указывают на недостатки действующего порядка. Так, для изменения разрешенного использования земельного участка необходимо принять два решения: об изменении категории участка и об изменении его разрешенного использования. При этом эти решения должны быть приняты разными органами, что создает затруднения для владельцев участков.
23 Нурахметова Г. Г. Некоторые особенности государственного регулирования земельных отношений в Республике Казахстан в условиях рыночной экономики // Гражданско-правовое обеспечение экономических реформ: комментарий действующего законодательства Республики Казахстан / под ред. А. Е. Бектурганова. Алматы, 2001. С. 210—218.
Документ также предлагает усилить защиту земель сельскохозяйственного назначения от застройки, в частности создать карту сельскохозяйственного зонирования и утвердить границы особо ценных сельскохозяйственных земель. В границах таких земель законопроектом предлагается ввести запрет на установление и изменение разрешенного использования на какие-либо виды, кроме сельскохозяйственного производства.
Предложения по отказу деления земель на категории и переходу к территориальному зонированию обсуждаются в российском обществе уже несколько лет. Проект № 465407-6 федерального закона «О внесении изменений в Земельный кодекс и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части перехода от деления земель на категории к территориальному зонированию» был внесен Правительством РФ в марте 2014 г.
Большинство сельскохозяйственных угодий в России и Казахстане используется сегодня неэффективно. Для сравнения: небольшие частные финские фермы имеют показатели по зерновым, вдвое превышающие российские и казахские. Если хотя бы две трети земель названных государств использовались с финской эффективностью, Россия и Казахстан превратились бы в крупнейших экспортеров зерна.
Еще одно опасение связано с возможной продажей земли (или права на землю) крестьянам по низким ценам. Опыт Казахстана, России и других стран СНГ показывает: новые собственники в редких случаях продают земли сельскохозяйственного назначения, большинство сдают в аренду. Арендная плата становится показателем стоимости земли в условиях развивающегося рынка.
Мировой опыт демонстрирует, что рыночный механизм обеспечивает более благоприятный климат для рационального природопользования, нежели жестокое административное
принуждение. Рыночный механизм ценообразования несовместим с искусственной дешевизной природных ресурсов, культивируемой административно-командной системой.
Законы рынка диктуют более высокий уровень цен на природное сырье и материалы, цен конечной продукции. Рыночный механизм расширяет границы прибыльных вложений в сбережение природных ресурсов с ростом их дефицитности, чем и объясняются достижения стран с развитой экономикой в области снижения природоемкости общественного производства24.
Вместе с тем «рыночные отношения, складывающиеся в аграрном секторе сегодня, еще далеки от идеала и требуют дальнейшей разработки и совершенствования. Особенно в части регламентации правового положения многообразных форм собственности и различных организационно-правовых форм хозяйствования, включая и индивидуальное предпринимательство»25.
В настоящее время институт частной собственности на земли сельскохозяйственного назначения в России и Казахстане находится в стадии развития. В юридической литературе земельное законодательство подвергается критике в части неподготовленности правовых механизмов земельной реформы.
«Переход к рыночным отношениям потребовал проведения кардинальных аграрных преобразований, начатых в 90-х годах прошлого века и в первую очередь направленных на устранение государственной монополии в сельском хозяйстве, создание рыночных ориентированных хозяйственных структур на селе. Отсутствие четкой правовой базы приватизации государственных
24 См.: Мухитдинов Н. Б. Право собственности на воды Республики Казахстан в период перехода к рынку. Алматы, 1995.
25 Жетписбаев Б. А. Аграрное право Рес-
публики Казахстан (часть Общая): учебник.
Алматы, 2002.
сельскохозяйственных предприятий в период массовой приватизации, "быстрая" смена форм собственности, непоследовательность, а порой и необдуманность земельных преобразований в сельском хозяйстве не способствовали эффективному развитию аграрного сектора»26.
Рынок диктует свои законы, однако аграрную реформу необходимо продвигать не только на основе скорейшей приватизации земель, но и главным образом на последовательном эволюционном преобразовании монополии государственной собственности на землю в частную, что означает развитие арендных отношений, финансово-кредитных, лизинговых, ипотечных институтов, создание действенной инфраструктуры рыночных отношений по сбыту сельскохозяйственной продукции.
Достоинства и преимущества частной собственности применительно к сфере аграрно-земель-ных отношений проявляются по ряду ключевых позиций: во-первых, предполагается объединение собственника и производителя в одном лице; во-вторых, обеспечивается наиболее эффективный приток капитала в сферу аграрных отношений; в-третьих, от частной собственности выигрывает и экологический аспект землепользования. Следовательно, трансформация аграрных и земельных отношений объективно неизбежна.
Вместе с тем земельными кодексами России и Казахстана создана необходимая правовая база для передачи участков сельскохозяйственного назначения из государственной собственности в частную. Однако для
26 Еркинбаева Л. К. Некоторые правовые проблемы обеспечения продовольственной безопасности Республики Казахстан // Вестник КазНУ Серия юридическая. 2004. № 3; Быстров Г. Е. Право частной собственности на землю в России и создание новых предпринимательских структур в сельском хозяйстве // Государство и право. 1997. № 6. С. 60— 69.
развития рынка земли необходимы дальнейшее совершенствование финансово-кредитных отношений, особенно в аграрном секторе, широкое использование ипотечной формы кредитования под залог земли и права землепользования.
«Экономические трудности, имевшие место в прошлом, имеющие место сейчас и в будущем, коренятся в значительной мере в правовых условиях формирования и развития сельскохозяйственной собственности на землю. И для того, чтобы преодолеть эти трудности, повысить эффективность использования сельскохозяйственных земель, надо преодолеть в законодательстве страх перед существующим и несуществующим частным собственником, со всей определенностью и ясностью признать социальные функции земельной собственности»27.
При анализе сущности частной собственности на земли сельскохозяйственного назначения важное значение имеют вопросы динамики ее развития в каждом обществе, определяемые в двух основных направлениях: во взаимоотношении с трудом и в плане установления роли и значения в экономике соответствующей страны.
По мнению профессора В. П. Мозолина, невозможность использования частной собственности при коммунизме и социализме как его первой стадии классики марксизма-ленинизма объясняли ее эксплуататорской природой. Эта мысль в течение более 150 лет настойчиво внедрялась в сознание трудящегося населения. В сознании многих сограждан она сохраняется и по сей день, и это несмотря на то, что административно-командный социализм, созданный в СССР, был далек от модели социализма К. Маркса и Ф. Энгельса. В целом можно утверждать, что и в обществе капиталистического типа, и в посткапиталистическом обществе, которое многие продолжа-
27 Быстров Г. Е. Указ. соч. С. 60—69.
ют называть обществом социалистического выбора, положение частной собственности на землю не остается неизменным.
При современном развитии капитализма позиции частной собственности в сфере взаимоотношений ее с трудом становятся более уравно-вешенными28.
«А коль скоро частные интересы в самых разных проявлениях существуют и не могут не существовать, возникает проблема их взаимоотношения с интересами коллективными, общественными и государственными. И можно, наверное, говорить о двух альтернативных, принципиально различных типах или моделях такого взаимоотношения. Первая модель нам хорошо знакома. У нас ее пытались реализовать с большим упорством в течение длительного периода времени. Она предполагает провозглашение государственного, общественного, коллективного интереса приоритетным по отношению к интересу частному. И любое свободное выражение, практическое проявление и активное отстаивание частного интереса объявляется реальной угрозой интересам общества, государства, народа. Воплощение такой модели в социальную практику может на определенное ограниченное время обеспечить концентрацию энергии огромных масс людей для осуществления конкретных задач. Но в более широком историческом и цивилизованном контексте последовательная реализация этой модели, как мы хорошо знаем, чревата истощением энергии людей, составляющих основную часть населения... Но можно говорить и о принципиально иной модели взаимоотношения частного интереса и интереса коллективного, общественного, государственного... Интерес общественный и государственный становит-
28 См.: Мозолин В. П. О праве частной собственности // Советское государство и право. 1992. № 1. С. 3—15.
ся продолжением частных интересов людей»29.
Л. К. Еркинбаева, казахский ученый-аграрник, отмечает, что одной из самых важных проблем общества является построение правового государства, которое призвано не только установить и развить высшие социальные ценности: демократию, гуманизм, справедливость, но и стать средством их достижения, практическим инструментом, обеспечивающим реализацию гражданами и организациями своих прав, а также защиту в случае их нарушения30.
«Основная предпосылка утверждения правового государства — превращение законов в решающее средство управления всеми сторонами жизни общества. Следовательно, для построения правового государства необходимо создание такого положения, когда государство не может стоять над обществом, будет всецело ему подчинено, а право перестает выступать в качестве орудия государства, которое может произвольно им манипулировать, поставить на службу узкогрупповым интересам... Таким образом, равенство и взаимная ответственность государства и других участников общественных отношений являются основными критериями признания государства правовым. Поэтому важное значение приобретает четкое правовое регулирование условий и форм вмешательства государства в отношения по использованию и охране природных ресурсов»31.
Институт права частной собственности выполняет в обществе три основные функции: 1) устанавливает принадлежность того или иного имущества определенному лицу; 2) закрепляет правомочия собственника по владению, пользованию и распо-
29 Замошкин Ю. А. Указ. соч. С. 3—12.
30 См.: Еркинбаева Л. К. Правовое регулирование возмещения вреда земле.
31 Мухитдинов Н. Б. Право собственно-
сти на воды Республики Казахстан в пери-
од перехода к рынку.
ряжению принадлежащим ему имуществом; 3) предусматривает правовые средства охраны прав и интересов собственника.
Советский и казахский ученый-цивилист М. К. Сулейменов отмечает, что исследование истории развития в Казахстане права собственности показывает: данное право и его законодательное закрепление менялись с изменением экономических и политических условий, с переходом общества и государства от планово-распорядительной к рыночной экономике, с дезинтеграцией СССР и становлением Республики Казахстан как суверенного государства. Гражданский кодекс закрепил все лучшее, что было достигнуто научной мыслью и законодательством за последние годы. Он адекватно отражает требования рыночной экономики и соответствует законодательному уровню развитых стран.
Принципиально новым решением является закрепленная Конституцией РК возможность частной собственности на землю. Дискуссии, проходившие в 1990-е гг. по вопросу о введении частной собственности на землю, были излишне политизированы. Вводить или не вводить частную собственность на землю — это вопрос не юридический, а чисто политический.
Есть страны, где нет частной собственности на землю, однако право землепользования настолько надежно защищено юридическими средствами, в том числе от собственника — государства, что проблем с осуществлением этого права возникает не больше, чем при осуществлении права собственности, считает М. К. Сулейменов32.
По мнению профессора Ю. Г. Жарикова, в годы застоя и в предшествующий ему период, когда основным методом управления экономикой было администрирование, земля
32 См.: Право и собственность в Республике Казахстан / под ред. М. К. Сулейменова. Алматы, 1998.
формально не признавалась имуществом, хотя всегда являлась таковым. Земельные рентные отношения не признавались категорией земельного права, не существовало взаимной выгоды собственника и пользователя земли, утрачивалась всякая заинтересованность в лучшей внутрихозяйственной организации угодий и землеустройства. Неопределенность земельных отношений государства — собственника земли и ее пользователей порождала безответственность с обеих сторон. При этом хозяйственный механизм не созидательно, а разрушающе действовал на экономику33.
Так, экономист В. П. Шкредов полагает, что сама по себе собственность на землю, в какой бы форме она ни существовала, ничего материального не создает. Простое обладание земельным участком не может обогатить ни отдельного человека, ни общество в целом. Вне процесса общественного воспроизводства земельная собственность является экономически бессодержательной. Лишь в действительном процессе производства, распределения и обмена продуктов труда земельная собственность становится реальной формой выражения объективных производственных отношений, приобретая тем самым определенное экономическое содержание.
Таким образом, экономико-юридическое исследование земельной собственности предполагает, во-первых, фактические волевые отношения владения, пользования и распоряжения и права владения, пользования и распоряжения землей; во-вторых, учет различия и взаимосвязи экономического содержания земельной собственности и волевой, юридической формы его выражения; в-третьих, необходимость учета не-
33 См.: Жариков Ю. Г. Разграничение сферы действия земельного и гражданского законодательства при регулировании земельных отношений // Государство и право. 1996. № 2. С. 44—54.
равного развития объективных производственных отношений и земельной собственности как юридической формы их выражения34.
Рассматривая правовое регулирование использования земель в США, российский ученый М. Ю. Га-лятин отмечает, что «сущность правового регулирования заключается в активном перераспределении прав собственности между собственником и государством, которое в американском праве может быть осуществлено только путем экспроприации соответствующих прав... Прежде всего речь идет о переходе таких правомочий собственности, как определение целевого назначения земель и правил их использования; перераспределение между государством и собственником правомочий, которые в рамках традиционной конструкции права могли принадлежать исключительно соб-ственнику»35.
Для современного состояния права частной собственности на земли сельскохозяйственного назначения в Российской Федерации и Республике Казахстан характерны следующие особенности:
частная собственность на землю длительное время искусственно ограничивалась, что привело к утрате в значительной мере естественного экономического интереса не одного поколения советских граждан;
этап перехода от монополии государственной собственности на землю к многообразию форм собственности, в том числе частной, осуществляется очередной ломкой социально-экономического уклада российского и казахского общества;
частная собственность на земли сельскохозяйственного назначения повлекла возрастание теоретических и практических проблем по реализации данного права.
34 См.: Шкредов В. П. Социалистическая земельная собственность. М., 1967.
35 Галятин М. Ю. США: правовое регулирование использования земель. М., 1991.
Подводя итоги, можно сказать, что историческое развитие права частной собственности на земли сельскохозяйственного назначения в России и Казахстане непосредственно связано с политическим устройством государств. Становление и развитие данного институ-
та в настоящее время должно строиться на преодолении ряда отрицательных моментов, которые возникли в результате неоднократного искусственного переустройства земельных отношений — ограничения или введения различных форм собственности.
Библиографический список
Аграрное право: учебник / под ред. Г. Е. Быстрова. М., 1998.
Алимжанов Б. Р. Правовые аспекты государственного регулирования рынка земли // Гражданско-правовое обеспечение экономических реформ: комментарий действующего законодательства Республики Казахстан: сб. науч. ст. / под ред. А. Е. Бектурганова. Алматы, 2001.
Бектурганов А. Сто раз отмерь // Юридическая газета. 2003. 2 апр.
Боголюбов С. А., Золотова О. А. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный комментарий + постатейное приложение материалов). М., 2012.
Быстров Г. Е. Право частной собственности на землю в России и создание новых предпринимательских структур в сельском хозяйстве // Государство и право. 1997. № 6.
Галиновская Е. А. Оборот земель и направления российской аграрной политики // Журнал российского права. 2010. № 10.
Галятин М. Ю. США: правовое регулирование использования земель. М., 1991.
Гегель Г. В. Ф. Политические произведения. М., 1978.
Дидро Д. Речь философа, обращенная к королю // Сочинения: в 2 т. М., 1986. Т. 1.
Дусипов Е. Ш. Некоторые вопросы правового регулирования отношений земельной собственности // Гражданско-правовое обеспечение экономических реформ: комментарий действующего законодательства Республики Казахстан: сб. науч. ст. / под ред. А. Е. Бек-турганова. Алматы, 2001.
Еркинбаева Л. К. Некоторые правовые проблемы обеспечения продовольственной безопасности Республики Казахстан // Вестник КазНУ Серия юридическая. 2004. № 3.
Еркинбаева Л. К. Правовое регулирование возмещения вреда земле: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Алматы, 1995.
Жариков Ю. Г. Разграничение сферы действия земельного и гражданского законодательства при регулировании земельных отношений // Государство и право. 1996. № 2.
Жетписбаев Б. А. Аграрное право Республики Казахстан (часть Общая): учебник. Ал-маты, 2002.
Замошкин Ю. А. Частная жизнь, частный интерес, частная собственность // Вопросы философии. 1991. № 2.
Земельное право России: учебник / под ред. В. В. Петрова. М., 1995.
Калиев Г. Назад к латифундиям // Юридическая газета. 1999. 10 марта.
Крассов О. И. Право частной собственности на землю в США // Государство и право. 1993. № 2.
Мозолин В. П. О праве частной собственности // Советское государство и право. 1992. № 1.
Мухитдинов Н. Б. Закон Республики Казахстан об охране окружающей природной среды: проблемы и особенности их решения // Государство и право. 1992. № 8.
Мухитдинов Н. Б. Надо учитывать национальные традиции // Юридическая газета. 1999. 10 марта.
Мухитдинов Н. Б. Право собственности на воды Республики Казахстан в период перехода к рынку. Алматы, 1995.
Нерсесянц В. С. О неотчуждаемом праве каждого на гражданскую собственность // Государство и право. 1992. № 12.
Нурахметова Г. Г. Некоторые особенности государственного регулирования земельных отношений в Республике Казахстан в условиях рыночной экономики // Гражданско-правовое обеспечение экономических реформ: комментарий действующего законодательства Республики Казахстан: сб. науч. ст. / под ред. А. Е. Бектурганова. Алматы, 2001.
Право и собственность в Республике Казахстан / под ред. М. К. Сулейменова. Алматы, 1998.
Совершенствование правовых основ земельной реформы в Республике Казахстан / под ред. А. Е. Еренова. Алматы, 1996.
Хаджиев А. Х. Земельное право Республики Казахстан (Общая часть): учеб. пособие / под ред. Н. Б. Мухитдинова. 2-е изд. Алматы, 2002.
Хаджиев А. Х. Земельный кодекс Республики Казахстан: состояние и некоторые проблемы правового обеспечения современных земельных отношений // Вестник КазНУ Серия юридическая. 2004. № 3.
Шкредов В. П. Социалистическая земельная собственность. М., 1967.
Щенникова Л. В. Категория «собственность» в российском гражданском законодательстве и русской цивилистике // Государство и право. 1995. № 3.
Правовой режим мелиорируемых и мелиорированных земель
ПЫШЬЕВА Елена Сергеевна, младший научный сотрудник отдела аграрного, экологического и природоресурсного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации
Российская Федерация, 117218, г. Москва, ул. Большая Черемушкинская, 34
E-mail: [email protected]
Мелиорируемые и мелиорированные земли занимают особое место в системе земель Российской Федерации, что обусловливает специфику их правового режима. В статье исследуются правовая природа и содержание правового режима таких земель, выявляются имеющиеся между ними различия. Дается авторская дефиниция их правового режима. Отмечается, что правовой режим мелиорируемых (мелиорированных) земель и земельных участков в их составе является сильно дифференцированным. В связи с этим указываются факторы, которые оказывают на него влияние. Наибольшие изменения в правовой режим названных земель вносят проводимые на них гидротехнические и агролесомелиоративные мероприятия. Признание земельных участков, входящих в состав той или иной категории, мелиорированными (мелиорируемыми) влечет за собой ужесточение их правового режима ввиду необходимости соблюдения повышенных, прежде всего экологических, требований к их эксплуатации. Ввиду особой уязвимости мелиорируемых и мелиорированных земель, в особенности тех, что находятся в составе зон сельскохозяйственного использования земель населенных пунктов, представляется правовой механизм их защиты и охраны. Указывается на ухудшение их общего экологического состояния, сокращение их площадей и предлагаются пути решения данных проблем правовыми средствами.
Ключевые слова: земельное право, правовой режим, мелиорация земель, мелиорированные земли, охрана земель, охранная зона.
Legal Regime of Reclaimed and Improved Lands
E. S. Pysh' еva
The Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation
34, Bolshaya Cheremushkinskaya st., Moscow, 117218, Russia
E-mail: [email protected]
Reclaimed and improved lands hold a special place in the land system of the Russian Federation, which determines the specifics of their legal regime.The article explores the legal nature and content of the legal regime for such lands, identifies their differences. The author gives her own definition of the legal regime of lands. The author notes that the legal regime of the reclaimed land and land plots that form part of those lands is highly differentiated. Therefore the author indicates factors that influence this
