CC BY
52
DOI: 10.12845/bitp.34.2.2014.2
mgr Marta IWANSKA1 mgr Agnieszka KOWALCZYK2
Przyj^ty/Accepted/Принята: 07.08.2013;
Zrecenzowany/Reviewed/Рецензирована: 05.06.2014;
Opublikowany/Published/Опубликована: 30.06.2014;
ZMIANY W DOKTRYNIE ZARZ^DZANIA KRYZYSOWEGO W STANACH ZJEDNOCZNONYCH PO ATAKU HURAGANU KATRINA
Changes in Emergency Management Doctrine in The United States after
Hurricane Katrina
Измениения в доктрине кризисного управления в США после атаки
урагана Катрина
Abstrakt
Cel: Glownym celem artykulu jest omowienie funkcjonowania systemu zarz^dzania kryzysowego w Stanach Zjednoczonych, jak rowniez wyjasnienie poj^cia emergency management (zarz^dzanie w sytuacji zagrozenia) oraz disaster management (zarz^dzanie kryzysowe).
Wprowadzenie: W artykule omowiono przeksztalcenia w funkcjonowaniu systemu zarz^dzania kryzysowego w Stanach Zjednoczonych po atakach terrorystycznych oraz kl^skach zywiolowych (w szczegolnosci atak na WTC oraz huragan Katrina). Autorki wskazuj^. zakres potrzeb, jakim musialy sprostac wladze USA w obliczu katastrof oraz w jaki sposob podzielone zostaly odpowiedzialnosci za poszczegolne etapy niesienia pomocy potrzebuj^cym. Ponadto artykul obrazuje pi^c etapow katastrofy, dzi^ki ktorym mozna zdecydowac, jakie kroki nalezy podj^c po jej wyst^pieniu. Zostaly one szczegolowo omowione w oparciu
0 wytyczne okreslone w standardach dotycz^cych zarz^dzania w sytuacjach kryzysowych, takich jak NFPA 1600 i Program Akredytacji Zarz^dzania Kryzysowego (EMAP). Przedstawiono rowniez ogolne poj^cia zarz^dzania w sytuacjach zagrozenia oraz zarz^dzania kryzysowego, uwzgl^dniaj^c zmiany w zwrocie Nine-one-one. What’s your emergency? W zwi^zku z faktem, iz kiedys Amerykanie postrzegali sytuacje kryzysowe jako tzw. katastrofy nieintencjonalnie wywolane silami natury lub awariami technicznymi (w tym bl^dami ludzkimi), opisano sytuacje kryzysowe umyslnie spowodowane przez czlowieka (czynnik ludzki) - szczegolnie terroryzm, ktore staly sie stalym elementem w postrzeganiu swiata przez przeci^tnego Amerykanina (szczegolnie po atakach na WTC). Metodologia: W artykule przeanalizowano literature przedmiotu. Szczegoln^. uwage poswi^cono publikacjom zwi^zanym z tematyk^. zarz^dzania kryzysowego w Stanach Zjednoczonych i wplywem katastrof na zmiany w systemie reagowania na sytuacje kryzysowe. Wnioski: Podsumowjc, autorki zwracaj^. uwage na fakt, iz coraz cz^sciej wyst^puj^ce sytuacje kryzysowe, jak rowniez swiadomosc zagrozenia wymusza na wladzach USA ci^gle rewidowanie doktryny ochrony ludnosci cywilnej, wynikiem czego plan reagowania kryzysowego ulega ustawicznej modyfikacji. W zwi^zku z tym wladze amerykanskie stosuj^. srodki i metody ratownicze adekwatne do obecnych zagrozen, co w praktyce oznacza, ze opracowywane plany dzialan czy programy nie s^. dokumentami zamkni^tymi. Wladze amerykanskie wyci^gaj^. wnioski z zaistnialych sytuacji, brakow i niedoskonalosci, co prowadzi do ci^glego dostosowywania
1 doskonalenia zarz^dzania kryzysowego. Autorki sugeruj^. w podsumowaniu, iz taka praktyka i dzialania mog^. miec rowniez zastosowanie do doskonalenia i zmian w zakresie rozwi^zan narodowych Rzeczypospolitej Polskiej.
SJowa kluczowe: zarz^dzanie w sytuacji zagrozenia, zarz^dzanie kryzysowe, incydenty o znaczeniu krajowym, Krajowy System
Zarz^dzania Kryzysowego
Typ artykuJu: artykul przegl^dowy
1 Centrum Naukowo-Badawcze Ochrony Przeciwpozarowej Panstwowy Instytut Badawczy, ul. Nadwislanska 213, Jozefow/Scientific and Research Centre for Fire Protection National Research Institute, Poland; [email protected]; wklad procentowy/percentage contribution - 75%
2 Centrum Naukowo-Badawcze Ochrony Przeciwpozarowej Panstwowy Instytut Badawczy/Scientific and Research Centre for Fire Protection National Research Institute, Poland; wklad procentowy/percentage contribution - 25%
DOI: 10.12845/bitp.34.2.2014.2
Abstract
Purpose: The main aim of this article is to discuss the crisis management system in the United States, as well as to explain the terms ‘emergency management’ and ‘disaster management’.
Introduction: The article discusses the transformation in the functioning of the crisis management system in the United States after terrorist attacks and natural disasters (particularly the attack on the World Trade Center and hurricane Katrina). The authors define the scope of needs, which the U.S. authorities had to challenge in the face of disasters. Moreover, the authors describe how responsibilities for the various stages of helping the people in need are divided. Furthermore, the article illustrates the five stages of a disaster, which are helpful in making appropriate decisions after its occurrence. The five stages are discussed in detail in accordance with the guidelines set out in standards related to the emergency management, such as NFPA 1600 and Emergency Management Accreditation Program (EMAP). Presented were also general concepts of management in emergency and crisis management, taking into account changes in the phrase ‘Nine-one-one. What’s your emergency?’. Due to the fact that once Americans perceived emergencies as so-called natural disasters caused unintentionally by the forces of nature or technical failures (including human errors), the article describes emergencies caused intentionally by man (human factor) - especially terrorism, which became a regular feature in the perception of the world by an average American (especially after the attacks on WTC).
Methods: The authors carried out an analysis of the literature on the subject. A special attention was drawn to the books related to disaster management practices in the USA and the influence of catastrophes on the emergency response system.
Conslusions: In conclusion, the authors draw attention to the fact that constantly increasing number of disasters as well as threat awareness force the U.S. authorities to constantly review the doctrine regarding civil protection. In consequence the response plan is continually modified. Therefore, the U.S. authorities apply measures and rescue methods adequate to current threats, what in practice means that the developed action plans or programmes are living documents. The U.S. authorities draw conclusions from already occurred situations, from gaps and imperfections, which lead to the continuous adaptation and improvement of crisis management. In the summary the authors suggest that such practices and measures may also be applied to improve and change the national solutions applied in Poland.
Keywords: emergency management, disaster management, incidents of national significant, National Incident Management System Type of article: review article
Аннотация
Цель: Главной целью статьи является обсуждение принципов функционирования системы кризисного управления в США, а также объяснение понятий emergency management (управление в чрезвычайных ситуациях) и disaster management (кризисное управление).
Введение: В статье были рассмотрены преобразования в функционированию системы кризисного управления в США после террористических атак и стихийных бедствий (в частности теракт на Всемирный торговый центр (WTC) и ураган Катрина). Авторы указывают на диапазон потребностей, с которыми властям США пришлось справиться в последствии катастроф, а также, каким образом была разделена ответственность за отдельные этапы предоставления помощи нуждающимся. Кроме того, статья показывает пять этапов катастрофы, благодаря которым можно решить какие шаги необходимо принять после её появления. Они были подробно рассмотрены в соответствии с руководствами, указанными стандартах касающихся управления во время кризисных ситуаций, таких как NFPA 1600 и Программа Аккредитации Кризисного Управления (EMAP). Представлены также общие понятия управления в ситуации угрозы и кризисного управления, учитывая изменения значения термина „Nine-one-one. What’s your emergency?”. В связи с фактом, что в прошлом Американцы воспринимали кризисные ситуации как так непреднамеренные катастрофы, вызванные природными силами или техническими авариями (в том числе ошибками людей), авторы обратили внимание на кризисные ситуации преднамеренно вызванные человеком (человеческим фактором) - особенно терроризмом, которые стали постоянным элементом в восприятии мира обычным Американцем (особенно после теракта 11 сентября 2001 года).
Методология: В статье было использовано исследование предметной литературы. Особенное внимание было посвящено анализу позиций, связанных с тематикой кризисного управления в США и влиянием катастроф на изменения в системе реагирования на кризисные ситуации.
Выводы: В заключение авторы обращают внимание на факт, что растущее число кризисных ситуаций, а также сознание угрозы заставляет власти США постоянно пересматривать доктрину защиты гражданского населения, вследствие чего, план реагирования на чрезвычайные ситуации, подвергается закономерной модификации. В связи с тем, власти США принимают спасательные меры и методы, адекватные современным угрозам, это значит в практике, что разрабатываемые планы действий или программы не являются закрытыми документами. Американские власти делают выводы из косвенных ситуаций, недостатков и несовершенства. Это приводит к постоянному адаптированию и совершенствованию кризисного управления. В суммировании статьи авторы считают, что такая практика и действия могут также быть применены с целью совершенствования, улучшения и измениения в сфере национальных решений в Республике Польша.
Ключевые слова: управление в ситуации угрозы, кризисное управление, инциденты государственного значения, Государственная Система Кризисного Управления Вид статьи: обзорная статья
ОРГАНИЗАЦИЯ И СТРАТЕГИЧЕСКОЕ РУКОВОДСТВО
1. Wprowadzenie
Huragan Katrina3 okazal si? testem dla funkcjono-wania zarz^dzania kryzysowego w Stanach Zjednoczonych, ale rowniez wskazal zakres potrzeb, jakim musia-ly sprostac wladze USA w obliczu katastrofy na tak^. ska-l?. To nie pierwsza i nie ostatnia kl?ska zywiolowa, kto-ra dotkn?la USA, ale pomogla ona wykonac milowy krok w obszarze zarz^dzania dost?pnymi zasobami (srodkami i ekipami ratowniczymi). Zarz^dzanie kryzysowe w uj?-ciu amerykanskim to umiej?tnosc praktycznego reagowa-nia wladz panstwowych - wraz z zaangazowaniem spole-czenstwa obywatelskiego i sektora biznesowego - na katastrofy naturalne i techniczne. Uswiadomienie potrze-by niesienia pomocy oraz dostarczenie procedur w obli-czu katastrofy czy ataku terrorystycznego jest podstaw^. sprawnego niesienia pomocy oraz ograniczania powsta-lych szkod. Wspolpraca lokalnych urz?dnikow (guber-natorow stanowych, burmistrzow, zarz^dcow miast itp.) odpowiedzialnych za podejmowanie kluczowych decy-zji powinna miec wsparcie wladz federalnych oraz pelne zrozumienie, akceptacj? i zaangazowanie ze strony lud-nosci cywilnej, bo tylko wspolne dzialania mog^. zapew-nic efektywn^. ewakuacj?, pomoc, odbudow?, utrzymanie stanu gotowosci [2].
2. Nine-one-one. What’s your emergency?
Jest to standardowy zwrot, ktory slyszal kazdy Ame-rykanin, nawet jezeli sam nie korzystal z tego numeru. Patrz^c na wydarzenia zwi^zane z sytuacjami kryzyso-wymi, ktore mialy miejsce w ostatnich latach w Stanach Zjednoczonych, zwrot ten nabiera nowego znaczenia. Kiedys Amerykanie postrzegali sytuacje kryzysowe jako tzw. katastrofy nieintencjonalnie wywolane silami natu-ry lub awariami technicznymi (w tym bl?dami ludzkimi). Obecnie rozszerzylo si? to o sytuacje kryzysowe umysl-nie spowodowane przez czlowieka (czynnik ludzki) -szczegolnie terroryzm. Oczekuje si?, iz osoby zarz^dzaj^-ce w trakcie sytuacji kryzysowych odpowiednio dostosu-j^. swoje priorytety do nowo napotkanych wyzwan. Osoby zarz^dzaj^ce w sytuacjach kryzysowych s^. swiadome faktu, iz w Ameryce glowny nacisk kladziony jest na terroryzm, co wydaje si? zrozumiale, gdyz terrorysci obiera-j^. na swoje cele duze aglomeracje miejskie oraz symbole kultury zachodniej.
Osoby zarz^dzaj^ce w sytuacjach kryzysowych mu-sz^. dostosowac strategie dzialania do nowych wyma-gan, ktore zostaly uksztaltowane przez otaczaj^c^. rze-czywistosc. Urz?dnicy na g?sto zaludnionych obszarach s^. zaniepokojeni stopniem zagrozenia atakiem na infra-struktur? krytyczn^. w tym: obiekty rz^dowe, porty, sys-temy masowego tranzytu i potencjalne inne cele, ktore mog^. byc celem terrorystow. Natomiast na obszarach wiejskich urz?dnicy nadal koncentrowac si? b?d^. przede wszystkim na sytuacjach kryzysowych wywola-
3 Huragan Katrina to jeden z trzydziestu najbardziej smiercio-nosnych huraganow, jakie kiedykolwiek nawiedzily Stany Zjed-noczone. Mial miejsce w sierpniu 2005 r. W wyniku huraganu zgin?lo ponad 1800 osob, a ok. 700 zostalo uznanych za zagi-nione. W samym Nowym Orleanie zniszczenia wyniosly ponad 81 miliardow dolarow.
DOI: 10.12845/bitp.34.2.2014.2
1. Introduction
Hurricane Katrina15 showed how emergency management functions. It also showed the scope of needs which the U.S. government has to cope with in the face of a disaster of such magnitude. Hurricane Katrina is not the first and not the last disaster of national magnitude which occurred in the U.S., but most of all it is a milestone in the ability to manage the accessible resources (funds and rescue teams). Emergency management for Americans is the ability to respond to natural and technical disasters by the national authorities while engaging civil society and the business sector. The necessity to bring help and prepare procedures in the face of a disaster or a terrorist attack is the foundation for efficient help and restricting the scope of damages. The cooperation of local authorities (state governors, mayors, city managers, etc.) responsible for making key decisions should be supported by federal authorities and have full understanding, acceptance and involvement of the local community, because only joint forces can lead to effective evacuation, help, restoration and maintenance of the “standby mode” [2].
2. „Nine-one-one. What’s your emergency?”
It is a standard phrase which every American has heard, even if he has never used this number himself. Looking at emergency situations which have occurred in the United States in recent years, this phrase takes on a new meaning. Once Americans perceived emergencies as so-called natural disasters caused by the unintentional forces of nature or technical failures (including human error). Recently this shifted to intentional man-made disasters (human factor) - terrorism in particular. Thus emergency managers are expected to shift their priorities accordingly. Emergency managers are aware of the fact that in today’s America greater emphasis is placed on terrorism, which seems reasonable, given that terrorists have selected large urban centres and symbols of Western culture as their targets.
Emergency managers need to adjust their planning to new requirements which are shaped by the surrounding reality. Officials in heavily populated areas are mainly concerned about the vulnerability of critical infrastructure including: government facilities, port facilities, mass transit systems and potential other targets, which might can be a target for terrorists. However, in rural areas, officials will still continue to focus primarily on emergency situations caused by nature, such as floods, large fires (including those of densely wooded areas16), tornadoes, hurricanes, earthquakes which, for small communities, pose a much more imminent and direct threat than terrorist attacks.
15 Hurricane Katrina was one of thirty most deadly hurricanes which has ever hit the United States. It occurred in August of 2005. As the result of the hurricane over 1800 people lost their lives, and approximately 700 were reported missing. Only in New Orleans the damages amounted to over 81 million dollars.
16 Recent media report - 19 fire fighters were killed in forest fires in Arizona.
nych przez natur?, jak na przyklad powodzie, duze pozary (w tym lasow4), tornada, huragany, trz?sienia ziemi, ktore w malych wspolnotach stwarzaj^. o wiele bardziej realne i bezposrednie zagrozenie, niz ataki terrorystyczne.
Pomimo tego, iz terroryzm jest nadal postrzegany, jako wazne zagrozenie dla spoleczenstwa, to ataki terrorystyczne nie zdarzaj^. si? tak cz?sto, jak katastrofy na-turalne, w ostatnich kilkunastu latach. Huragany Katrina i Rita w 2005 roku wykazaly, ze narodowy system zarz^-dzania kryzysowego dziala ponizej oczekiwanej skutecz-nosci. Urz?dnicy zmuszeni byli odbudowac stan pierwot-ny i wzmocnic regionalny potencjal ludzki w celu szyb-szego reagowania w razie zagrozenia. W trakcie huraga-nu Katrina osoby ubogie, starsze i przewlekle chore po-trzebowaly nadzwyczajnej pomocy, ktorq. otrzymaly, ale w zakresie w?zszym niz si? jej spodziewaly. Pomimo fak-tu, ze ewakuacja w poszczegolnych regionach odbywala si? skutecznie, zarowno zakres potrzeb, jak i obrazy5 nie-skutecznych dzialan (w tym oczekiwania na pomoc, czy radzenia sobie z mieszkancami, ktorzy nie mogli lub nie chcieli si? ewakuowac) byly dowodem na zle, czy niewy-starczaj^ce dzialanie systemu ratowniczego.
3. Emergency management vs. disaster management
Aby wyjasnic poj?cia emergency management (za-rz^dzanie w sytuacji zagrozenia) oraz disaster management (zarz^dzanie kryzysowe) nalezy na pocz^tku wyja-snic poj?cia emergency oraz disaster. Wedlug dr Richar-da A. Rotanza6 zagrozenie (emergency) „jest stosunkowo rutynowym wydarzeniem, ktore nie ma wplywu na cal^. spolecznosc i nie wymaga nadzwyczajnego wykorzysta-nia zasobow lub procedur do przywrocenia pierwotnego stanu rzeczy. Zatem moze byc z powodzeniem zarz^dza-ne lokalnie i jest mozliwe do opanowania w szybkim cza-sie, a na ogol zaangazowani s^. ratownicy, ktorzy si? na-wzajem znaj^” [і; s. 144]. Podczas usuwania skutkow zdarzenia jasny jest podzial odpowiedzialnosci, a struk-tura kierowania lub dowodzenia jest wyraznie zarysowa-na. Jednakze w momencie, gdy zagrozenie wywola sytu-acj? negatywnie oddzialywuj^c^. na poziom bezpieczen-stwa ludzi, mienia lub srodowiska w znacznych rozmia-rach, powoduj^c ograniczenia w dzialaniu organow ad-ministracji publicznej ze wzgl?du na nieadekwatnosc sil
4 Ostatnie doniesienia prasowe - 19 strazakow zgin?-
lo w pozarach lasow w Arizonie (zrodlo: http://edition.cnn. com/2013/07/01/us/arizona-firefighter-deaths/).
5 Obrazy mieszkancow Nowego Orleanu ewakuowanych do centrum konferencyjnego New Orleans Superdome (doniesie-nia medialne/prasowe z Nowego Orleanu po huraganie Katrina, sierpien-wrzesien 2005 r.).
6 Dr Richard Rotanz jest dyrektorem i wspolprojektantem Fun-dacji Stosowana Nauka (Applied Science Foundation) w Depar-tamencie Bezpieczenstwa Narodowego w Stanach Zjednoczonych. Pelnil funkcj? zast?pcy dyrektora nowojorskiego Biura Zarz^dzania Kryzysowego podczas rz^dow bylego burmistrza Rudolpha W. Giulianiego. Jego doswiadczenie w dziedzinie za-rz^dzania kryzysowego obejmuje 40 lat, w tym 25 lat jako czlo-nek Departamentu Strazy Pozarnej miasta Nowy Jork. Specjali-zuje si? w ratownictwie, wydarzeniach z wykorzystaniem mate-rialow niebezpiecznych, piel?gniarstwie chirurgicznym i plano-waniu strategii dzialania podczas zagrozen naturalnych, cywil-nych i technologicznych, w tym aktow terroryzmu.
DOI: 10.12845/bitp.34.2.2014.2
Despite the fact that terrorism is still viewed as an important threat to the public, terrorist attacks do not happen as often as natural disasters in the past few years. In 2004 numerous hurricanes hit the U.S. Hurricanes Katrina and Rita, which occurred in 2005, revealed that the nation’s emergency management system operates below the expected effectiveness. Officials were forced to restore the original state and reinforce regional human potential in order to respond to disasters in a more efficient manner. During Hurricane Katrina, the poor, the elderly and chronically ill needed extraordinary assistance they did received, but in a narrower range than they expected. Despite the fact that regional evacuation was effective, the extend of needs as well as disturbing images17 of ineffective actions (including anticipation of help or dealing with citizens who could not or would not evacuate) were proof enough of bad or insufficient functioning of the rescue system.
3. Emergency management vs. disaster management
In order to explain the terms “emergency management” and “disaster management”, it is essential to, first of all, explain the terms “emergency” and “disaster”. According to Richard A. Rotanz18 an emergency “is a relatively routine incident that does not have community-wide impact, does not require the extraordinary use of resources or procedures to bring conditions back to normal, can be successfully handled by local management responders, is manageable and clearly defined, is brought under control quickly and generally involves responders who know each other” [1; p. 144]. While removing the effects of an event, there is a clear division of responsibilities and there is a recognizable structure of power control or command. However, when a threat results in a situation negatively affecting the level of security of people, property or the environment, causing limitations in the operation of public authorities because of the inadequacy of manpower and resources, the severity of such an event begins to be defined as a crisis, disaster.
According to a definition prepared by the New York State “a disaster is defined as an event that involves the occurrence or imminent threat of widespread or severe damage, injury or loss of life or property resulting from any natural or man-made causes” [1; p. 144], for instance during a fire, a floor, a hurricane, an explosion, etc. In order to take necessary steps, it is crucial for local governments to be able to distinguish between a routine emergency, a jurisdiction-wide emergency and an event that
17 Images of New Orlean citizens evacuated to New Orleans Superdome conference center (media releases/press releases from New Orleans after Hurricane Katrina, August-September 2005).
18 Richard Rotanz, Ph.D., is the executive director and co-designer of the Applied Science Foundation in Homeland Security. He served as deputy director of New York City’s Office of Emergency Management under former Mayor Rudolph W. Giuliani. His emergency management experience spans 40 years, including 25 years as a member of the New York City Fire Department. He specializes in rescue, hazardous materials incidents, surgical nursing, and planning for natural, civil, and technological hazards including acts of terrorism.
ОРГАНИЗАЦИЯ И СТРАТЕГИЧЕСКОЕ РУКОВОДСТВО DOI: 10.12845/bitp.34.2.2014.2
i srodkow, wowczas nasilenie takiego zdarzenia zaczyna bye definiowane, jako kryzys, katastrofa (disaster).
Zgodnie z definicjy opracowany przez stan Nowy Jork „katastrofa to zdarzenie, ktore wiyze si? z wyst?powa-niem rozleglych, ci?zkich obrazen, uszkodzeniem cia-la lub utraty zycia i mienia wynikajycym z powodow na-turalnych, a takze spowodowanych przez czlowieka” [1; s. 144], na przyklad podczas pozaru, powodzi, huraga-nu, wybuchu, itp. Aby przedsi?wziye odpowiednie kroki, istotne jest, aby lokalne samorzydy byly w stanie odroz-nie rutynowe zagrozenie wyst?pujyce w granicach dane-go stanu od wydarzenia, ktore moze lub nawet przewyz-szy dost?pne stanowe zasoby. W momencie rozpozna-nia charakteru zagrozenia, mozna okreslie, ktore agencje b?dy reagowae, kto b?dzie kierowal i kto b?dzie wspar-ciem w uporaniu si? z konsekwencjami danego zdarzenia. Na przyklad w przypadku wybuchu bomby saperzy b?dy odgrywae wiodycy rol? w lokalizacji ewentualnych innych materialow wybuchowych, policja zajmie si? kie-rowaniem ruchem i prowadzeniem dzialan sledczych, a ratownictwo medyczne b?dzie odpowiedzialne za zaj?-cie si? ewentualnymi rannymi. Takie rozroznienie poma-ga rowniez w okresleniu, kiedy uruchomie porozumienia
o wzajemnej pomocy, kiedy stworzye sztaby zadaniowe oraz kiedy aktywowae osrodki dzialan nadzwyczajnych. Gdy to rozroznienie jest dokonane, jasne staje si?, czy miejscowy dyrektor naczelny lub gubernator sy powiada-miani w celu wypelnienia przez nich swoich obowiyzkow prawnych i politycznych w razie zagrozenia.
4. Etapy katastrofy
W celu podj?cia odpowiednich krokow po wystypie-niu katastrofy, wazne jest, aby zrozumiee, jak katastrofa zazwyczaj si? rozwija. Rycina 1 przedstawia pi?e etapow katastrofy.
Ryc. 1. Etapy katastrofy Zrodlo: oprac. na podstawie [1; s. 145]
„Etap przed katastrofy” to czas, kiedy organizacje
i agencje zajmujyce si? zarzydzaniem kryzysowym pro-wadzy dzialalnose profilaktyczny, ktora obejmuje analiz? zagrozen, ocen? zasobow ludzkich i materialnych, rozwo-ju i wykonywania planow dzialan nadzwyczajnych, jak rowniez prowadzenie szkolen. „Etap przed uderzeniem” jest etapem ostrzegania o zblizajycej si? katastrofie. Jest to wazny moment, poniewaz odpowiednia wst?pna oce-na wydarzenia okresli, jak szybko zmobilizowane zosta-ny zasoby i gdzie mogy si? pojawie trudnosci w realizacji planow. Rzydy, obywatele i wszelakie branze muszy zro-zumiee, ze latwy dost?p do odpowiednich srodkow finan-sowych, materialnych i wykwalifikowanych specjalistow sy niezb?dne do podj?cia koniecznych krokow w momencie wystypienia kryzysu. „Etap uderzeniowy”, ktory jest poczytkiem kryzysu, moze bye nagly lub nast?powae stopniowo. Podczas tego szczegolnego etapu urz?dnicy muszy ponownie ocenie skal? zdarzenia i odpowiednio rozlokowae zasoby. Podczas „etapu kryzysowego” sku-
might or will overwhelm state resources. Once the nature of a threat is recognized, it is possible to pinpoint which agencies will respond, which will lead and which will provide support in dealing with the event. For instance, in the event of a bomb explosion, the bomb squad will take the leading role in locating any other explosives, the police will take the lead for traffic and investigative operations, while emergency medical services will take lead in taking care of any casualties or the wounded. Such a distinction also helps in indicating when to activate mutual aid agreements, when to establish command areas, and when to activate emergency operations centres. Once this distinction is made it is also clear whether the local chief executive or the governor is notified in order for them to fulfil their political as well as legal responsibilities.
4. Phases of disaster
In order to take appropriate steps once a disaster occurs, it is crucial to understand how a disaster typically develops.
Fig. 1. Phases of disaster Source: [1; p. 145]
“Pre-disaster phase” is the time when organizations and agencies dealing with emergency management carry out preventive activities, which include hazard analysis, evaluation of human and financial resources, development and execution of emergency operations plans, as well as organizing training courses. “Pre-impact phase” is the warning phase of an approaching disaster. It is a crucial moment because appropriate initial evaluation of the incident will define how fast resources can be mobilized and where difficulties may arise in the implementation of the plans. Governments, private citizens and various businesses need to understand that easy access to appropriate financial, material and skilled resources is essential to take necessary steps once a disaster occurs. “The impact phase” which is the beginning phase of a disaster can occur suddenly or gradually. During this particular phase officials need to reassess the scale of the event and organize resources accordingly. During the “emergency phase” the effectiveness of the response will reflect how well planning was carried out and how effective the efforts were to prepare for the disaster. In case of disasters occurring suddenly, such as a terrorist attack or industrial accident, it may not be easy to clearly distinguished between the first three phases, however the response strategy should be organized in such a manner as to anticipate response needs and to facilitate taking the necessary steps during a disaster. The first priority in response is always to save lives, meaning actions aimed at searching and rescuing those in need, to provide them with emergency medical care, and evacuate, when necessary. If not simultaneous, then the next step is to reduce exposure to hazardous materials or to restore critical infrastructure. Finally, the emergency phase will transform to “the recovery phase” where, as the term indicates, the priority is placed on re-
phase
Pre-impact Impact
phase phase
Emergency Recovery
phase S*- phase
tecznosc reakcji odzwierciedla, jak dobrze przeprowadzo-no planowanie oraz jak skuteczne byly wysilki, aby przy-gotowac si? do kryzysu. W przypadku zagrozen nast?pu-jycych szybko, takich jak na przyklad atak terrorystyczny lub wypadek przy pracy, pierwsze trzy etapy mogy byc trudne do rozroznienia, jednak strategia reagowania po-winna byc zorganizowana w taki sposob, aby przewidziec potrzeby i ulatwic podj?cie krokow w trakcie kryzysu. Pierwszym planowanym dzialaniem jest zawsze ratowa-nie zycia, czyli dzialanie polegajyce na szukaniu i ratowa-niu osob potrzebujycych w celu zapewnienia im doraznej pomocy medycznej lub ewakuacji, gdy jest to koniecz-ne. Jesli nie jednoczesnym, to kolejnym krokiem, ktory nalezy wykonac, jest zredukowanie dzialania materialow niebezpiecznych lub przywrocenie istotnej infrastruktu-ry. Nast?pnie „etap zagrozenia” przechodzi w „etap od-budowy”, w ktorym nacisk kladziony jest na powrot do stanu sprzed kryzysu i okreslenie srodkow zapobiegaw-czych, ktore majy pomoc w unikni?ciu przyszlych kata-strof. Wtedy rowniez osoby zarzydzajyce w sytuacjach kryzysowych przyglydajy si? wszystkim problemom or-ganizacyjnym, ktore powstaly w trakcie etapu zagrozenia, aby ocenic podj?te dzialania, znalezc miejsce na wprowa-dzenie ulepszen i wprowadzic zmiany, co moze pomoc w unikni?ciu podobnych sytuacji.
W celu skutecznego zareagowania na katastrof?
o duzej skali niezb?dne jest uaktywnienie wspolpracy na wszystkich poziomach organizacyjnych, w tym mi?dzy-rzydowym i wielosektorowym. Przygotowanie si? do katastrofy i powrot do normalnosci po jej wystypieniu an-gazuje spoleczenstwo obywatelskie, gdzie „wladza jest wspolna, odpowiedzialnosc jest rozproszona, a zasoby sy szeroko rozpowszechnione” [1; s. 9]. W Stanach Zjedno-czonych taki uklad jest okreslany jako „rzyd wspolpracu-jycy” lub „zarzydzanie sieciowe”. Dyrektor wykonawczy ICMA7, Bob O’Neill tego typu dzialania nazywa „pracy wspolny”, co celnie oddaje ide? funkcjonowania tego szczegolnego systemu, w ktorym podejmowanie decy-zji nie jest scentralizowane, a wladza i odpowiedzialnosc sy faktycznie wspolne.
Jak okreslono w Krajowym Planie Reagowania Kry-zysowego (National Response Plan - NRP) istniejy trzy dokumenty, ktore zapewniajy obszerne podejscie zwiy-zane ze wszystkimi rodzajami ryzyka: 1) Ustawa Bez-pieczenstwo Narodowe z 20028, Dyrektywa Prezydenc-
7 International City/County Management Association (ICMA) - organizacja non-profit, ktora oferuje szeroki zakres uslug dla swoich czlonkow oraz lokalnej spolecznosci. ICMA zapewnia pomoc techniczny dla samorzydow w tworzycych si? demokra-cjach, pomaga im w rozwijaniu praktyk zawodowych i etycz-nych, tworzeniu przejrzystych rzydow. ICMA rozwija i wspiera lokalne profesjonalne zarzydzanie, ktore ma na celu stworzenie trwalych spolecznosci, co moze poprawic poziom zycia na ca-lym swiecie (http://icma.org/en/icma/home).
8 Ustawa Bezpieczenstwo Narodowe [Homeland Security Act (HSA)] z 2002 r. zostala wprowadzona w nast?pstwie atakow z 11 wrzesnia i pozniejszych mailingow zarodnikow wyglika. Glownym zadaniem Departamentu Bezpieczenstwa jest zapo-bieganie atakom terrorystycznym w Stanach Zjednoczonych; ograniczanie podatnosci na terroryzm Stanow Zjednoczonych oraz minimalizowanie szkod, jak rowniez pomoc w zapobiega-
DOI: 10.12845/bitp.34.2.2014.2
turning to the state before the crisis and to identifying preventive measures which are to help avoid future disasters. It is also then when emergency managers look closely at all organizational problems which arose during the emergency phase in order to evaluate the taken steps, find room for improvement and introduce changes to avoid similar situations from occurring again.
In order to respond to a large-scale disaster, it is necessary to activate collaboration on all levels, including mul-tiorganizational, intergovernmental, and multisector. Preparing for a disaster and recovering once it occurs engages civil society where “authority is shared, responsibility is diffused, and resources are widely distributed” [1; p. 9]. In the United States such a system is referred to as “collaborative government” or “network management”. Executive director of ICMA19, Bob O’Neill referred to it as the “working together” approach which is an accurate way of defining this particular system where decision making is not centralized, but authority and responsibility are actually shared.
As stated by the National Response Plan (NRP) there are three documents which provide an extensive approach to domestic incident management: 1) Homeland Security Act of 200220, Homeland Security Presidential Directive 521 and the Stafford Act of 1988. NRP was in force before hurricane Katrina stroke, however since 2006, based on the experience of that event, works were commenced in order to modify it. As a result, National Response Framework (NRF) was worked out. NRF is composed of numerous coherent guidelines which are the basis for making decisions by representative of the authorities on all levels of management. Its aim is to present the operational framework, as well as show the scope and possibilities of flexible changes in procedures in terms of emergency situations which took place, together with defining responsibilities and roles of each official on every administration level. NRF is a document which can be universally applied on the national level. Applied can also be its specific elements during local rescue actions. The effectiveness of disaster management also assumes preparing the civil so-
19 International City/County Management Association - nonprofit organization that offers a wide range of services to its members and the local government community. ICMA provides technical assistance to local governments in emerging democracies, helping them to develop professional practices and ethical, transparent governments. ICMA, the International City/County Management Association, develops and advances professional local government management to create sustainable communities that improve lives worldwide (http://icma.org/en/icma/ home).
20 The Homeland Security Act (HSA) of2002 was introduced in the aftermath of the September 11 attacks and subsequent mailings of anthrax spores The primary mission of the Department is to prevent terrorist attacks within the United States; reduce the vulnerability of the United States to terrorism; and minimize the damage, and assist in the recovery, from terrorist attacks that do occur within the United States.
21 Presidential Directives, better known as Presidential Decision Directives (or PDDs) are a form of an executive order issued by the President of the United States with the advice and consent of the National Security Council. The directives articulate the executive’s national security policy and carry the full force and effect of law.
ОРГАНИЗАЦИЯ И СТРАТЕГИЧЕСКОЕ РУКОВОДСТВО
ka 59 i Ustawa Stafforda z 1988. Plan NRP obowiyzy-wal przed uderzeniem huraganu Katrina, jednak od 2006 roku, na bazie wyniesionych doswiadczen, rozpocz?to jego modyfikacje - w wyniku czego powstal Krajowy Ramowy Plan Reagowania Kryzysowego (NRF). Plan NRF zawiera szereg spojnych wytycznych b?dycych fundamentem przy podejmowaniu decyzji przez przed-stawicieli wladz na wszystkich szczeblach zarzydza-nia. Idey dokumentu jest przedstawienie struktur opera-cyjnych oraz ukazanie skali i mozliwosci elastycznych zmian procedur w stosunku do zaistnialych sytuacji kry-zysowych z okresleniem obowiyzkow i rol poszcze-golnych urz?dnikow na kazdym szczeblu administra-cyjnym. NRF to dokument, ktory ma uniwersalne za-stosowanie w skali kraju, natomiast poszczegolne jego elementy wspierajy lokalne dzialania ratownicze. Sku-tecznosc zarzydzania kryzysowego zaklada tez przygo-towanie spoleczenstwa obywatelskiego do oddolnych dzialan wspomagajycych dzialania ratunkowe i aktyw-nej wspolpracy z wladzami na poszczegolnych szcze-blach administracji panstwowej [2].
Obecnie nowe przepisy i dyrektywy prezydenckie wydane po 11 wrzesnia 2001 r. postrzegane jako spra-wy zwiyzane z zarzydzaniem kryzysowym okreslane sy jako „incydenty o znaczeniu krajowym (INS)” [1; s. 12]. Wedlug NRF - INS jest „rzeczywistym lub potencjal-nym wydarzeniem o wysokim wplywie na otoczenie, kto-re wymaga koordynacji podmiotow federalnych, stano-wych, lokalnych, pozarzydowych i/lub podmiotow sekto-ra prywatnego, w celu ratowania zycia i zminimalizowa-nia szkody” [1; s. 12].
5. Praktyczne zastosowanie dokumentow
Aby zaplanowac i przygotowac si? do potencjalnych katastrof/sytuacji kryzysowych, prowincje i spolecznosci lokalne stosujy wytyczne okreslone w standardach doty-czycych zarzydzania w sytuacjach kryzysowych, takich jak NFPA 1600 i Program Akredytacji Zarzydzania Kryzysowego (EMAP). Zawarto w nich wskazowki dotyczy-ce sposobow przygotowania i organizowania zasobow, zachowania w czasie zdarzenia niekorzystnego i radzenia sobie z konsekwencjami. Jednak co wazniejsze, takie nor-my nakladajy odpowiedzialnosc na okreslone osoby urz?-dowe za podejmowanie danych dzialan - lokalni urz?d-nicy mogy poniesc konsekwencje prawne i polityczne za brak dzialan minimalizujycych istniejyce ryzyka co naj-mniej do poziomow akceptowalnych spolecznie. Urz?d-nicy zobowiyzani sy do co najmniej: (1) przeglydu histo-rii, cz?stotliwosci i dotkliwosci potencjalnych zagrozen,
(2) oceny podatnosci danej spolecznosci, (3) okreslenia czynnosci, ktore mogy byc podj?te w celu ograniczenia zagrozenia oraz (4) na podstawie oceny ryzyka i podatno-
niu atakom terrorystycznym, ktore mogy dotknyc Stany Zjed-noczone.
9 Dyrektywy Prezydenckie, lepiej znane jako Decyzyjne Dyrek-tywy Prezydenckie (lub PDD) sy formy dekretu wydanego przez prezydenta Stanow Zjednoczonych za rady i zgody Rady Bez-pieczenstwa Narodowego. Niniejsze Dyrektywy okreslajy poli-tyk? wykonawczy bezpieczenstwa narodowego i posiadajy pel-ny moc prawny.
DOI: 10.12845/bitp.34.2.2014.2
ciety for grass-roots actions supporting rescue as well as active cooperation with the authorities an various levels of national administration [2].
Currently, new laws and presidential directives issued after 9/11, perceived as matters related to crisis management, are defined as “incidents of national significance (INS)” [1; p. 12]. According to NRF, an INS is “an actual or potential high-impact event that requires coordination of Federal, State, local, tribal, nongovernmental and/ or private sector entities in order to save lives and minimize damage” [1; p. 12].
6. Practical application of documents
In order to plan and prepare for potential disasters/ emergencies, states and local communities apply guidelines defined in standards for emergency management such as NFPA 1600 and the Emergency Management Accreditation Program (EMPA).
They provide guidance on how to prepare and organize resources, how to act during an adverse event and how to deal with the consequences. However, more importantly, such standards in reality are an obligation: local officials may be held legally as well as politically liable for failing to take action to minimize the existing risk at least to socially acceptable levels. At a minimum, the officials are obliged to: (1) review the history, frequency and severity of potential hazards; (2) assess the vulnerability of a given community; (3) define steps that can be taken to mitigate the hazards; and (4) based on risk and vulnerability assessments, define how resources can best be allocated to reduce losses [1; p. 13].
However, when it comes to standards regarding emergency management, conflicts between national priorities and state and local priorities occur on a daily basis. The environment where local emergency managers work is definitely politically oriented [1; s. 13] and available funding based on available resources. Since 9/11 federal policy makers have been focused on threats which are the result of terrorist attacks and federal funding was mainly reserved for issues regarding this particular threat. Despite the fact that this approach has been frustrating for many emergency managers, there is a positive side to it as well. For instance, adopting the National Incident Management System (NIMS)22 may be a challenge due to the fact that dominance is assigned to the role of federal agencies, but NIMS is a source of guidelines for finding a common language and a common framework in order to respond to a disaster. The attacks on WTC and the Pentagon were the cause for financing the needs of the local federal budget. Even though this particular funding might not support local priorities, it has been used to improve and expand already available local resources [3]. Currently, local managers have the possibility to organize and participate in training courses, as well as acquire equipment and other
22 The National Incident Management System (NIMS) is a system used in the United States to coordinate emergency preparedness and incident management among various federal, state, and local agencies. The NIMS is a structured framework used nationwide for both governmental and nongovermental agencies to respond to natural disasters or terrorist attacks at the local, state, and federal levels of government.
зз
sci, okreslenia, jak zasoby mogy byc najlepiej przydzielo-ne w celu zmniejszenia strat [1; s. 13].
Jednak jesli chodzi o standardy dotyczyce zarzydzania w sytuacjach zagrozenia, konflikty mi?dzy priorytetami krajowymi, stanowymi i lokalnymi sy bardzo powszech-ne. Srodowisko, w ktorym pracujy osoby lokalne odpo-wiedzialne za zarzydzanie w sytuacjach kryzysowych, jest zdecydowanie upolitycznione [1; s. 13], a prioryte-ty okresla si? na podstawie dost?pnych srodkow. Od ata-ku z 11 wrzesnia krajowi ustawodawcy koncentrujy si? na zagrozeniach, jakie niesie ze soby terroryzm, a fundu-sze krajowe sy przeznaczane glownie na rozwiyzywanie problemow zwiyzanych z tym szczegolnym zagrozeniem. Mimo ze takie podejscie jest zrodlem frustracji dla wielu osob zarzydzajycych w sytuacjach zagrozenia, ma to row-niez aspekt pozytywny. Na przyklad przyj?cie Krajowego Systemu Zarzydzania Kryzysowego (NIMS)10 moze byc wyzwaniem ze wzgl?du na fakt, ze dominujyca jest w nim rola agencji krajowych. W konsekwencji stanowi on platform? porozumienia i reguluje dzialanie wspolnych struk-tur reagowania w czasie kryzysu. Atak na WTC i Pentagon stal si? przyczynkiem do dofinansowania potrzeb lo-kalnych z budzetu federalnego. Pomimo iz finansowanie moze nie wspierac lokalnych priorytetow, zostalo wyko-rzystane do poprawy i rozszerzenia zasobow lokalnych
[3]. Obecnie lokalni menedzerowie kryzysowi majy moz-liwosc nabycia sprz?tu, pozyskania innych zasobow, kto-re sy cenne w czasie kl?sk zywiolowych i katastrof tech-nologicznych, jak rowniez katastrof zwiyzanych z terro-ryzmem. Majy tez mozliwosc uczestniczenia w szkole-niach. Nazywa si? to strategiy „dwustronnego zastosowa-nia”.
W 2006 roku prezes Mi?dzynarodowego Stowarzy-szenia Menedzerow Kryzysowych (IAEM)11 zapropono-wal, aby przyjrzec si? blizej zarzydzaniu kryzysowemu. W 2007 roku z pomocy Instytutu Zarzydzania Kryzysowego FEMA12, zorganizowano spotkanie, na ktore zostali
10 The National Incident Management System (NIMS) to system stosowany w Stanach Zjednoczonych w celu koordynacji go-towosci i zarzydzania wypadkami wsrod roznych federalnych, stanowych i lokalnych agencji. NIMS jest zorganizowany sie-ciy stosowany w calym kraju, zarowno dla agencji rzydowych i pozarzydowych, w celu reagowania na kl?ski zywiolowe lub zamachy terrorystyczne na lokalnych, stanowych i federalnych szczeblach administracji.
11 The International Association of Emergency Managers (IAEM), ktore ma ponad 5000 czlonkow na calym swiecie, jest mi?dzynarodowy organizacjy non-profit zrzeszajycy specjali-stow w dziedzinie zarzydzania kryzysowego. Dzialania IAEM poswi?cone sy promowaniu „Zasad Zarzydzania Kryzysowego” i reprezentowaniu specjalistow, ktorych celem jest ratowa-nie zycia i ochrona mienia oraz srodowiska podczas katastrof
i kl?sk zywiolowych.
12 Federalna Agencja Zarzydzania Kryzysowego (Federal Emergency Management Agency) jest agencjy ukierunkowany na ra-portowanie zagrozen, planowanie i zarzydzanie dzialaniami zwiyzanymi z zapobieganiem katastrofom i kl?skom zywiolo-wym oraz lagodzeniem ich skutkow. FEMA polyczyla wi?c pod jednym kierownictwem rozproszone obowiyzki innych organi-zacji w zakresie dzialan w przypadku katastrof lub kl?sk zywiolowych. W swej dzialalnosci FEMA wspolpracuje z wieloma in-nymi agencjami federalnymi oraz organizacjami pozarzydowy-mi mi?dzy innymi z Amerykanskim Czerwonym Krzyzem.
DOI: 10.12845/bitp.34.2.2014.2
resources which are valuable during natural and technological disasters, as well as in disasters related to terrorism. It is called a “dual-use” strategy.
In 2006 the president of the International Association of Emergency Managers (IAEM)23 proposed to review current emergency management. In 2007 with the help of FEMA24 Emergency Management Institute, a meeting was organized that included representatives of IAEM, EMAP25, the National Emergency Management Association26, NFPA 1600 committee, the private sector, the academic community and other interested parties. The objectives of the meeting were as follows: (1) to define emergency management and its goal and (2) to identify the basic principles of emergency management and the practice of this profession [1; p. 16]. Based on literature such as the CEM program (Certified Emergency Manager program), NFPA 1600 and EMAP standards certain principles were defined which currently serve as organizing principles for programs which are being prepared for managers and for emergency management agencies.
According to set principles, emergency management should be comprehensive which means it should consider all hazards, all phases, and functions and all sectors. It should not be limited only to “consequence management” related to a disaster, but it should focus on resources which can prevent or limit the consequences of such an event. Emergency management should also be progressive which means that managers must predict and prepare for a future disaster. The long-term objective is to develop communities resilient to disasters where, in this process, managers must actively pursue that objective and not focus only on a single-type of disaster. Such an approach only limits both strategic and tactical options. Emergency management must be risk-driven which means that decisions must be made based risk analysis, rather than on worst-case scenarios where there is no estimations of probability. Although assessing potential hazards may be challenging, making decisions without at least trying to prepare a full evaluation may be rather risky.
23 The International Association of Emergency Managers (IAEM), which has more than 5,000 members worldwide, is the preeminent international non-profit organization of emergency management professionals. IAEM is dedicated to promoting the “Principles of Emergency Management” and representing professionals whose goals are saving lives and protecting property and the environment during emergencies and disasters.
24 Federal Emergency Management Agency is an agency which reports hazards, plans and manages activities related to disaster prevention and mitigation of natural disasters and their consequences. FEMA merged under one management fragmented responsibilities of other organizations in the field of actions taken in case of emergencies or natural disasters. In doing so, FEMA cooperates with many other federal agencies and non-governmental organizations including the American Red Cross.
25 The Emergency Management Accreditation Program (EMAP), an independent non-profit organization, is a standard-based voluntary assessment and peer review accreditation process for government programs responsible for coordinating prevention, mitigation, preparedness, response, and recovery activities for natural & human-caused disasters.
26 It is a professional organization of state emergency management directors.
ОРГАНИЗАЦИЯ И СТРАТЕГИЧЕСКОЕ РУКОВОДСТВО
zaproszeni m.in. przedstawiciele IAEM, EMAP13, Naro-dowego Stowarzyszenia Zarzydzania Kryzysowego14, ko-mitetu NFPA 1600, sektora prywatnego, srodowisk aka-demickich i innych zainteresowanych grup. Cele spotka-nia byly nast?pujyce: (1) zdefiniowanie zarzydzania kryzysowego i jego misji oraz (2) zidentyfikowanie podsta-wowych zasad zarzydzania kryzysowego i praktykowania tej profesji [1; s. 16]. Na podstawie lektury takich mate-rialow jak program CEM (program Certyfikowanego Me-nedzera Kryzysowego), NFPA 1600 i standardow EMAP okreslono pewne reguly, ktore sluzy jako zasady organi-zacyjne dla powstajycych programow dla menedzerow oraz dla agencji zajmujycych si? zarzydzaniem kryzyso-wym.
Zgodnie z ustanowionymi zasadami zarzydzanie kry-zysowe powinno byc kompleksowe, czyli powinno brac pod uwag? wszelkie zagrozenia, wszystkie etapy, funkcje oraz wszystkie sektory. Nie powinno ograniczac si? do „zarzydzania skutkami” zwiyzanymi z katastrofy, ale po-winno koncentrowac si? na srodkach, ktore mogy zapo-biec lub ograniczyc skutki takiego zdarzenia. Zarzydza-nie kryzysowe powinno byc progresywne, co oznacza, ze menedzerowie muszy przewidziec i przygotowac si? do przyszlej katastrofy. Dlugofalowym celem jest stwo-rzenie „spolecznosci odpornej na kl?ski zywiolowe” (society resilience). Proces tworzenia wymaga od menadze-row aktywnego dyzenia do tego celu i nie koncentrowa-nia si? tylko na jednym rodzaju katastrofy, poniewaz takie podejscie ogranicza mozliwosci zarowno strategiczne, jak i taktyczne. Zarzydzanie w sytuacjach kiyzysowych musi opierac si? na ocenie ryzyka, co oznacza, ze decyzje muszy byc podejmowane na podstawie analizy ryzyka, a nie na podstawie najgorszego scenariusza, co pozbawio-ne jest oszacowania prawdopodobienstwa. Chociaz ocena potencjalnego zagrozenia moze byc problematyczna, po-dejmowanie decyzji bez przynajmniej proby opracowania pelnej oceny moze byc wr?cz niebezpieczne.
Efektywne zarzydzanie kryzysowe wymaga wspol-pracy, a nie podejscia nakazowo-kontrolnego. Wspolpra-ca pozwala na budowanie relacji, konsensusu i opiera si? na wzajemnym zaufaniu i otwartej komunikacji. Mene-dzerowie kryzysowi powinni umozliwic integracj?, kto-ra w rzeczywistosci oznacza, lyczenie wszystkich szcze-bli rzydowych z sektorem prywatnym, sektorem non-profit i z wolontariuszami, co w konsekwencji pozwala im aktywnie uczestniczyc we wszystkich etapach zarzydza-nia kryzysowego. Jednoczesnie menedzerowie kryzysowi muszy koordynowac wysilki organizacyjne. Organizu-jy oni prac? w taki sposob, iz odmienne podmioty majy w rzeczywistosci wspolny cel. Istotny jest fakt, iz centra dzialan nadzwyczajnych (Emergency Operations Centers - EOC) zapewniajy zarowno miejsce, jak i mechanizmy
13 The Emergency Management Accreditation Program (EMAP), niezalezna organizacja non-profit, odpowiedzialna za koordyno-wanie dzialan zapobiegawczych, lagodzenie skutkow, przygoto-wanie, reagowanie i prowadzenie dzialan naprawczych po kl?-skach zywiolowych oraz katastrofach spowodowanych przez czlowieka.
14 National Emergency Management Association - jest to profe-sjonalna organizacja zrzeszajyca dyrektorow stanowych ds. zarzydzania kryzysowego.
DOI: 10.12845/bitp.34.2.2014.2
In order for emergency management to be effective, it needs to be based on collaboration rather than take on a command-and-control approach. Collaboration allows to build relationships, consensus and it is based on open communication and mutual trust. Emergency managers are also responsible for making integration possible which, in reality, means that they bring together the following: the government, the private sector, the non-profit sector as well as volunteers. This then allows them to actively participate in all phases of emergency management. Simultaneously emergency managers are obliged to coordinate organizational efforts. They are to organize work in such a manner that disparate parties in reality have a common goal. What’s important here is the fact that emergency operations centres (EOC) provide a location as well as mechanisms to make communication and collaboration easier. In order for emergency management to be effective it also needs to be flexible. Emergency managers need to understand that rigid plans and organizational frameworks should be avoided because plans need to be adapted to given circumstances, and managers very often need to demonstrate creative improvisation, when necessary. Emergency management must also be professional since it is a profession based on science and knowledge. Emergency managers make decisions and take actions based on evidence and analysis, and education and training programs help them improve their technical skills and expand their knowledge in order to increase effectiveness of emergency management programs.
Threat awareness (terrorist attacks) and problems related to the restoration of devastated areas force the U.S. government to permanently revise doctrines regarding civil protection, which in effect means that National Response Framework (NRF) is constantly being modified. Such an approach makes it possible for the authorities to apply resources and rescue methods which are appropriate to the existing threats, assuming that these threats intensify and modify - thus NRF is not a closed document. The latest guidelines of NRF define universal procedures for rescue actions dedicated to federal officials regardless of the type and scope of the threats. These procedures make it possible to manage and lead on the federal level. Importance is placed on procedures related to rapid restoration of devastated areas [2].
6. Summary
Experience and conviction of insufficient organization of help during disaster situations, placing response rank on the local level while including the support of federal agencies was considerably revised in the U.S. in the face of hurricane Katrina disaster. Despite the fact that NRP was tested and its deficiencies were exposed, it is important to emphasize that the disaster itself brought in something positive - modifications of National Response Plan, aimed at removing deficiencies exposed by the disasters that no one was aware of before Katrina hit. Estimating the need for action in the face of a disaster is only possible in a situation when we draw a conclusion for the ensuing disasters. Thus, practical knowledge resulted in the improvement of NRP [2]. Does it mean that if today Ameri-
do ulatwienia komunikacji i wspolpracy. Aby zarzydza-nie kryzysowe bylo skuteczne - musi byc rowniez ela-styczne. Menedzerowie kryzysowi muszy zrozumiec, iz nalezy unikac sztywnych planow i struktur organizacyj-nych ze wzgl?du na fakt, iz w rzeczywistosci plany muszy byc dostosowane do okolicznosci i menedzerowie bardzo cz?sto, gdy jest to konieczne, muszy wykazac si? twor-czy improwizacjy. Zarzydzanie kryzysowe musi byc pro-fesjonalne, poniewaz jest to zawod, ktory opiera si? na nauce i wiedzy. Menedzerowie kryzysowi podejmujy de-cyzje i dzialania na podstawie dowodow i analiz, a pro-gramy edukacyjne i szkoleniowe pozwalajy im doskona-lic swoje umiej?tnosci techniczne oraz poszerzac swojy wiedz? w celu zwi?kszenia skutecznosci programow za-rzydzania kryzysowego.
Swiadomosc zagrozenia (ataki terrorystyczne) oraz problematyka odbudowy terytoriow zdewastowanych wymusza na wladzach USA ciygle rewidowanie doktry-ny ochrony ludnosci cywilnej, wynikiem czego plan reagowania kryzysowego ulega ustawicznym zmianom. Ta-kie podejscie umozliwia wladzom stosowanie srodkow
i metod ratowniczych dostosowanych do obecnych zagro-zen przy zalozeniu, iz zagrozenia te ulegajy intensyfika-cji i modyfikacji - dlatego tez program NRF nie jest do-kumentem zamkni?tym. Najnowsze zalozenia planu NRF przedstawiajy uniwersalne procedury dzialan ratowni-czych dedykowane urz?dnikom federalnym bez wzgl?du na rodzaj i skal? zagrozen - dajyce mozliwosc zarzydzania i prowadzenia akcji na poziomie federalnym. Co waz-ne, w planie polozono rowniez nacisk na procedury szyb-kiej odbudowy terenow zniszczonych [2].
б. Podsumowanie
Doswiadczenia i przeswiadczenie o niewystarczajy-cym zakresie organizacji pomocy w sytuacjach kryzyso-wych, oparcie glownego szczebla reagowania na pozio-mie lokalnym z uwzgl?dnieniem wsparcia wladz federal-nych zostalo w znacznym stopniu zrewidowane w USA w obliczu kl?ski huraganu Katrina. Mimo ze NRP zostal przetestowany w trudnych warunkach i wyszly na jaw istotne jego braki, nalezy podkreslic, ze sama katastrofa wniosla wartosc dodany - zmiany w krajowym systemie reagowania majyce na celu wyeliminowanie uchybien, ktorych nie uswiadamiano sobie przed katastrofy. Osza-cowanie potrzeby podj?cia dzialan w obliczu katastro-fy jest mozliwe tylko w sytuacji, gdy jestesmy w stanie wyciygnyc wnioski na wypadek kolejnych katastrof. Tak wi?c praktyczna wiedza wplyn?la na popraw? planu NRP [2]. Czy zatem slyszyc dzis w sluchawce “Nine-one-one. What’s your emergency?", Amerykanie majy zagwaran-towany dost?p do lepszego, a zatem bardziej efektywnego systemu zarzydzania kryzysowego? Prawdopodobnie tak.
Przedstawione fakty, praktyka i dzialania mogy row-niez miec zastosowanie w procesie doskonalenia i wpro-wadzania zmian w zakresie rozwiyzan narodowych Rze-czypospolitej Polskiej. Godne dostrzezenia i szczegol-nego wyroznienia jest podejscie wladz amerykanskich, ktore potrafiy wyciygac wnioski z zaistnialych sytuacji, brakow i niedoskonalosci. Ta praktyka, jak dowodzi po-
DOI: 10.12845/bitp.34.2.2014.2
cans hear in their phone the phrase “Nine-one-one. What’s your emergency?” they are guaranteed access to a more efficient emergency management system? Probably so. The presented facts, practices and actions can also be applied to improve and change national solutions applied in Poland. Worth noticing and emphasizing is the approach of the U.S. authorities which is based on drawing conclusions from already occurred situations, from gaps and imperfections. This practice, as proved by the above example, is effective for the continuous adjustment and improvement of disaster management.
Bibliography
1. Waugh Jr. W., K. Tierney, Emergency Management: Principles and Practice for Local Government, ICMA Press, Washington, 2007.
2. Peterson W., Redefining a national strategy for successful response to catastrophic incidents: lessons learned from hurricane Katrina, BiTP Vol. 21, Issue 1, 2011, pp. 9-20.
3. Roguski E., Regionalne i lokalne zarzqdzanie kryzysowe w standardach UE, BiTP Vol. 5, Issue 1, 2007 [electr. doc.] http://czytelnia.cnbop.pl/czytelnia/15/68.
Marta Iwanska (M.A.) is a graduate of Collegium Ci-vitas in Warsaw, the Department of Sociology (specializing in management of non-governmental organizations). For over a year she has been working in CNBOP-PIB in the Certification Department as a specialist in standardization.
Agnieszka Kowalczyk (M.A.) is a graduate of Uczel-nia Lazarskiego in Warsaw, the Department of Law and Administration (specializing in administration). For over 16 years, she has been working in CNBOP-PIB, and for the past eight years she has been working in the Certification Department as a specialist of quality management systems.
ОРГАНИЗАЦИЯ И СТРАТЕГИЧЕСКОЕ РУКОВОДСТВО DOI: 10.12845/bitp.34.2.2014.2
wyzszy przyklad, jest pomocna w ciyglym dostosowywa-niu i doskonaleniu zarzydzania kryzysowego
Literatura
1. Waugh Jr. W., K. Tierney, Emergency Management: Principles and Practice for Local Government, ICMA Press,
Washington, 2007.
2. Peterson W., Nowa wersja krajowej strategii skutecznego reagowania kryzysowego w przypadku wystqpienia katakli-zmu: wnioski z przebiegu Huraganu Katrina, BiTP Vol. 21,
Issue 1, 2011, pp. 9-20.
3. Roguski E., Regionalne i lokalne zarzqdzanie kryzysowe w standardach UE, BiTP Vol. 5, Issue 1, 2007 [dok. elektr.] http://czytelnia.cnbop.pl/czytelnia/15/68.
mgr Marta Iwanska jest absolwentky Collegium Civitas w Warszawie na wydziale socjologii, kierunek zarzydzanie organizacjami pozarzydowymi. Od ponad roku pracu-je w CNBOP-PIB w Jednostce Certyfikujycej jako specja-lista ds. normalizacji.
mgr Agnieszka Kowalczyk jest absolwentky Uczelni Lazarskiego w Warszawie na wydziale prawa i admini-stracji, kierunek administracja. Od ponad 16 lat pracuje w CNBOP-PIB, a od 8 lat pracuje w Jednostce Certyfiku-jycej jako specjalista ds. zarzydzania systemami jakosci.
