CC BY
53
^Научно-технические ведомости СПбГПУ 1' 2011. Экономические науки
УДК 330.837
Н.В. Рождественская
ГОСУДАРСТВЕННАЯ БЮРОКРАТИЯ КАК ОБЪЕКТ ИЗУЧЕНИЯ НОВОЙ ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОЙ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ТЕОРИИ
Важность изучения государственной бюрократии с точки зрения новой институциональной экономической теории (НИЭТ) определяется той ролью, которую она играет, выступая в качестве одного из важнейших институтов, оказывающих влияние на социально-экономическое развитие, характер и темпы экономического роста. Повышение влияния бюрократии в институциональной системе связан с тенденциями к росту централизации и усиления государственного вмешательства в экономику, наблюдаемыми в большинстве развитых стран. В настоящее время эти тенденции получили новый импульс в связи с разработкой и реализацией мер по преодолению мирового экономического кризиса и его последствий. Институциональный анализ бюрократии особенно актуален в связи с необходимостью повышения качества российского бюрократического аппарата, что является важным условием реализации долгосрочных программ перехода на инновационный путь развития.
О возможности применения положений НИЭТ к анализу государственных организаций говорят Э.Г. Фуруботн и Р. Рихтер: «Исследуя государство и его организации, можно вполне успешно применять аналитические концепции теории прав собственности, теории трансакци-онных издержек и теории контрактов...». [4, с. 521]. На наш взгляд, определяя бюрократию как экономический институт, следует опираться на классическую трактовку, данную Д. Нортом, одним из крупнейших современных институционалистов, который описывает институты как «правила игры» [3, с. 17]. Согласно этому подходу бюрократию можно определить как систему устоявшихся и общепринятых социальных правил, которые структурируют, ограничивают, создают стимулы экономического поведения в области взаимодействия с государ-
ством и механизмы принуждения к выполнению этих правил. Это определение дает возможность широкого толкования термина «бюрократия»: к бюрократам можно отнести работников исполнительной, законодательной и судебной ветвей власти. Для целей эмпирического анализа бюрократию также необходимо рассматривать как организацию, т. е. совокупность индивидуумов, использующих определенную систему правил и норм.
НИЭТ опирается на открытый лауреатом Нобелевской премии Р. Коузом феномен тран-сакционных издержек. Любые трансакции, как доказал Р. Коуз, не могут осуществляться «без трений» или трансакционных издержек, социально-экономические институты должны способствовать снижению издержек обмена. При этом неэффективность и низкое качество услуг бюрократических структур способно привести к росту трансакционных издержек и снизить «ценность всего производства» [1, с. 28]. Тран-сакционные издержки бюрократических структур имеют существенную специфику, поскольку сами государственные трансакции специфичны. Наиболее полная их классификация представлена в работе О. Уильямсона «Государственные и частные бюрократии: перспективы экономической теории трансакционных затрат». В ней рассматриваются шесть трансакций: закупка и снабжение, перераспределение, регулирование, обеспечение суверенитета, поддержание законности и инфраструктуры [7, с. 319]. Очевидно, что все эти трансакции осуществляемые бюрократами в широком масштабе, дают возможность экономии на информационных тран-сакционных издержках. В то же время внутри бюрократических иерархических структур существуют большие возможности для оппортунистического поведения, а издержки по защите прав собственности одинаковы для государст-
4
Теоретические основы экономики и управления
венных структур и частных фирм [5, с. 537]. Еще одна существенная черта бюрократических организаций заключается в высоких инфраструктурных издержках, поскольку затраты, необходимые для преобразования сложившейся структуры бюрократии, обычно чрезвычайно велики.
Применяя к государственной бюрократии положения НИЭТ о неполноте информации и ограниченной рациональности, необходимо акцентировать важность информации как основного бюрократического ресурса. «Специфическая информация» представляет собой знания, получаемые чиновниками при принятии внутренних документов, проведении экспертиз, а также это информация о собственных целях, знаниях и умениях государственных служащих, правилах работы государственной организации. Эти сведения являются не только источником монопольной бюрократической власти, но и предпосылкойоппортунистического поведения государственных служащих.
Наиболее важным и экономически значимым типом оппортунистического поведения чиновников является коррупция. Помимо очевидного прямого вреда в виде снижения темпов экономического роста и падения уровня инвестиций, коррупция негативно влияет на все экономические институты. В условиях высокой коррумпированности у представителей бизнеса не возникает стимула защищать свои права и организовывать свое дело эффективно. В долгосрочном периоде коррупционные схемы позволяют поддерживать неэффективных производителей и перераспределять ресурсы в неэффективные отрасли.
Рассмотрение бюрократии с точки зрения теории «принципал - агент» позволяет проанализировать возможности ограничения монопольной власти и оппортунистического поведения чиновников. Основой этого подхода является, в частности, идея о том, что современное конституционное государство «можно рассматривать как отношенческий (и неявный) контракт типа «принципал - агент» между избирателями и их правителями (их представителями). При этом избиратели (граждане) являются «собственниками» верховной власти, т. е. принципалами» [4, с. 256]. Граждане, а также их группы
составляют внешнюю организационную среду, а правила и нормы, которыми они руководствуются, - институциональную среду бюрократии. Важнейший вопрос НИЭТ применительно к бюрократии состоит в том, возможно ли создать условия, позволяющие эффективно контролировать работу чиновников с помощью воздействия институциональной среды.
В рамках демократических режимов предусмотрен контроль над бюрократами со стороны избирателей. При этом реальный контроль затруднен из-за проблемы коллективных действий, поскольку «у избирателей тем меньше побуждений контролировать правительство, чем больше число избирателей... у законодателей тем меньше мотивов для контроля деятельности бюро, чем больше число избирательных округов для выборов законодательной власти» [2, с. 540]. Проблему коллективного действия усугубляет также специфика, связанная с масштабом социальной отдачи от повышения эффективности работы бюрократических организаций. В одной из своих работ Г. Таллок сформулировал этот парадокс следующим образом: «Увеличение эффективности крупной корпорации, скажем, на 2 % может означать, что чье-то благосостояние увеличилось на 50 долларов, а благосостояние узкой группы людей выросло на сумму от тысячи до миллиона долларов. Но поскольку максимизация общественного блага сама по себе является общественным благом, то увеличение эффективности бюро на 2 % увеличит благосостояние некоторых горожан - или даже всех граждан - на величину, которую они не смогут даже ощутить» [6, с. 58]. Таким образом, эффективность работы чиновников служит для населения своего рода «гигиеническим фактором», который не повышает степени удовлетворенности избирателей действиями политиков. По этой же причине граждане могут быть не мотивированы на активные действия для обеспечения эффективной работы бюрократов и политиков.
При проведении анализа взаимодействия государственной бюрократии с институциональной средой становится очевидным, что контроль, построенный на использовании только формальных институтов, не будет эффективным, если не сформирована определенная сис-
Научно-технические ведомости СПбГПУ 1' 2011. Экономические науки
тема неформальных правил, определяющих экономическую ментальность в области взаимодействия граждан с носителями власти. Это позволяет сделать вывод , что эффективность работы государственной бюрократии зависит от экономической ментальности. Для ряда стран, к которым, безусловно, относится и Российская Федерация, необходимо изменение экономической ментальности, которое приведет к более эффективной работе государственного аппарата.
Стимулом к изменению неформальных институтов как базового элемента институциональной среды может стать работа институтов гражданского общества как совокупности формальных и неформальных правил, принципов и норм, позволяющих гражданам непосредственно (не в рамках государственных организаций) осуществлять связь частных и общественных интересов. Это объясняется прежде всего тем, что из-за сложной структуры общественного интереса сговор в данном случае маловероятен
и технически сложно осуществим. Кроме того, деятельность граждан по взаимодействию с органами власти может корректировать видимые недостатки политических механизмов, а также механизмов производства и предоставления общественных благ. При этом участие институтов гражданского общества в работе властных органов улучшает институциональную среду и способствует производству и закреплению здоровых неформальных и формальных институтов.
Вместе с тем нельзя не видеть, что у механизмов общественного контроля есть и серьезные недостатки. Наиболее значимые из них заключается в недостаточной степени информированности и пассивности граждан, сложности механизмов взаимодействия, а также их высокой текущей стоимости. Однако развитие именно этого сектора институциональной среды бюрократии для полноценного контроля представляется необходимым и экономически целесообразным.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Коуз, Р. Фирма, рынок и право [Текст] / Р. Коуз. - М.: Дело ЛТД: Са1а11аху, 1993.
2. Нисканен, В. Пересмотр [Текст] / В. Нисканен // Вехи экономической мысли. Экономика благосостояния и общественный выбор. - СПб.: Экономическая школа, 2004. - Т. 4. - С. 537-560.
3. Норт, Д. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики [Текст] / Д. Норт. - М.: ФЭК «Начала», 1997. - 190 с.
4. Фуруботн, Э.Г. Институты и экономическая теория: Достижения новой институциональной экономической теории [Текст] / Э.Г. Фуруботн, Р. Рихтер; пер. с англ. под ред. В.С. Катькало, Н.П. Дроздовой. -
СПб.: Изд. дом Санкт-Петерб. гос. ун-та, 2005. - 702 с.
5. North, D.C. The rise of the Western world: a new economic history [Text] / D.C. North, R.P. Thomas. -Cambridge, 1973. - Р. 171.
6. Tullock, G. Government: whose obedient servant?: a primer in public choice [Text] / G. Tullock, А. Seldon, G.L. Brady. - London: Institute of economic affairs, 2000. - P. 184.
7. Williamson, O. E. Public and private bureaucracies: a transaction cost economics perspectives [Text] / O.E. Williamson. - Journal of law, economics, and organization. Oxford University Press . - 1999. - Vol. 15, no. 1. - P. 306-342(37).
