CC BY
843
ТЕОРИЯ И ИСТОРИЯ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА
А.А. Воротников
БЮРОКРАТИЯ И ГОСУДАРСТВО: ИСТОРИЯ ВЗАИМООТНОШЕНИЙ
Корреляция бюрократия - государство существовала всегда. Именно через бюрократию реализуются многие права, свободы, интересы личности. Но нередко этому препятствуют корпоративные и личные интересы людей, образующих государственную бюрократическую машину.
Значение термина «бюрократия» часто менялось в зависимости от конкретно-исторической обстановки, неоднозначную смысловую трактовку имеет оно в разных трудах. Различия в характеристиках этого явления часто относят к эволюции позиций в понимании бюрократии.
Ключевые слова: бюрократия, государство, теория бюрократии, модели бюрократии, рациональная бюрократия.
A.A. Vorotnikov
BUREAUCRACY AND STATE: HISTORY OF RELATIONSHIP
В
Correlation bureaucracy - state has always existed. It is through the bureaucracy imple- q
mented many of the rights, freedoms, interests of the individual. But often this is because of |
corporate and personal interests of the people forming the state bureaucratic machine. а
The meaning of the term «bureaucracy» was often changed depending on the specific his- T
torical situation, ambiguous semantic interpretation has it in different works. Differences in с
the characteristics of this phenomenon is often referred to the evolution of the positions in the °
understanding of the bureaucracy. 3
Keywords: bureaucracy, state, theory of bureaucracy, models of bureaucracy, rational д
bureaucracy. 3
Соотношение бюрократии и государства как системы органов требует интегра- р
ции результатов исторического, социально-психологического, организационно- |
управленческого и государственного анализа. Несмотря на постоянную актуаль- к
ность темы бюрократии, наука еще не имеет всеобъемлющей теории, объясняющей а'
к
природу бюрократии на различных этапах общественного развития. В советский е
период данная тема была практически закрыта для исследований, разрабатывались ||
лишь общие вопросы социального управления. Начало основательному исследова- №
нию проблемы было положено многочисленными публикациями в периодической 99
)
печати в т.н. перестроечный период. Многие из них легли в основу первых моногра- 2
фических исследований по данной проблематике, для которых характерен опреде- 4 ленный эмоциональный настрой и антибюрократическая эйфория: здесь и ярко выраженное стремление высказаться о назревших проблемах государственной и общественной жизни, и твердая уверенность в возможности их быстрого решения1.
© Воротников Андрей Алексеевич, 2014
Доктор юридических наук, профессор кафедры теории государства и права (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: 89042411002@mail.ru
Понятие «бюрократия» нередко воспринимается как отрицательное из-за крайне часто смешиваемых двух семантически близких конструкций: бюрократия как определенный социальный слой и бюрократизм как присущее некоторым управленцам патологическое состояние, некая социальная болезнь, что негативно сказывается на реальной практической деятельности государственного аппарата. Общественная жизнь невозможна без системы рациональной бюрократии (именно рациональной), исключающей ее крайнее проявление — бюрократизм.
Научная разработка проблем бюрократии началась с 1985 г., когда появились работы В.П. Макаренко, А.В. Бузгалина, Б.П. Курашвили, А.Г. Худокормова, А.Г. Каратуева, С.А. Денисова2.
Исследования последних лет посвящены осмыслению роли, которую играет бюрократия в модернизации страны, а также возникающим в связи с этим трудностям.
Термин «бюрократия» происходит от сочетания французского слова «bureau» (бюро, канцелярия) и греческого «kratos» (власть) и буквально означает «господство канцелярии3. В этом смысле данное словосочетание может быть истолковано в двух значениях:
1) узкий, привилегированный чиновничье-административный слой;
2) специфическая форма социальной организации, в которой исполнительная власть практически независима и проявляет тенденции к произволу, формализму, стремлению подчинить правила и задачи деятельности организации целям своего сохранения и укрепления.
Справедливости ради следует отметить, что понимание термина «бюрократия» 3 менялось в зависимости от конкретно-исторической обстановки, приобретало не-~ однозначную смысловую трактовку в разных трудах, что характерно и для совре-* менных работ. Существуют следующие определения данного термина. «Бюрократия | - ...иерархическая организация, оторванная от народа и чуждая ему управляющая | система, делающая основным правилом своего функционирования собственное f сохранение и воспроизводство»4. К основным признакам бюрократии отнесены: ° чинопочитание, карьеризм, угодничество, формализм, бездушие. Несколько поз-
0
| же дается такое определение этого явления: «Бюрократия — .обозначение слоя | служащих в крупных организациях ... необходимый элемент управления»5. В каче->§ стве его основных признаков уже названы иерархичность, строгая регламентация, | разделение труда и ответственности в осуществлении формализованных функций, | требующих специального образования.
& Различия приведенных характеристик, на первый взгляд, можно отнести к
'§ эволюции позиций в понимании бюрократии, произошедших в обществе за столь g короткий промежуток времени. Однако на самом деле налицо явное смешение ка-§ тегорий «бюрократизм» (а именно он охарактеризован в «Философском словаре») и
1 «бюрократия», правильно истолкованной в «Большом энциклопедическом словаре». J Известный английский ученый М. Элброу разбирает семь смысловых значений термина «бюрократия», используемых в западной политико-правовой науке (должностные лица, аппарат, организация со штатом служащих и др.)6.
Оригинальное мнение относительно определения данного понятия высказывает К. Лефорт: «Бюрократия вообще представляется явлением, о котором каждый говорит, которое каждый чувствует и знает по опыту, но которое не поддается 104 концептуализации»7.
Вопрос о существовании бюрократии имеет многовековую историю. Управленческие аппараты первых государств представляли довольно развитые бюрократические машины. Это относится к древнему Египту и Вавилону, средневековому Арабскому Халифату и могучей Российской империи. К примеру, крупнейшая бюрократическая машина древнего Египта возникла около 4,5 тыс. лет назад. В еще не разделенном на антогонистические классы древнеегипетском обществе жрецы - каста бюрократов - организовывали и подчиняли себе огромные массы людей, направляя их на строительство пирамид, оросительных систем, дворцов фараонов.
Однако введение в научный оборот термина «бюрократия» произошло в середине XVIII в. Впервые его употребил французский экономист Винсент де Гурней с явно негативным оттенком в значении некоего способа осуществления государственной власти с помощью оплачиваемых гражданских чиновников. Этим обозначалась политическая система, где доминировали «назначенные чиновники».
В Российском государстве возникновение и усиление бюрократии шло параллельно с возникновением и усилением государственной власти. Наряду с политической централизацией развивалась и централизация административная как орудие и подспорье первой. Она была необходима для того, чтобы вытеснить феодальную аристократию и старые общинные власти из всех сфер управления и создать особый класс должностных лиц, непосредственно и исключительно подчиненных влиянию центральной власти. С переходом к капиталистической общественно-экономической формации непрерывно расширяется круг деятельности государства, возникают новые управленческие задачи. Именно при управлении, построенном на началах жесткой централизации, государственная бюрократия становится доминирующей силой общества. Значительный числен- С
—I
ный рост, управление основными рычагами политической власти дают ей воз- к можность почувствовать себя особым слоем — профессиональной бюрократией. р
а
Этот слой тяготеет к определенной автономии и влияет на государственную жизнь С через свои управленческие структуры посредством профессионально обученных ° специалистов. Бюрократический административный аппарат профессиональной у бюрократии осуществляет свою деятельность на основе нормативно-правовых С
—I
положений, установленных различными ветвями государственной власти. н
Само по себе слово «бюрократия» не должно иметь отрицательного смысла и й нести негативной нагрузки. Государство осуществляет основные направления и
1Ь
своей деятельности через служащих. Различные учреждения и конторы как е
к
звенья государственного аппарата, органы управления предприятий и органи- | заций создаются для управления происходящими в подведомственных струк- Д турах процессами, для организации связей между участниками общественной | жизни, а также между ними и обществом в целом. При этом вполне логично и №
го
оправданно, что эти органы наделены определенной властью в рамках своей (
9
компетенции. Однако существует мнение, что они стремятся не к собственной ~ выгоде, а действуют в интересах прежде всего тех, кто уполномочил их управ- 4 лять, удовлетворяют потребности самих управляемых8.
Слово «бюрократия» достаточно часто употребляется как синоним административного управления. Термином «бюрократия» нередко обозначается рационально организованная система управления, в которой работают компетентные служащие на должном профессиональном уровне. Такое понимание бюрократии во многом связано с работами немецкого ученого Макса Вебера. 105
В недавнем прошлом в советской политико-юридической науке термин «бюрократия» употреблялся в ярко выраженном негативном смысле как своеобразное «контруправление», т.е. акцент явно смещался в сторону извращенных форм управления и по сути, исходя из обозначаемых признаков (раздутость и запутанность аппарата управления, волокита, бумаготворчество, подмена законов подзаконными актами, протекционизм и т.п.), демонстрировалось и раскрывалось понятие «бюрократизм». В связи с этим необходима четкая дифференциация категорий «бюрократия» как профессиональной группы людей, занятых управленческой деятельностью, и обслуживающих ее - нормальной, позитивной категории и «бюрократизм» - категории с негативным содержанием, который необходимо воспринимать как врожденный, тяжелый и хронический недуг органов управления, свойственный любому обществу, независимо от формы правления и политического режима. При изменении формы правления бюрократизм способен к изменчивости и приспособляемости.
В истории Российского государства просматриваются глубокие корни и традиции российской бюрократии, обладающей своими специфическими особенностями. Русь, Россия постоянно была предметом притязаний как с Востока, так и с Запада, и в своеобразной борьбе за выживание, за сохранение своей независимости вынуждена была укреплять свое государство, с появлением которого возникает и государственная бюрократическая служба.
Гражданского общества европейского образца в России никогда не существовало. Российское государство всегда господствовало над российским обществом. Поэтому бюрократия обладала преимуществом, по сравнению с другими, даже 3 привилегированными сословиями. Экономические преобразования государства ~ осуществлялись сверху, т.е. в интересах, прежде всего, бюрократии и ею же про* водились в жизнь. 01
| Следует отметить, что исторические основы русской бюрократии и бюрокра-
| тий западноевропейских также существенно различаются. «Собирание Русской | земли» требовало централизации в управлении, а централизация неизбежно ° порождала бюрократию. Наше дворянство вышло из среды бюрократии и было
0
| сословием по преимуществу служилым. На Западе (за исключением Англии и | Швейцарии) чиновничество соединило в одних руках раздробленную верховную власть и служило сплочению национальностей и государств. Бюрократия там | формировалась из среднего класса, заключившего в свое время союз с королев-| ской властью для низложения феодализма. Французский легист был человек & «худородный», враждебно относившийся к гордой провинциальной аристократии, которую он должен был обессилить9. § В современной науке различают несколько типов в трактовке понятия
§ «бюрократия». Прежде всего, сюда относят модель, сконструированную М.
1 Вебером (1864-1920), оказавшую огромное влияние на развитие всей политико-| юридической науки. В социологической же науке теория Вебера положила
начало целому разделу — социологии организаций10. Если социология организаций рассматривает управленческие структуры во всех сферах общественной жизни, то в политической социологии одним из объектов исследования выступают бюрократические организации, действующие в сфере политики, к числу которых относятся в первую очередь аппарат государственного управления и
106
политические партии. Изучая структуру и деятельность таких организаций, по-
литические социологи основное внимание уделяют проблеме власти бюрократии и социальным основам этой власти в различных обществах.
Основными источниками, в которых изложена теория бюрократии, являются две работы М. Вебера: монография «Хозяйство и общество» (1922), к сожалению, незавершенная и статья «Парламент и правительство в преобразованной Германии». В отечественной науке интерес к трудам М. Вебера стал проявляться лишь с начала 80-х гг. Однако работы этого периода, с присущей им идеологизацией, характеризует резкая критическая направленность по отношению к творчеству великого немецкого ученого. И лишь с начала 90-х гг. появляются исследования, объективно истолковывающие суть теории рациональной бюрократии, согласно которой современная форма бюрократической организации, пришедшая на смену патриархальной системе средневековой администрации, была таким же историческим прогрессом, как переход от феодального к капиталистическому способу производства. М. Вебер полагает, что организация современного типа предполагает господство общеобязательных регламентированных процедур, исполнение которых не должно зависеть от того, кто именно и по отношению к кому их исполняет. Единый порядок, его унификация становятся гарантией против недостатков конкретных людей и возможных злоупотреблений. Бюрократизация же социальных и политических отношений воспринимается как самоочевидный факт. Социальная структурированность, по мнению М. Вебера, необходима не только для сил (социальных групп, сословий и т.д.), находящихся непосредственно в системе аппарата управления и заинтересованных в его консервации, но и для всех членов общества11.
Рассмотрение бюрократии в качестве правящего класса или слоя, признание смешанных форм политического господства, т.е. различных вариантов бюрократического управления — наиболее важные черты теории Вебера. Названные формы управления могут существовать во взаимосвязи с традиционными вариантами правления и политического режима.
Бюрократия воспринимается как типичный пример легального господства. Она основывается на следующих принципах:
1) существование определенных служб, компетенций фиксируется определенными законами и правилами;
2) защита служащих в выполнении их функций;
3) иерархическая организация бюрократической структуры основана на базе твердо установленных принципов должностной субординации. Обычно в такой структуре соблюдается единоначалие, а не коллегиальное руководство и налицо тенденция к максимальной централизации власти;
4) подбор кадров производится на конкурсной основе по прохождении экзаменов или по предпочтению дипломов, что требует от кандидатов наличия соответствующего образования;
5) регулярная оплата труда служащего в виде фиксированной заработной платы и выплаты пенсии при уходе с государственной службы; размеры оплаты устанавливаются в соответствии со штатным расписанием, учитывающим внутреннюю административную иерархию и уровень ответственности служащего;
6) право контроля со стороны администрации за работой подчиненных (путем создания контрольно-дисциплинарной комиссии);
7) возможность продвижения по службе на основе оценки по объективным критериям, а «не по усмотрению администрации»; полное отделение выполняе-
мой функции от личности служащего, т.к. никакой служащий не может быть собственником своего поста или средств управления12.
Отличительной чертой европейской, веберовской модели бюрократии является ее рациональный, организованный характер, обеспечивающий эффективное управление на основе законов.
Условия бюрократической организации формируют специфический тип личности, главными психологическими и моральными чертами которой является политический, моральный и идейный конформизм, ориентация на выполнение формальных обязанностей, стандартизация потребностей и интересов, следование правилам и предписаниям.
В связи с разной степенью компетентности и ответственности работников аппарата основным стуктурообразующим принципом бюрократической организации является иерархия. Как принцип организации многоуровневых систем иерархия заключается в упорядочении взаимодействия различных уровней в порядке подчинения низшего высшему. Каждый уровень выступает как управляющий по отношению ко всем нижестоящим и подчиненный (за исключением самого верхнего) вышестоящим уровням. Стремление к четко обозначенной и фиксированной иерархии есть закономерность бюрократического управления.
Наиболее опасными проявлениями бюрократии М. Вебер считал экспертную подготовку и функциональную специализацию работы бюрократа, что делало его труднозаменимым, а контроль за ним — просто невозможным13. Это относится как к сфере публичной администрации, так и к менеджменту в частном секторе. Дробление процесса труда и специализации привело к появлению в рамках биз-* неса и государства власти специалистов и экспертов — власти технобюрократии14. ? Впервые основательной критике теорию бюрократии М. Вебера подверг
а. К. Фридрих в статье «Некоторые замечания относительно анализа бюрократии | Вебера»15. Он заметил, что сама концепция идеальных типов, с методологиче-I ской точки зрения, внутренне противоречива и запутанна. Это сказалось на
1 трактовке М. Вебером бюрократии с позиции определенного субъективизма и
го
| личных предпочтений. При отборе аспектов и критериев в описании бюрокра-
| тии М. Вебер опирается лишь на собственную интуицию, а не на эмпирические
| события. Кроме того, субъективизм М. Вебера, по мнению автора, проявился и
2 в присутствии нормативно-оценочного элемента при трактовке бюрократии как ° развитой, совершенной.
« Определенным источником истолкования М. Вебером теории бюрократии по-
| служили характеристики этого явления, предложенные Гегелем. Бюрократия,
0 по Гегелю — это средоточие государственного сознания и наиболее выдающейся
1 образованности. Она составляет основу среднего сословия. В гегелевской концеп-
0
° ции бюрократии и государства прослеживаются элементы их абсолютизации в
го
смысле придания им априорного совершенства. Гегель несколько недооценивал
1 негативные аспекты бюрократизма - крайнего появления бюрократии. Полагая, | что бюрократия должна составлять основную часть среднего сословия, которому
свойственны стабильность, развитый интеллект и правовое сознание, вместе с тем предупреждал, что его конструкция неприемлема для России, где одни составляют массу крепостных, другие - правящих.
Намеренно не разграничивает категории «бюрократия» и «бюрократизм» К. Маркс. В отличие от Гегеля он видел в бюрократии не «универсальное про-108 явление государственного разума», а один из «частных» классов наряду с бур-
жуазией и рабочими. Бюрократия по Марксу есть необходимая форма организации капиталистического производства. Разделение труда и его отчуждение в производственных отношениях неминуемо порождают необходимость в руководящем аппарате и во всевозможных надзирателях. Согласно его позиции задачей чиновника в обществе является лишь формальная поддержка якобы всеобщего государственного интереса. Бюрократия выступает примиряющей силой между корпорациями гражданского общества и получает возможность выдавать свои частные интересы за всеобщие. Основное внимание он обращает на взаимопревращение формы и содержания, цели и результата. «Так как бюрократия, — писал он, — делает свои «формальные» цели своим содержанием, то она всюду вступает в конфликт с «реальными» целями. Она вынуждена поэтому выдавать формальное за содержание, а содержание — за нечто формальное. Государственные задачи превращаются в канцелярские задачи или канцелярские задачи — в государственные. Бюрократия есть круг, из которого никто не может выскочить»16. Именно акцент на форме управления и ее возведение в абсолют, а за ним и выхолащивание главных результатов деятельности, в которых заинтересовано общество по Марксу составляет конечную цель бюрократизма.
К. Маркс считает, что социальные предпосылки бюрократических отношений коренятся во взаимосвязи частной собственности с выполнением государственных функций и реализацией частных интересов в качестве всеобщих. Он оперирует категорией «государственный формализм», которая является тождественной гегелевскому «аппарату управления государством».
Основным объектом исследования Маркса в этой области явилась деятельность прусской бюрократии первой половины XIX в. Именно основываясь на ее ш жесточайшей критике, сформировались основные характеристики бюрократиз- н ма, но не бюрократии. В этом определенная ограниченность, однолинейность С
а
исследования, его отрыв от существовавшего мирового опыта положительной Ц
о
деятельности бюрократических структур. Убежденность Маркса в буржуазной к
о
природе бюрократии, переводила борьбу с ней в плоскость борьбы с буржуазией. о' Анализ Маркса, основанный на классовом подходе, более напоминает прошлое | и настоящее «восточной» модели бюрократии. в
Известный итальянский ученый Г. Моска разделял все государства на «фео- н
о
дальные» и «бюрократические». Под феодальным типом организации он имел в Ю виду такой тип власти, при котором все управленческие функции исполняются и
одними и теми же лицами, а государство представляет собой конгломерат малых с
к
образований, каждое из которых является самодостаточным. В бюрократическом а
государстве функции управления специализированы, а власть отправляется в д
fü
большей мере правящим классом в целом, нежели отдельными лицами. При этом | совершенно очевидно, что Моска имел в виду бюрократические государства как ¿ более развитый тип организации, а феодальные — как менее развитый. 99
Анализируя бюрократическое государство, Моска отмечает, что в нем 22 «функции управления распределены не географически, а в соответствии с их 4 характером, каждый атрибут верховной власти теперь возложен на множество отдельных иерархий чиновников, каждый из которых получает свой импульс от центрального органа государства. Поскольку различные функции правительства распределены среди разных лиц, деятельность малых групп, осуществляющих контроль над государством, становится значительно более эффективной и надежной»17. 109
Веберовский вариант осмысления социальной роли прошлого и современного чиновничества более универсален. Проблема «профессиональных чиновников» стоит в ряду «рациональной бюрократии». Бюрократизм же должен восприниматься исходя из обозначенных формул как «иррациональная бюрократия». Вопрос «правящего класса или слоя» вполне соответствует традиционным формам его интерпретации. Тем более, Вебер выступает за признание смешанных форм политического господства, а в частности, разных вариантов бюрократического типа управления. Бюрократическое устройство есть господство профессиональных чиновников в обществе, основанном на праве. «Бесполезно, - справедливо полагал известный английский ученый Людвиг фон Мизес, - критиковать то, что бюрократ педантично соблюдает жесткие правила и предписания. Такие правила необходимы. Эти правила являются единственным средством обеспечить верховенство закона при ведении государственных дел и защитить граждан от деспотического произвола»18.
Существовавший в России бюрократический аппарат во многом был схож с китайским чиновничеством. Государственная служба являлась источником политической власти и давала возможность экономического обогащения. Однако российские дворяне в отличие от своих «восточных собратьев» являлись не только чиновниками, но и господами в своих имениях. И все же социальное положение определялось не владением землей, а, прежде всего, занимаемой должностью.
Чин - основная категория российской бюрократической действительности после принятия Петром I знаменитой «Табели о рангах». Иностранец, определяя положение в России, справедливо полагает, что «здесь все зависит от чина — не спрашивают, что значит такой-то, что он сделал или может сделать, а какой у 3 него чин»19. В зависимости от продвижения по бюрократической лестнице, от
~ занимаемого чина радикально изменяется отношение к человеку. От того, каков
а
* был чин, нередко зависели и формы наказания, которым мог быть подвергнут
| его обладатель. Карьера предполагает поступательное движение от малых чинов
| к более высоким. Продвижение по службе охватывается категорией «сделать ка-
| рьеру». История жизни рассматривается как цепочка занимаемых должностей.
° В.И. Ленин, как и все приверженцы марксизма, не проводил жестких катего-
0
| риальных различий между бюрократией и бюрократизмом, отрицал классовый | характер бюрократии, никогда не рассматривая бюрократию как самостоятель->1; ный класс в масштабах общества. Все это был лишь пережиток буржуазной | системы, требующий нещадной борьбы и искоренения. «Мы переняли, — писал | Ленин в 1922 г., — от царской России самое плохое, бюрократизм и обломовщину, & от чего мы буквально задыхаемся... »20. Полагалось, что бюрократизм органически ! присущ лишь буржуазному государству. «.Должностные лица развращаются ... ё обстановкой капитализма и проявляют тенденцию к превращению в бюрократов, § то есть в оторванных от масс, в стоящих над массами привилегированных лиц»21.
1 Выяснение комплекса взаимосвязей прежней бюрократии с экономической, | политической сферами общества приводит Ленина к выводу о необходимости
слома бюрократической машины классово-антагонистического общества в пролетарской революции. «Рабочие, завоевав политическую власть, разобьют старый бюрократический аппарат, сломают его до основания. заменят его новым, состоящим из тех же самых рабочих и служащих, против превращения коих в бюрократов будут приняты тотчас меры. 1) не только выборность, но и сменяе-110 мость в любое время; 2) плата не выше платы рабочего; 3) переход немедленный
к тому, чтобы все исполняли функции контроля и надзора, чтобы все на время становились «бюрократами» и чтобы поэтому никто не мог стать «бюрократом»22.
По сути речь велась о замене одного бюрократического аппарата другим, более совершенным, однако на деле все тем же, бюрократическим. Это обусловлено тем, что наличие государства как такового в любом его виде неизбежно предполагает и существование особого бюрократического аппарата и его структур.
Объективность этого процесса подтверждена всем ходом исторического развития как России, так и всего мирового сообщества.
Рост Советского государства вызвал к жизни новый мощный бюрократический аппарат, который, с одной стороны, выполнял функции управления общественными делами, с другой — превратился в неподконтрольную корпоративную, нередко коррумпированную силу. Однако на всем протяжении жизни нашего государства бюрократия причислялась к прослойке служащих и никогда не считалась отдельным сословием или классом. Во многом это было выгодно самому государственному аппарату, который во все времена старался быть закрытым для исследователей.
Критически осмысливая типологию государств, предложенную советской теоретико-правовой наукой, следует иметь в виду определенную идеологическую подоплеку выдвигаемых критериев классификации, нередко упрощение сложных исторических процессов, определенный догматизм в исследовании. Все это приводило к необъективному раскрытию сущности конкретных государств. В одних случаях это было создание идеальных, выгодных правящей партии схем и построений, в других — искажение ряда позитивных моментов, положений, не укладывающихся в «прокрустово ложе» существующей в стране идеологии.
Не стоит принимать за абсолют и те классификации государственно-правовых систем, которые были даны под диктатом давлеющего в тот период мировоззрения. Но это совсем не значит, что необходимо отвергнуть тот положительный опыт в исследовании, который был независим от «внешних воздействий» и не являлся продуктом конъюнктуры.
Наряду с известными и общепризнанными в общей теории типами государств (рабовладельческое, феодальное, капиталистическое) следует рассматривать и бюрократический тип государства (или просто бюрократическое государство), прошедший не менее длительный исторический путь. Этот тип чередовался в истории с общепризнанными, то возникая, то уступая дорогу более сильному, нарождающемуся типу государства. Он имел определенные исторические рамки, временами превосходившие периоды жизни наиболее исследованных классических типов.
Бюрократическим можно назвать такое государство, где экономическая и политическая власть чиновничества (управленцев) доминирует над волей других членов общества, а существующее право призвано выражать интересы самой бюрократии.
Бюрократический абсолютизм, бюрократическая система правления означают такую форму власти и управления, в которой основные политические функции выполняет назначенное чиновничество. Нередко такую роль играла политическая бюрократия (номенклатура).
Советский бюрократический режим прошел несколько этапов. В этой эволюции можно выделить: 1) этап постоктябрьской бюрократии, в котором наряду с абсолютно новой армией чиновничества присутствовали и представители старой царской бюрократии; 2) этап культа личности с имманентно присущим ему отношением к отдельному чиновнику как к винтику огромного вездесущего
механизма; 3) этап «оттепели»; 4) этап застойного социализма; 4) этап перестроечных преобразований; 5) этап реформ экономической и политической систем.
Критерием классификации бюрократического режима на этапы вполне может быть лидер государства, специфика его деятельности. Так, можно говорить об этапах ленинской, сталинской, хрущевской, брежневской, ельцинской бюрократии. Центральный бюрократический аппарат в связи со сменой лидера достаточно быстро обновляется, подстраивается под центральную бюрократическую фигуру. Подобная мимикрия характерна и для аппаратов на местах. Здесь ориентиры определены в сторону главы бюрократического аппарата (генсека, президента), но в силу географической удаленности от центра или же исходя из различной в разные периоды степени бюрократической централизации может быть учтен и региональный компонент (клановая борьба, количественное преимущество той или иной национальности и др.).
В современной России нередко отсутствуют черты «рациональной» бюрократии в ее классическом понимании, такие как: осуществление всей внутриорганизационной деятельности на основе формальных, нормативно закрепленных процедур; строгое и неуклонное подчинение закону; обезличенность в принятии решений; руководство общегосударственными интересами. И результатом этого является определенная задержка в развитии государственных бюрократических структур. Именно поэтому возникла необходимость в широкомасштабной реформе государственных структур с целью создания высокопрофессиональной «рациональной» бюрократии.
В сегодняшней России говорить просто о бюрократии несколько архаично. Здесь речь должна идти о взаимосвязи бюрократии и элиты в обществе, взаимоотношениях старой и новой номенклатур, а также некоторых других проблемах, поставленных в этой области временем.
Демократическое движение в России начала 90-х гг., бичевавшее пороки старой системы управления, ее номенклатуры, создало аппарат, количественно намного превосходящий прежний. Современные политические процессы вызвали к жизни новую элиту, также во многом контрастирующую с советской. Процесс смены элит, номенклатур не нов для истории, не однозначны его результаты.
Согласно концепции «циркуляции элит» итальянского ученого Вильфредо Парето старая элита дряхлеет, в недрах оппозиции рождается новая элита, она свергает старую при поддержке народа, утверждает свою власть и во второй генерации отчуждается от народа. Круг замыкается.
Основная задача элиты состоит в сохранении своей власти, своего господства даже в том случае, когда эта власть будет противостоять интересам общества.
Корреляция государство - бюрократия существовала всегда. Именно через бюрократию реализуются многие права, свободы, интересы личности. Однако зачастую этому препятствуют корпоративные и личные интересы людей, образующих государственную бюрократическую машину. Это противоречие достаточно сложно, а нередко его просто невозможно ликвидировать. Его можно лишь в большей или меньшей степени смягчить и по возможности сделать источником общественной пользы.
Задача сегодняшнего дня — укрепление аппарата управления, т.е. «рациональной» бюрократии и возможного исключения проявлений бюрократизма -бюрократии «иррациональной».
1 См. например: Комаров Е.И. Бюрократизм — на суд гласности! М., 1989; Хасбулатов Р.И. Бюрократия тоже наш враг.: социализм и бюрократия. М., 1989; Пономарев Л.Н., Шинкаренко В.В. Это вопрос целой эпохи: демократия против бюрократии. М., 1990.
2МакаренкоВ.П. Бюрократия и государство (Ленинский анализ бюрократии царской России). Ростов н/Д, 1987; Маркс К., Энгельс Ф. К критике гегелевской философии права //Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т. 1. С. 219-368; Бузгалин А.В., КолгановА.И. Анатомия бюрократизма. М., 1988. С. 64; Курашвили Б.П. Борьба с бюрократизмом. М., 1988. С. 96;ХудокормовА.Г. Экономические корни бюрократизма. М., 1988. С. 191; КаратуевА.Г. Советская бюрократия: система политико-экономического господства. Белгород, 1993. С. 372; Денисов С.А. Бюрократия и позитивное право // Российский юридический журнал. Екатеринбург, 2000. № 2. С. 131-143.
3 См.: Современный энциклопедический словарь иностранных слов : около 20000 слов. 3-е изд., стер. М., 2000. С. 114-115.
4 Философский словарь /под ред. И.Т. Фролова. М., 1991.
5 Большой энциклопедический словарь /под ред. А.М. Прохорова. М., 1997. 6AlbrowM. Bureaucracy. L., 1970. Р. 85-105.
7Lefort C. What is bureaucracy? // Telos. 1974-1975. № 22. Р. 31.
8 См.:КурашвилиБ.П. Борьба с бюрократизмом. М., 1988. С. 4.
9 См.: Брокгауз Ф.А., Ефрон И.А. Энциклопедический словарь. СПб., 1893. Т.9. С. 293-294.
10 См.: Масловский М.В. Теория бюрократии Макса Вебера и современная политическая социология. Н. Новгород, 1997. С. 8-9.
11 См.: Брокгауз Ф.А., Ефрон И.А. Указ. раб. С. 175.
12 WeberM. Theory of Social and Economic Organization. N.Y., 1947. Р. 223-338.
13 WeberM. Essays in Sociology. N.Y., 1946. Р. 229.
14 Подробнее об этом см.: Брокгауз Ф.А., Ефрон И.А. Указ. раб.
15 Ed. R.Merton and others. Reader in bureaucracy // Illinois. 1952. P. 26-33.
16 Маркс К., Энгельс Ф. Указ. раб. С. 271.
17Mosca G. Elementi di scienza politica. Bari, 1953. Vol. 2. P. 102.
18 Людвиг фон Мизес. Бюрократия. М., 1993. С. 98.
19 Шепелев Л.Е. Отмененные историей чины, звания, титулы в Российской империи. Л., 1977. С. 58.
20 Ленин В.И. О задачах наркомюста в условиях новой экономической политики // Ленин В.И. Полн. собр. соч. Т. 44. С. 398.
21 Ленин В.И. Государство и революция // Ленин В.И. Полн. собр. соч. Т. 33. С. 115.
22 Там же. С. 109.
П.Ю. Мельников
РАЗДЕЛ В КРЕСТЬЯНСКОМ ОБЫЧНОМ ПРАВЕ РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ XIX ВЕКА
В статье рассматриваются основные принципы проведения семейных разделов во второй половине XIX в. в Российской империи, круг участников, размер долей, региональные особенности разделов.
Ключевые слова: Российская империя, семья, домохозяйство, раздел, власть домохозяина, доля имущества, обычное право, региональные особенности.
P.Y. Melnikov
SECTION IN THE PEASANT CUSTOMARY LAW RUSSIAN EMPIRE IN THE XIX
In this paper are considered the basic principles of the partitionin the second half of the XIX century, the number of participants, the size of the stakes, regional features sections.
Keywords: Russian Empire, family, household, section, the power of the householder, the percentage of the property, common law, regional peculiarities.
Раздел крестьянского хозяйства - явление в сельской жизни дореволюционной России, получившее широкое распространение после реформы 1861 г. Предоставление крестьянству юридической свободы неминуемо повлекло за собой увеличение экономической самостоятельности данного сословия. Сложная семья, состоящая из нескольких супружеских пар и подчинявшаяся власти
© Мельников Павел Юрьевич, 2014
Кандидат исторических наук, доцент кафедры истории государства и права (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: p_melnikov@list.ru 113
