CC BY
104
ЭКОНОМИКА
Вестник Омского университета, 2001. №.1. С.74-77. © Омский государственный университет, 2001
УДК 336.12
БЮДЖЕТНЫЙ ДЕФИЦИТ КАК ОДНА ИЗ ЦЕНТРАЛЬНЫХ ПРОБЛЕМ РОССИЙСКОЙ ЭКОНОМИКИ В 1990-Х ГОДАХ
О.Б. Побережская
Омский государственный университет, кафедра теории рынка и маркетинга 644077 Омск, пр. Мира, 55-А
Получена 18 декабря 2000 г.
An opportunity of a government to change microeconomic situation by operating with budget deficit is a subject to discuss for more than last ten years. Here is an open issue of whether the budget deficit is useful as a measure of fiscal policy. This article is devoted to Russian experience of 1990-s in that direction.
Одной из проблем экономики в России после реформы в 1992 г. является проблема дефицита государственного бюджета. В соответствии с данными Госкомстата РФ дефицит федерального бюджета в 1992 г. составил 6,4% ВВП, в 1993 г. - 17,3 трлн.руб., или 11% ВВП, в 1994 г. -65,3 трлн.руб. или 10,4% ВВП, в 1995 г. - 48,7 трлн.руб., или 3% ВВП, в 1996 г. - 74,3 трлн.руб. (3,3%), в 1997 т. - 86,5 трлн.руб. (3,3%), в 1998 г. -86,5 млрд.руб. Значительная величина дефицита государственного бюджета поставила вопрос о финансировании превышения государственных расходов над доходами.
В 1992-1994 гг. значительный дефицит государственного бюджета покрывался за счет кредитов Центрального Банка России. В 1993 г. дефицит федерального бюджета был профинансирован за счет кредитов и прибыли ЦБ РФ (здесь и далее используются данные Госкомстата РФ) на 71,4%, в 1994 г. - на 73,7%. Кредиты ЦБ РФ, восполнявшие бюджетные ассигнования, и кредиты государствам рублевой зоны финансировались исключительно за счет денежной эмиссии, что привело к значительному росту инфляции. В декабре 1992 г. ИПЦ составил 2608,8% за год, в декабре 1993 г. - 944,2%, в декабре 1994 г. - 315%.
Изначально при проведении антикризисных мер использовались непосредственно денежные инструменты: целевые кредиты и обязательные резервы. Рынок государственных краткосрочных облигаций был сформирован лишь в 1993 г. В 1993 г. спрос на ГКО был очень низок в свя-
зи с высокой инфляцией и закрытостью данного рынка для нерезидентов. Кредитные аукционы ЦБ РФ, призванные обеспечить краткосрочную ликвидность банковской системы на рыночных условиях, стали проводиться в феврале 1994 г. Рынок облигаций рос так быстро, что долг удавалось обслуживать за счет поступлений от новых выпусков, обходясь без повышения процентных ставок. Размер чистых поступлений позволял направлять оставшиеся после погашения средства на частичное покрытие бюджетного дефицита. Однако с осени 1994 г. вложения в валюту стали обеспечивать большую доходность по сравнению с облигациями. В целях привлечения инвесторов и снижения спроса на доллары правительство вынуждено было мириться с резким повышением доходности облигаций. На этом рост рынка прекратился. Поступлений от новых выпусков едва хватало для погашения предыдущих. В распоряжении правительства оставалось лишь около 10% поступлений от новых выпусков. Процентные выплаты по этим облигациям обходились слишком дорого, чтобы их можно было считать эффективным средством финансирования бюджетного дефицита. В результате смягчения денежно-кредитной политики, наращивания с января 1994 г. рублевой массы М2 в обращении, бесконтрольной фискальной политики 11.10.94 (в "черный вторник") произошел обвал курса рубля (на 27% за один день), что спровоцировало политический кризис. Указанные события побудили кабинет В.Черномырдина
перейти к стабилизационной стратегии. 26.03.95 была принята программа стабилизации, разработанная совместно с МВФ. В апреле 1995 г. был принят Федеральный закон о Центральном Банке РФ, в соответствии с которым ЦБ РФ приобрел независимость. С помощью данной программы удалось остановить рост инфляции, но одновременно была смягчена фискальная политика.
В 1995 г. предпринимались активные усилия по снижению первичного дефицита бюджета. Дефицит федерального бюджета был покрыт на 48% за счет внутреннего финансирования и на 52% за счет внешних источников. В основном он был профинансирован за счет прибыли от ГКО и казначейских обязательств, а также кредитов международных финансовых организаций.
Теоретически считается, что дефицитное финансирование бюджета в течение длительного временного интервала в условиях антикризисной политики выгодно, а операции на открытом рынке в виде заимствований являются эффективным проинфляционным способом финансирования дефицита государственного бюджета. В переходных экономиках поддержание такого режима без денежной эмиссии возможно только благодаря привлечению внешних инвестиций в государственный сектор. Именно приток иностранных кредитных ресурсов в российскую экономику стал основным фактором преодоления долгового кризиса весны - лета 1996 г., когда правительство пыталось одновременно решить вопросы о результате президентских выборов и о смягчении социальной напряженности, переложив всю нагрузку на рынок ГКО - ОФЗ.
Первая попытка привлечения иностранных инвесторов на рынок государственных ценных бумаг в феврале 1996 г. оказалась успешной. В апреле 1997 г. была обнародована схема поэтапной либерализации допуска иностранных инвесторов на рынок ГКО-ОФЗ, предполагавшая снятие к 1 января 1998 г. практически всех ограничений на вложение средств нерезидентами. Одновременно с ростом объема ГКО-ОФЗ, находящихся в обращении, происходило постоянное увеличение дюрации (среднего срока заимствований) государственных облигаций, что давало Минфину определенную уверенность в собственной состоятельности по обслуживанию долга. Тем не менее инвестиционный риск на рынке ГКО-ОФЗ возрастал: из-за постоянного увеличения государственного долга вероятность погашения облигаций путем рефинансирования затрат за счет размещения нового транша уменьшалась. Отток капитала в конце 1997 г. в результате "азиатского" финансового кризиса повлек снижение обменного курса рубля. Продавая валютные резер-
вы для поддержания курса в пределах валютного " коридора", ЦБ РФ сократил денежную массу в обращении, способствуя тем самым повышению процентных ставок. В результате были чрезмерно увеличены расходы на обслуживание долга. Кроме того, падение мировых цен на энергоресурсы, составлявших основу российского экспорта, внутренняя социальная и политическая нестабильность негативно сказались на доходах государственного бюджета в 1998 г., способствовали оттоку иностранного капитала.
Быстрая девальвация рубля усугубила положение российских коммерческих банков, имевших обязательства по поставке иностранной валюты нерезидентам, что вынуждало их продавать свои портфели ГКО-ОФЗ и покупать иностранную валюту. Недоверие иностранных инвесторов к способности правительства РФ исполнять взятые на себя обязательства по поддержания курса рубля, а также по обслуживанию государственного долга привело к резкому падению цен на российские облигации за границей. Многие крупные российские коммерческие банки, ранее заключившие с иностранными банками сделки "peno", обеспеченные облигациями правительства РФ, номинированными в иностранной валюте, были вынуждены оплачивать дополнительные маржевые взносы, возникновение которых следовало за падением цен на данные облигации. Сильнейшее давление на рубль со стороны как иностранных инвесторов, так и российских коммерческих банков привело к тому, что Банк России был вынужден перейти к "плавающему" курсу рубля.
Таким образом, отсутствие согласованной стратегии использования государственных ценных бумаг, нерациональная структура источников финансирования, потеря контроля за рисками и истощение золотовалютных резервов ЦБ (вследствие проведения на российском валютном рынке политики наклонного валютного "коридора") сделало невозможным исполнение обязательств по обслуживанию внутреннего долга в условиях неблагоприятной экономической ситуации в стране.
17 августа 1998 г. Правительство РФ и Банк России объявили о проведении ряда чрезвычайных мер, в т.ч. о фактической девальвации рубля, реструктуризации обязательств по деноминированным в рублях государственным ценным бумагам со сроками погашения до 31.12.99 и о введении моратория на срок 90 дней на платежи частного сектора по внешним долгам. В течение 1,5-2 месяцев краткосрочные последствия кризиса были отчасти преодолены. Цены в октябре и ноябре повысились соответственно на 4,5 и 5,7%, курс стабилизировался на уровне 15-18 ру-
76
О. Б. Побережская
блей за доллар. Восстановилась торговля, хотя существенно упал объем импорта и обеднел ассортимент. Однако значительная эмиссия рублевых денежных средств, предназначенная в основном для поддержания приемлемого уровня ликвидности социально значимых банков (системообразующих), погашения задолженности по заработной плате работникам бюджетной сферы, стипендиям, пенсиям, привела к всплеску цен в декабре 1998 г., когда месячные темпы прироста цен составили 11,6%.
В итоге в 1999 г. Правительство РФ и ЦБ РФ преследовали реализацию следующих задач:
1) ужесточение фискальной политики за счет повышения доходов бюджета и сокращения расходов, не связанных с обслуживанием долга,
2) структурное реформирование экономики в целях укрепления базовых ее элементов, в т.ч. реструктуризация кредитных организаций,
3) проведение антиинфляционной денежно-кредитной политики с использованием " плавающего" валютного курса,
4) реструктуризация внешнего долга, накопленного до 1.01.92, на основе сотрудничества с кредиторами.
В рамках ужесточения налогово-бюджетной политики предусматривалось достижение в 1999 г. первичного профицита федерального бюджета в размере 2% ВВП по сравнению с первичным дефицитом в размере 1,3% ВВП в 1998 г. Общий размер федерального бюджета предусматривался 5,1% ВВП. Повышение доходов бюджета в 1999 г. было основано на: 1) повышении налогообложения потребления и изъятии в бюджет части дополнительной прибыли экспортеров, полученной за счет значительного снижения курса рубля с августа 1998 г., 2) повышении собираемости налогов, 3) отказе от использования налоговых зачетов и уплаты налогов по индивидуальным соглашениям.
В целях снижения реальных расходов бюджета, не связанных с обслуживанием государственного долга, до 9,6% ВВП (против 11,6% ВВП в 1998 г.) было предусмотрено: 1) значительное сокращение государственного сектора и его организационная реформа, 2) совершенствование контроля за его расходными обязательствами, в т.ч. перевод получателей средств федерального бюджета на обслуживание через систему федерального казначейства, 3) реструктуризация бюджетной кредиторской задолженности за предыдущие годы. В первой половине 1999 г. для исполнения бюджета не производилось новых заимствований на внутреннем рынке долговых обязательств. В апреле завершилась процедура новации по государственным ценным бумагам. Ее проведение способствовало сокращению расходов по обслу-
живанию государственного долга, что позитивно повлияло на исполнение федерального бюджета. В результате реструктуризации сократился объем государственного внутреннего долга, произошло улучшение временных характеристик облигационного долга. Отмечался более высокий уровень доходов бюджета по сравнению с прошлым годом.
Характерной чертой политики формирования доходов бюджета являлась ориентация на налоговые поступления, прежде всего - косвенные налоги. Доля НДС в структуре доходов федерального бюджета повысилась с 27,5% в 1993 г. до 37% в середине 1999 г., данный налог является ведущим источником финансирования государственных расходов на протяжении девяти лет. Доля акцизов в доходах федерального бюджета увеличилась с 5,2% в 1993 г. до 17,2% к июлю 1999 г., что сделало их вторым по значимости на сегодня источником государственных расходов. Значительно снизились за указанный период отчисления в государственную казну по налогу на прибыль: с 19,8 до 12,4% за аналогичный период. Поступления по подоходному налогу с физических лиц варьировали от 0,1 до 2,2% государственных доходов с 1993 г. по 1997 г. Снижение поступлений от сборов прямых налогов объясняется прежде всего снижением объемов производства, нараставшими неплатежами, кризисом реального сектора. Преобладание же в российской налоговой системе косвенных налогов связано, во-первых, со сложностью уклонения от их уплаты, во-вторых, со стабильностью поступлений в условиях различных фаз экономического цикла: как спада, так и подъема.
Среди расходных статей государственного бюджета основными на протяжении всех лет российских реформ оставались финансирование отраслей народного хозяйства, социально-культурных мероприятий, содержание органов государственной власти, управления, правоохранной деятельности, национальной обороны. На настоящий момент в связи с ростом государственного долга значительно увеличились расходы, связанные с его обслуживанием. Надо сказать, что в первой половине 2000 г. общеэкономическая ситуация улучшилась, соответственно положительно повлияв на состояние бюджетной сферы. Так, в январе-апреле 2000 г. консолидированный бюджет был исполнен с профицитом 3,5% ВВП, федеральный бюджет за аналогичный период - с профицитом 2,8% ВВП. Рост налоговых поступлений, как и ожидалось, в наибольшей степени был обеспечен превышением фактических цен на нефтепродукты и другие экспортные товары в первом квартале текущего года над заложенными значениями в бюджете, а так-
же новым механизмом распределения налоговых поступлений между бюджетами разных уровней в пользу федерального. Результатом успешного исполнения федерального бюджета стало превышение объема гашений по внешним и внутренним долгам над объемом заимствований. Сальдо внутренних заимствований в январе-апреле составило 5,6 млрд. руб., а сальдо внешних заимствований равнялось 47,2 млрд. руб. Как показывают итоги первого квартала 2000г., в этот период удалось добиться последовательности в достижении поставленных задач в бюджетной сфере.
[1] Титков В. Реструктурирование внешнего долга // Экономист. 1998. №2. С.90.
[2] Трофимов Г. Был ли российский государственный долг финансовой пирамидой? // Вопросы экономики. 1999. №5. С.109.
[3] Ясин Е., Гавриленков Е. О проблеме урегулирования внешнего долга России // Вопросы экономики. 1999. №5. С.71.
[4] Вавилов А., Ковалишин Е. Проблемы реструктуризации внешнего долга России: теория и практика // Вопросы экономики. 1999. №5. С.78.
[5] Прогнозные ориентиры на 1999 г. и на период до 2001 г. // Экономист. 1998. №3. С.З.
[6] Гранвилл Б. Проблемы стабилизации денежного обращения в России // Вопросы экономики. 1999. №1. С.13.
[7] Саркисянц А. Россия в системе мирового долга // Вопросы экономики. 1999. №5. С.94.
[8] Семенкова Е., Алексанян В. Развитие рынка ГКО-ОФЗ: уроки и перспективы // Вопросы экономики. 1999. №5. С.120.
