CC BY
791
ВОПРОСЫ ПРАКТИЧЕСКОЙ ЭКОНОМИКИ
УДК 336.144
Бюджетное планирование: теоретический и практический аспект
В статье исследуется проблематика бюджетного планирования с позиций его теоретического обоснования и практического применения . Рассматриваются особенности методов бюджетного планирования, применяемых на различных этапах экономического развития .
Ключевые слова: бюджетное планирование, принципы бюджетного планирования, методы бюджетного планирования, бюджетный процесс, инструменты бюджетного планирования
Социально-экономическое развитие России, обеспечение ее финансовой устойчивости зависят не только от наличия достаточных финансовых ресурсов, но и от качества управления ими, от активного и широкого внедрения в практику управления финансами современных методов бюджетного планирования
Бюджетное планирование — важнейшая составная часть финансового планирования, подчиненная требованиям финансовой политики государства . Его экономическая сущность заключается в централизованном распределении и перераспределении стоимости общественного продукта и национального дохода между звеньями финансовой системы на основе государственной социально-экономической программы развития страны в процессе исполнения бюджетов и внебюджетных фондов разного уровня
Бюджетное планирование, как часть социальноэкономического планирования, направлено на реализацию задач устойчивого территориального развития, а как вид финансового планирования — на укрепление финансовой устойчивости страны . Практика бюджетного планирования в России свидетельствует о том, что чрезвычайно высока потребность финансовых органов в совершенствовании систем бюджетного планирования . Это выражается в необходимости быстро и достоверно формировать множество вариантов расчета бюджетного плана, анализировать информацию из различных источников, обеспечивать «прозрачность» бюджета .
И.В. Сугарова
© Сугарова И . В . , 2015
85
Бюджетное планирование: теоретический и практический аспект
Важной характеристикой в бюджетной практике является качество бюджетного планирования, которое выступает одним из ключевых факторов эффективности функционирования системы управления государственными финансами . Качество бюджетного планирования определяет ряд основополагающих условий, к которым следует отнести:
— во-первых, экономические условия, связанные с уровнем социальноэкономического развития соответствующей территории;
— во-вторых, правовые условия, характеризующиеся законодательным закреплением доходных источников и расходных обязательств;
— в-третьих, методологические условия, предполагающие наличие единой методики планирования доходов и расходов с соответствующим программным обеспечением
Именно в процессе планирования и исполнения бюджета решается основная задача экономики — получение максимального объема благ в условиях ограниченности ресурсов, а рациональные объемы и их соотношение являются действенным инструментом влияния на экономику, поскольку, формируя приоритеты и структуру бюджетных расходов, государство реализует политику социально-экономического развития . При этом качество бюджетного планирования расходов в значительной степени зависит от разработанной и применяемой методической базы
Одним из основных методов планирования расходов является нормативный метод, характеризующийся тем, что при его использовании бюджетные показатели (плановые) рассчитываются на основе различных норм и нормативов формирования и использования бюджетных средств, исходя из особенностей производственной и непроизводственной сфер Он обеспечивает стабильность и непрерывность бюджетного планирования, но требует рациональной организации нормативной базы, которая предполагает единство норм и нормативов всех уровней и периодов планирования; выбор эффективной системы формирования и использования норм и нормативов; обеспечение прогрессивности норм и нормативов на базе применения обоснованных методов расчета
Совершенствование и развитие механизмов и инструментов бюджетной политики в процессе реализации реформ в российской экономике привело к ряду принципиальных изменений в бюджетной практике
Во-первых, реформирование бюджетной классификации и приближение ее к требованиям международных стандартов финансовой отчетности, введение интегрированного с бюджетной классификацией плана счетов бюджетного учета, основанного на методе начислений и обеспечивающего учет затрат по функциям и программам
Во-вторых, включение в перспективный финансовый план ежегодно смещаемого на год вперед распределения ассигнований между субъектами бюджетного планирования на трехлетний период («скользящая трехлетка») .
86
Бюджетное планирование: теоретический и практический аспект
В-третьих, введение в практику бюджетного процесса ведомственных целевых программ межотраслевого характера с четко сформулированными и количественно измеримыми индикаторами результативности .
В-четвертых, расширение сферы применения механизмов отобранных на конкурсной основе региональных и муниципальных программ в рамках Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов;
В-пятых, переход к распределению бюджетных ресурсов между распорядителями бюджетных средств и бюджетными программами в зависимости от планируемого уровня достижения поставленных перед ними целей в пределах прогнозируемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных средств, внедрение механизма бюджетирования, ориентированного на результат
В результате совершенствования организации бюджетного процесса и в целях достижения эффективности использования бюджетных средств в практику бюджетного планирования был введен метод бюджетирования, ориентированного на результат (БОР) . БОР следует рассматривать как систему, которая основана на стратегическом планировании и включает распределение ограниченных бюджетных ресурсов в зависимости от заданных приоритетов
Активное развитие БОР связано с введением практики формирования аналитического распределения бюджетных ассигнований по государственным программам с использованием программно-целевого метода управления
Если сравнивать постатейное и программно-целевое бюджетирование, то можно выявить следующие различия . Во-первых, при постатейном бюджетировании контроль осуществляется за ресурсами, при программно-целевом бюджетировании — за результатами. Во-вторых, при постатейном планировании — планирование осуществляется «от достигнутого», при программно-целевом осуществляется планирование результата В-третьих, при постатейном планировании распределение расходов осуществляется по министерствам и ведомствам, при программно-целевом — по основным направлениям государственной политики
В самом общем виде бюджетирование, ориентированное на результат, можно представить как систему формирования и исполнения бюджета, которая отражает взаимосвязь между бюджетными расходами и достигнутыми результатами . При этом в рамках перехода бюджетного процесса от «управления бюджетными ресурсами» (затратами) на управление «результатами» основные акценты делаются на повышении ответственности и расширении самостоятельности участников бюджетного процесса в рамках среднесрочных ориентиров
Важно отметить, что в рамках концепции «управления ресурсами» формирование бюджета осуществляется путем индексации сложившихся расходов с детальной разбивкой по статьям бюджетной классификации
87
Бюджетное планирование: теоретический и практический аспект
Российской Федерации . В результате такой подход при соблюдении жестких бюджетных ограничений обеспечивает сбалансированность бюджета и выполнение бюджетных проектировок Однако ожидаемые результаты бюджетных расходов не обосновываются, а управление бюджетом сводится к контролю соответствия фактических и плановых показателей
В свою очередь, в рамках концепции «управления результатами» формирование бюджета осуществляется исходя из целей и планируемых результатов государственной политики . Бюджетные ассигнования имеют четкую привязку к функциям (услугам, видам деятельности), а при их планировании особое внимание уделяется обоснованию конечных результатов в рамках бюджетных программ В то же время у администраторов бюджетных средств расширяется самостоятельность и ответственность, устанавливаются долгосрочные переходящие лимиты ассигнований с их ежегодной корректировкой в рамках среднесрочного финансового плана Формируется общая сумма ассигнований на выполнение определенных функций и программ, детализация использования которых осуществляется администраторами бюджетных средств, проводится мониторинг и последующий внешний аудит финансов и результатов деятельности, оценка деятельности администраторов средств ведется по достигнутым результатам
Заметим, что преимуществом метода бюджетирования, ориентированного на результат, является гибкий подход к распределению бюджетных ресурсов по функциям государства с учетом приоритетов экономической и бюджетной политики, а также отражению общественной значимости результатов («ожидаемые непосредственные» и «конечные») использования средств [3].
Вместе с тем современная бюджетная практика свидетельствует о том, что многовариантность результатов использования средств бюджетов определяет необходимость обоснования различий между указанными результатами в рамках бюджетного процесса . Кроме того, важным является обоснование оценки достигнутых результатов как количественными, так и качественными показателями Здесь уточним, что главное требование к ним — измеримость и сопоставимость .
Обоснованные направления предполагают необходимость системной и последовательной реализации бюджетных решений, обеспечения контроля за результатами . Наиболее эффективным с точки зрения соблюдения данных условий является применение программно-целевого метода, предполагающего реализацию системы взаимосвязанных мероприятий с привлечением необходимого финансового обеспечения . Механизм внедрения программного бюджетирования в практику составления и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации был введен 1 января 2014 года [3].
Характерными для программно-целевого финансирования являются следующие черты:
88
Бюджетное планирование: теоретический и практический аспект
• на цели социально-экономического развития воздействие осуществляется путем реализации комплекса мер, взаимоувязанных по срокам, исполнителям, направлениям, ресурсному обеспечению;
• воздействие на решение конкретной проблемы осуществляется целенаправленно;
• программно-целевое финансирование носит межотраслевой и межтерриториальный характер
Внедрение программно-целевого принципа ориентировано на консолидацию стратегических целей и всей совокупности мер для их достижения в рамках государственных программ . Государственными программами планируется охватить все сферы деятельности органов исполнительной власти и большую часть бюджетных ассигнований
Следует отметить, что в Российской Федерации утверждены 42 государственные программы, сгруппированные по пяти направлениям:
— новое качество жизни;
— инновационное развитие и модернизация экономики;
— обеспечение национальной безопасности;
— сбалансированное региональное развитие;
— эффективное государство [2].
В контексте совершенствования бюджетного планирования считаем важным принятие Закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации». Данный закон, в частности, устанавливает правовые основы стратегического планирования в Российской Федерации, полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере стратегического планирования, систему стратегического планирования, регламентирует принципы координации государственного стратегического управления и бюджетной политики [1].
Таким образом, модернизация методов планирования в целом способствует повышению надежности среднесрочного бюджетного планирования с учетом приоритетов социально-экономического развития государства Вместе с тем проблематика дальнейшего упорядочения системы бюджетного планирования расходов, повышения степени внедрения инструментов бюджетного планирования в реальный бюджетный процесс остается особенно востребованной
Одним из важнейших приоритетов любого государства является осуществление бюджетной политики, направленной на создание оптимальных условий для реализации государством через бюджет его функций . При этом основополагающей целью формирования бюджетной политики является решение экономических и социальных задач, стоящих перед государством. Вместе с тем на каждом этапе развития цель и задачи бюджетной политики конкретизируются под влиянием внешних и внутренних факторов [4]
Так, приоритетами в области бюджетной политики за период 2011 — 2014 годов являлись обеспечение устойчивости бюджетов бюджетной сис-
89
Бюджетное планирование: теоретический и практический аспект
темы Российской Федерации и безусловное исполнение принятых обязательств (рисунок 1) .
Основные задачи бюджетной политики в 2011 -2014 гг.
Обеспечение бюджетной устойчивости
Поддержка сбалансированности бюджетов бюджетной системы
> 1 -7
Долгосрочное бюджетное планирование и оценка бюджетных рисков
7--------1-----------------7
С бад ан си рован н ое разви ти е пенсионной системы с учетом возможностей федерального бюджета
/ I /
Развитие межбюджетных отношений
Эффективное управление общественными финансами
I
Создание условий для улучшения качества государственных и муниципальных услуг
I ^
Совершенствование управления государственными активами и обязательствами
/ 1 /
Обеспечение условий для формирования и исполнения бюджета в «програмном» формате
/-----------------1------------Z
Развитие финансовых рынков
Прозрачность и открытость бюджетного процесса
Рисунок 1. Основные задачи бюджетной политики в 2011—2014 годах
В основу формирования федерального бюджета в рассматриваемый период положены перспективные и текущие задачи социально-экономического развития, бюджетной и налоговой политики с учетом ряда макроэкономических показателей (таблица 1)
Таблица 1
Основные показатели федерального бюджета за 2011—2013 годы,
млрд рублей
Показатель 2011 г. 2012 г. 2013 г.
Доходы 11367,7 12855,5 13019,9
В % к ВВП 20,4 20,8 19,5
В % к закону о федеральном бюджете 102,2 99,5 100,9
90
Бюджетное планирование: теоретический и практический аспект
Окончание таблицы
Показатель 2011 г. 2012 г. 2013 г.
В % к предыдущему году (в номинальном выражении) 136,9 113,1 101,3
В % к предыдущему году (в реальном выражении) 129,0 106,1 95,1
Нефтегазовые доходы 5641,8 6453,2 6534,0
В общем объеме доходов, % 49,6 50,2 50,2
Ненефтегазовые доходы 5275,9 6402,4 6485,9
В общем объеме доходов, % 50,4 49,8 49,8
Расходы 10925,6 12895,0 13342,9
В % к ВВП 19,6 20,9 20,0
В % к уточненной росписи 98,2 98,9 99,1
В % к предыдущему году (в номинальном выражении) 108,0 118,0 103,5
В % к предыдущему году (в реальном выражении 101,8 110,7 97,2
Дефицит (-)/Профицит (+) 442,0 -39,4 -323,0
В % к ВВП 0,8 -0,06 -0,5
Источник: www.minfin.ru
Согласно данным таблицы 1, в указанный период доходы федерального бюджета имели тенденцию к увеличению . Однако относительно ВВП наблюдается снижение доходов с 20,4% в 2011 году до 19,5% в 2013 году. Анализ поступления доходов по отношению к ВВП в 2011—2013 годах свидетельствует о достаточно высокой зависимости российской экономики от внешнеэкономической конъюнктуры
По оперативной информации Федерального казначейства, доходы федерального бюджета за январь—ноябрь 2014 года составили 12 950,8 млрд рублей По отношению к ВВП доходы федерального бюджета составили 19,8%, что на 0,3 п. п . выше величины за аналогичный период 2013 года . Поступление доходов в январе—ноябре 2014 года составило 91,0% к общему объему доходов федерального бюджета, утвержденному Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов» .
Динамика основных параметров бюджетной системы Российской Федерации на 2015 год и плановый период 2016 и 2017 годов характеризуется постепенным снижением доли доходов по отношению к ВВП (с 36,7% в 2015 году до 36,0% в 2017 году), а также сокращением общего объема расходов до 36,6 % ВВП и дефицита до 0,6 % ВВП в 2016 году (таблица 2)
91
VO
to
Таблица 2
Основные параметры бюджетной системы Российской Федерации
Наименование 2013 г. (отчет) 2014 г. (оценка) 2015 г. (прогноз) 2016 г. (прогноз) 2017 г. (прогноз)
млрд руб. ДОЛЯ ВВП, % млрд руб. ДОЛЯ ВВП, % млрд руб. ДОЛЯ ВВП, % млрд руб. ДОЛЯ ВВП, % млрд руб. ДОЛЯ ВВП, %
Доходы бюджетной системы 24442,7 36,6 26501,9 36,6 28463,1 36,7 30320,5 36,4 32441,1 36,0
Доходы федерального бюджета 13019,9 19,5 14069,5 19,4 15082,4 19,4 15795,5 19,0 16547,8 18,4
Доходы консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации 8165,1 12,2 8760,8 12,1 9345,8 12,1 9871,3 11,9 10709,9 11,9
Расходы бюджетной системы 25290,9 37,9 27057,2 37,4 30163,2 38,9 31205,9 37,5 33000,6 36,6
Расходы федерального бюджета 13342,9 20,0 13960,1 19,2 15513,1 20,0 16271,8 19,6 17088,7 18,9
Расходы консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации 8806,6 13,2 9299,2 12,8 9893,8 12,8 10342,2 12,4 10916,7 12,1
Дефицит (профицит) бюджетной системы, в том числе: -848,2 -1,3 -555,3 -0,8 -1700,1 -2,2 -885,5 -1,0 -559,4 -0,6
федерального бюджета -323,0 -0,5 109,4 0,2 -430,7 -0,6 -476,3 -0,6 -540,9 -0,6
консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации -641,5 -1,0 -538,4 -0,8 -548,0 -0,7 -452,9 -0,5 -206,8 -0,2
Источник: www.ach.gov.ru
Бюджетное планирование: теоретический и практический аспект
Бюджетное планирование: теоретический и практический аспект
Макроэкономические условия разработки прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов характеризуются низкой динамикой экономического развития, замедлением темпов экономического роста, повышенным уровнем инфляции, увеличением просроченной задолженности по заработной плате, существенным ослаблением курса национальной валюты на фоне сокращения международных резервов, увеличением оттока капитала из страны из-за нестабильной международной обстановки
Реализация прогноза будет зависеть как от внешних факторов, связанных с возможными изменениями геополитической ситуации, продолжительностью действия взаимных санкций, динамики цен на энергоресурсы на мировой рынке, так и в значительной степени от реализации возможностей по активизации внутренних факторов, направленных на формирование условий для поддержания потребительского спроса, стимулирования роста инвестиционного спроса, модернизации и инновационного развития российской экономики
Литература
1 . Федеральный закон от 28 июня 2014 года № 172 «О стратегическом
планировании в Российской Федерации».
2 . Распоряжение Правительства Российской Федерации от 11 ноября
2010 года № 1950-р «Об утверждении перечня государственных программ Российской Федерации» .
3 . Сугарова И.В. Бюджетное планирование расходов // Terra Economicus .
2012 . Т. 10 . № 4-3 . С. 157-160.
4 . Токаев Н.Х., Сугарова И.В. Некоторые аспекты формирования и испол-
нения федерального бюджета//Фундаментальные исследования 2014 № 11-8 . С 1781-1786.
5 . Электронный ресурс . Режим доступа: www.ach. gov. ru (Дата обращения:
15 марта 2015 года) .
References
1 . Federalnyi zakon о strategicheskom planirovanii v Rossiiskoi Federacii ot
28.06.2014. № 172 — FZ . [Federal Law “On the strategic planning in the Russian Federation” from 28.06.2014g . № 172 — FZ .] (in Russian) .
2 . Rasporjazhenie Pravitelstva RF «Ob utverzhdenii pereshnja gosudarstvennih
programm Rossiiskoi Federacii». [Order of the Government of the Russian Federation “On Approval of the list of state programs of the Russian Federation” dated 11.11.2010 № 1950-p.] (in Russian).
3 . Sugarova I .V. Budjetnoe planirovanie rashodov [Budget planning costs] Terra
Economicus . 2012 . T 10 . № 4—3 . S . 157—160 (in Russian) .
4. Tokayev N. H, Sugarova I .V. Nekotorye aspekty formirovanija i ispolnenija federalnogo budjeta [Some aspects of the formation and execution of the federal budget] Fundamentalnye issledovanija - Fundamental research 2014 № 11-8 . P. 1781-1786 (in Russian) .
5 www ach gov ru
93
