CC BY
65
УДК 338 45:622 Е.Д. Левахина
БЮДЖЕТНОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ГЕОЛОГОРАЗВЕДОЧНЫХ РАБОТ И ВЗАИМНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ГОСУДАРСТВА И ЧАСТНОГО БИЗНЕСА
Обосновывается распределение меры ответственности между государством и частным бизнесом в финансировании геологоразведочных работ (ГРР). Определена актуальность роли государства в инвестиционном процессе, которая состоит в координации совместных действий с частными компаниями. Снижение рисков и создание условий для притока частных капиталов рассматриваются как сферы прямого участия государства при проведении ГРР
Ключевые слова: взаимная ответственность, государство и частный бизнес, финансирование геологоразведочных работ, задачи и роль государства, минерально-сырьевой сектор.
Б.й. 1-еуакЬ1па
STATE FINANCIAL SUPPORT FOR GEOLOGICAL EXPLORATION AND MUTUAL RESPONSIBILITY OF STATE AND PRIVATE BUSINESS
The article states the importance of sharing responsibility between public and private business for geologic exploration. The role of state in the investment process is defined which consists in coordination of cooperation with private companies. The author considers risk minimization and arrangement of favorable conditions for private capital inflow as place for direct participation of state in geologic exploration.
The key words: mutual responsibility, state and private business, financing of exploration work, aims and role of the state, mineral resource sector.
В условиях становления в России рыночной экономики формирование системы государственного управ -ления развитием нефтегазового сектора находится фактически на начальном этапе. В числе государственных приоритетов в этой сфере в 1990-е гг. была выдача лицензий на разрабатываемые месторождения углеводородов (УВ), а также на наиболее перспективные месторождения из нераспределенного фонда недр, в поиск и разведку которых были вложены немалые государственные средства. На сегодняшний день все значимые месторождения нефти и газа уже распределены между недропользователями. Поэтому в настоящее время ключевое значение приобретает задача поиска и разведки новых месторождений, особенно в районах нового освоения. Учитывая стратегическую значимость и масштабность данной задачи, на государственном уровне необходимо изменение системы регулирования в области геологоразведки, направленное в первую очередь на стимулирование инвестиций для геологического изучения и освоения минеральных ресурсов.
Как показывает зарубежный опыт, во всех странах мира, имеющих существенный вес минерально-сырьевого сектора в экономике, геологоразведка в значительной степени является заботой государства. На выполнение геологоразведочных работ (ГРР) затрачиваются немалые бюджетные средства, а также средства государственных компаний. Например, в США прямые бюджетные расходы по статье «Природные ресурсы» составляют свыше 22 млрд дол., из которых почти 20% приходится на инвестиции. Что касается источников финансирования этих расходов, то из них 89% составляют собственные средства бюджетов штатов и местных бюджетов и лишь 11% - субсидии из федерального бюджета [4].
В России, по данным Федеральной службы государственной статистики, в 2008 г. расходы консолидированного бюджета на цели, связанные с природопользованием и охраной окружающей среды, составили 0,83%, в том числе на воспроизводство ми -нерально-сырьевой базы (МСБ) - 0,23%. Основная тяжесть финансирования названных расходов лежит на федеральном бюджете: в целом по природопользованию 63% общей суммы государственных расходов; по расходам на воспроизводство МСБ (почти 89% всех расходов консолидированного бюджета на работы по воспроизводству МСБ) [5]. Таким образом, по относительной величине государственные расходы на природопользование в России многократно меньше, чем в США.
Если говорить о воспроизводстве МСБ, объективные различия в расходах могут зависеть от большого числа факторов, главными из которых являются:
- различия в качественных характеристиках ресурсов и запасов сырья (в продуктивности, размерах месторождений и залежей, концентрации ресурсов, их доступности, степени истощения и др.);
- общеэкономические различия и, в частности, различия масштабов цен;
- различия в уровне инвестиционной привлекательности сферы воспроизводства МСБ для частных инвесторов;
- различия в масштабах, экономической значимости и целевых установках развития минерально-сырьевого комплекса.
В части ресурсов УВ-сырья по первому из названных выше факторов Россия имеет заметное превосходство над США, несмотря на то что качественные характеристики российских ресурсов УВ постепенно и посто-
янно ухудшаются. Тем не менее степень истощения ресурсов намного ниже при более высокой их концентрации в границах перспективных территорий. Как следствие - для приращения запасов на одинаковую величину в России требуются выполнение меньшего объема работ и соответственно меньшие затраты (в том числе за счет государственных источников). В этом же направлении, т.е. удешевления стоимости ГРР и относительного сокращения расходов на воспроизводство МСБ, работает и фактор масштаба цен. Что же касается двух других факторов, то они, наоборот, создают предпосылки для относительного роста государственных расходов на воспроизводство МСБ в России по сравнению с США и другими странами с развитой рыночной экономикой.
Для определения целесообразных масштабов участия государства в финансировании ГРР необходима разработка объективных подходов, учитывающих конкретные условия недропользования в отношении различных видов сырьевых ресурсов и различных регионов страны [3, с. 29 - 32]. Естественно, что при этом должны приниматься во внимание цели и задачи государства, связанные с развитием минерально-сырьевого сектора экономики и отдельных его отраслей.
В этой связи необходимо отразить точку зрения В.П.Орлова, полагающего, что основные задачи государства - это создание оптимальных условий для привлечения инвестиций в геологическое изучение недр, поддержание через систему регуляторов в сбалансированном состоянии структуры МСБ и уровня общей геологической изученности территории суши и шельфа, организация эффективной системы недропользования, а также непосредственное участие финансовыми ресурсами, производственными мощностями и научным потенциалом в изучении и воспроизводстве МСБ [2, с. 464].
Вопрос о распределении меры ответственности между государством и частным бизнесом в финансировании ГРР не может иметь какое-либо однозначное решение. Иными словами, практически невозможно определить общее для всех условий рациональное соотношение долей в финансировании ГРР Это соотношение не является и не может быть величиной неизменной и зависит не только от стадии ГРР, но и от степени изученности территории, ликвидности конкретных видов УВ, а также инвестиционного климата в отрасли и экономике в целом.
Кроме того, формы участия государства в финансировании ГРР могут быть разными: наряду с прямым финансированием за счет бюджетных средств существуют формы косвенного участия, связанные с льготными режимами налогообложения, страхованием рисков и т.п. Причем в странах с рыночной экономикой формы косвенного участия государства играют преобладающую роль в государственной финансовой поддержке ГРР
Россия в настоящее время фактически еще так и не определила свой путь развития геологоразведочного бизнеса. С одной стороны, прослеживается ориентация на развитие государственно-частного партнерства в геологоразведке. В рамках крупных проектов (в том числе и в Восточной Сибири) государство планирует принять на себя не только риски началь-
ных стадий ГРР путем их прямого финансирования, но и инфраструктурные расходы, что, безусловно, должно стимулировать частные инвестиции в геологоразведку С другой стороны, созданная еще в начале 1990-х гг. институциональная (в том числе законодательная) база недропользования практически остается неизменной и уже не отвечает требованиям сегодняшнего дня, что вызывает меньший интерес к геологоразведке со стороны частного бизнеса. И это вынуждает государство затрачивать излишние средства на выполнение ГРР Кроме того, необходимо от -метить, что в условиях становления рыночной экономики акцент на государственные инвестиции нельзя признать правильным. Роль государства в инвестиционном процессе состоит в координации совместных действий, снижении рисков и создании условий для притока частных капиталов в высокорискованную сферу деятельности - геологоразведку.
Общая задача состоит в том, чтобы, исходя из целей и задач развития минерально-сырьевого сектора экономики, ГРР в целом и по каждому виду полезных ископаемых финансировались достаточным образом, вклю -чая все источники финансирования, т.е. за счет государства и частных инвесторов. При этом должны быть выделены «сферы ответственности» государства и частного капитала - за финансирование каких видов работ отвечает государство, а что должно относиться к обязанностям частных инвесторов.
Сложившаяся в России ситуация вполне закономерна и отражает объективные интересы недропользователей в отношении проведения ГРР, особенно в новых нефтегазоносных провинциях. Участие частных инвесторов на ранних стадиях ГРР (прогнозирования, поисков и поисково-разведочных работ) может представлять для них коммерческий интерес при следующих условиях:
- при проведении работ на последующих стадиях -открытия месторождений, разведки, освоения и разработки;
- при возможности продажи полученной геологической информации по цене, как минимум превышающей понесенные издержки;
- при содействии формированию имиджа и репутации компании с точки зрения возможности расширения ее деятельности на территориях других лицензионных участков.
Однако перечисленные выше условия в значительной степени не выполняются. В настоящее время возможность участия на ранних стадиях проведения ГРР компаний, имеющих доступ к частному капиталу, существенно ограничена по следующим причинам:
- очень высока капиталоемкость проведения ГРР;
- крупные вертикально интегрированные компании являются доминирующими недропользователями в России по объемам добычи УВ (на их долю приходится почти 95% добычи нефти и 95% добычи природного газа), располагающими значительным заделом сырьевой базы - уровень обеспеченности текущей добычи разведанными запасами составляет от 20 до 40 лет;
- финансово-производственный потенциал крупных вертикально интегрированных компаний используется почти полностью;
- потенциал малых и средних нефтегазодобывающих компаний явно недостаточен для финансирования указанных выше работ в сколько-нибудь значительных масштабах;
- отсутствует слой «юниорских» венчурных компаний, осуществляющих выполнение ГРР на ранних стадиях за счет привлечения финансовых ресурсов с фондового рынка, из венчурных инвестиционных фондов и других источников [4].
В сложившейся ситуации всякое приуменьшение государственной доли финансирования ГРР с попыткой переложить излишнюю ответственность на недропользователей сопряжено с опасностью двоякого рода. Во-первых, ставится под угрозу сама возможность выполнения требуемых объемов работ. Во-вторых, государство дезориентирует частных инвесторов, декларируя определенные масштабные задачи, но не прикладывая для их решения адекватных усилий со своей стороны [1].
Степень участия государства в финансировании ГРР должна быть обратно пропорциональна:
- стадии (этапу) выполнения ГРР;
- инвестиционному климату и гарантированной возможности возврата инвестором вложенных средств;
- наличию региональных удорожающих факторов;
- степени адекватности имеющейся инфраструктуры и реализованных ранее экономических решений общерегионального характера решению задач;
- повышению степени изученности МСБ (это имеет значение в тех районах, освоение которых было начато ранее - в рамках системы централизованного планирования и управления).
Сфера прямого участия государства в основном должна охватывать наиболее рискованные и менее капиталоемкие ранние стадии геолого-разведочного процесса, недостаточно привлекательные для инвесторов до момента открытия месторождения или подтверждения высокой перспективности той или иной площади. В разведочных работах государство может участвовать только в исключительных случаях на объектах, имеющих стратегическое значение.
Обобщающая оценка соотношения частных и государственных инвестиций может быть дана только в виде
некоторой функциональной зависимости от отмеченных выше условий и факторов. При этом данная функциональная зависимость может иметь только качественный характер и должна во многом основываться на опыте ранее освоенных территорий, а также на оценке потенциальных инвестиционных возможностей и мотиваций недропользователей.
При определении доли участия государства в финансировании ГРР в рамках отдельных инвестиционных проектов за основу могут быть приняты показатели ожидаемой экономической эффективности, например внутренней нормы рентабельности. При этом доля государственного финансирования для каждого отдельного проекта должна возрастать при снижении среднего уровня рентабельности по всей совокупности проектов.
В целом же по мере «продвижения» от более ранних к более поздним стадиям проведения ГРР, связанным с работой по конкретным залежам и участкам, доля государственного участия должна неуклонно снижаться. Снижение доли государства обусловлено отсутствием необходимости уменьшения рисков для инвесторов (вследствие недостаточной изученности). Повышение степени изученности означает целесообразность приближения прибыли, получаемой недропользователем, к общепринятому уровню. В случае если риски отличаются повышенным уровнем и недропользователь сам полностью финансирует ГРР, то он вправе претендовать на получение определенной платы за риск.
1. Крюков В.А., Силкин В.Ю., Шмат В.В. Взаимная ответственность государства и бизнеса при проведении геологоразведочных работ // Минеральные ресурсы России. Экономика и управление. 2008. № 6.
2. Орлов В.П. Проблемы недропользования (2000 - 2006). М.: ГЕОИНФОРММАРК, 2007.
3. Ставский А.П. Новые идеи в недропользовании: баланс интересов центра, регионов и бизнеса //Минеральные ресурсы России. Экономика и управление. 2008. № 5.
4. иК1_: ИНрУЛттл/.део^огт.ги^ап^гМ
5. иК1_: http://www.gks.ru/bgd/regl/b09_13/Main.htm
