Бюджетная поддержка коммерческих организаций: текущее состояние и перспективы реформирования Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

Zolotareva Anna Borisovna, Kireeva Anastasia Viktorovna BUDGET SUPPORT OF COMMERCIAL ORGANIZATIONS .

juridical science

УДК 340:336.1; 336.22

DOI: 10.26140/bgz3-2019-0801-0087

БЮДЖЕТНАЯ ПОДДЕРЖКА КОММЕРЧЕСКИХ ОРГАНИЗАЦИЙ: ТЕКУЩЕЕ СОСТОЯНИЕ И ПЕРСПЕКТИВЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ

© 2019

Золотарева Анна Борисовна, кандидат юридических наук, научный руководитель Лаборатории экспертизы законодательства Института прикладных экономических исследований Киреева Анастасия Викторовна, кандидат юридических наук, доцент, ведущий научный сотрудник Лаборатории экспертизы законодательства Института прикладных экономических исследований Российская Академия народного хозяйства и государственной службы при президенте Российской Федерации (119571, Россия, Москва, проспект Вернадского, 82, стр.1, e-mail: [email protected]) Аннотация. Цель: анализ правовой регламентации процедур и практики осуществления бюджетной поддержки коммерческих организаций в России на предмет разработки рекомендаций по повышению эффективности соответствующих бюджетных расходов. Методы: основным методом научного исследования выступают методы сравнительно-правовой, логический, системный и статистический анализ. Результаты: Проанализированы нормативные правовые акты, регламентирующие процедуру и практику осуществления бюджетной поддержки коммерческих организаций в России. Показано, что система государственной финансовой поддержки коммерческих организаций строится преимущественно на основе безвозвратных и безвозмездных форм бюджетного финансирования, нарушающих принципы свободной конкуренции и не позволяющих осуществить сколько-нибудь прозрачный отбор получателей финансирования. Используемая система отчетности о бюджетных инвестициях не позволяет учесть ассигнования, поступающие частному сектору через систему институтов развития; сами же институты, как один из крупнейших потребителей государственной поддержки, практически не несут экономической ответственности за результаты своей финансовой политики - их задолженность, как правило, покрывается за счет государственных гарантий, предоставляемых без права регрессного требования; система распределения субсидий, хотя и претерпела ряд позитивных изменений в 2016 г., остается недостаточно прозрачной, это касается как оснований их предоставления, так и условий распределения между получателями и критериев, применяемых для последующей оценки эффективности их использования.

Ключевые слова: коммерческий сектор, бюджетная поддержка, бюджетные субсидии, бюджетные инвестиции, Федеральная адресная инвестиционная программа, вложения в уставный капитал, бюджетная поддержка промышленности, субсидирование предприятий

BUDGET SUPPORT OF COMMERCIAL ORGANIZATIONS: CURRENT REGULATION AND PERSPECTIVES OF REFORMING IT

© 2019

Zolotareva Anna Borisovna, candidate of law, head of the laboratory for legal expertise

of the Institute of applied economic research Kireeva Anastasia Viktorovna, candidate of law, Leading researcher of the laboratory for expert examination of legislation of the Institute for applied economic research Russian Academy of National Economy and Civil Services under the President of Russian Federation (119571, Russia, Moscow, Prospekt Vernadskogo, 82, build 1, e-mail: [email protected]) Abstract. Purpose: analysis of current regulations and practice of budget supporting commercial organizations in Russia and developing recommendations, aimed to improve efficiency of this type of budget expenditures. Methods: the main method of scientific research are the methods of comparative legal, logical, systematic and statistical analysis. Results: analysis of existing regulations of budget support of commercial organizations in Russia allowed us identify a number of problems and formulate a number of recommendations. It was shown that existing system of state financial support of commercial organizations is built mainly on basis of irrevocable and gratuitous forms of budget expenses and doesn't match principles of free competition. As a result, it doesn't provide conditions for transparent selection of recipients of financing. Existing system of budget reporting also does not allow taking in account state investments, transferred through development institutions. Development institutions themselves, as one of the largest consumers of state support, bear almost no economic responsibility for the results of their financial policy - their debt is usually covered by state guarantees, provided without recourse. System of distribution of subsidies, though it has undergone a number of positive changes in 2016, remains insufficiently transparent, this applies both to the grounds for their provision and the conditions of distribution subsidies between recipients and the criteria used for the subsequent assessment of the effectiveness of their use.

Keywords: commercial sector, budget support, budget subsidies, budget investments, Federal targeted investment program, investments in authorized capital, budget support of industry, subsidizing of enterprises

Основные проблемы бюджетной поддержки связаны в первую очередь, с теми факторами, что она, во-первых, осуществляется, по большей части, в форме безвозмездного и безвозвратного финансирования, что приближает ее к старой советской практике поддержки неэффективных предприятий (градообразующих, функционирующих в ключевых отраслях и пр.), использовавшейся во избежание их реструктуризации и (или) банкротства, во-вторых, противоречит принципам антимонопольного регулирования и, в-третьих, отвлекает значительную часть бюджетных ресурсов от выполнения основных государственных функций: в настоящее время объемы бюджетной поддержки негосударственного сектора сопоставимы с объемами финансирования федеральной адресной инвестиционной программы (далее - ФАИП)

[1], то есть, всеми вложениями федерального уровня в бюджетный сектор. Помимо этого, актуальными остаются задачи повышения информационной открытости инвестиционной политики государства: хотя эти задачи упоминались еще в Программе повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года (утв. распоряжением Правительства РФ от 30.12.2013 №2593-р), планируемое «создание системы анализа эффективности бюджетных расходов и обеспечение прозрачности общественных финансов» не завершено, поскольку единого представления об объемах государственной поддержки частного сектора, поступающей через различные каналы, на базе существующей статистической отчетности, также Интернет-ресурсов

336

Baltic Humanitarian Journal. 2019. Т. 8. № 1(26)

юридические науки

Золотарева Анна Борисовна, Киреева Анастасия Викторовна БЮДЖЕТНАЯ ПОДДЕРЖКА КОММЕРЧЕСКИХ ОРГАНИЗАЦИЙ ...

Минэкономразвития России получить нельзя. В частности, неполнота информации вызвана тем, что бюджетная поддержка коммерческого сектора экономики осуществляется не только в рамках целевых программ и ФАИП, но также путем предоставления субсидий частным предприятиям «в целях возмещения затрат или недополученных доходов в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг» по ст.78 БК; путем предоставления государственных гарантий; путем финансирования в различной форме через институты развития. Информация об эффективности, а иногда даже и об общем объеме указанных расходов отсутствует либо крайне труднодоступна. Эти обстоятельства определяют актуальность задачи анализа процедур и практики осуществления бюджетных расходов на поддержку коммерческих организаций на предмет определения их эффективности, что особенно важно в условиях падения бюджетных доходов.

Указанные проблемы частично рассматривались в работах Кудрина А.Л., Золотаревой А.Б., Ахмадеева Р.Г., Баркова А.В., Бедоевой З.Н., Бурковой А.Ю., Воронцова О.Г., Ионова Ю.Г., Казаковой Л.В., Кузнецова С.В., Минаевой Е.А, Молчан А.С., Растова М.А., Сабетовой Т.В., Тепкиной А.В. и других. [2-15] Однако комплексный анализ всей совокупности инструментов бюджетной поддержки частного сектора не осуществлялся.

С учетом этого, целью исследования стал анализ правовой регламентации процедур и практики осуществления бюджетной поддержки коммерческих организаций в России на предмет разработки рекомендаций по повышению эффективности соответствующих бюджетных расходов

Проведенное нами исследование, во-первых, показало, что оценить общий объем государственной поддержки коммерческих организаций, осуществляемой по различным каналам, невозможно: помимо прямой поддержки из бюджета, масштабы которой отражены в официальных источниках, государство предоставляет ее посредством системы институтов развития (далее - ИР), которые, в свою очередь, распределяют имеющиеся в их распоряжении ресурсы непрозрачным образом. В числе причин, препятствующих точной оценке масштабов государственной поддержки, осуществляемой ИР, можно указать на: отсутствие правового определения ИР и точного их перечня (что делает вопрос об отнесении отдельных организаций с государственным участием к числу ИР дискуссионным); отсутствие четкого понимания, что именно следует считать государственной поддержкой, осуществляемой ИР, в условиях осуществления ими деятельности, как связанной с поддержкой частного сектора на льготных условиях, так и просто направленной на получение дохода. К примеру, неясно: как следует квалифицировать кредитование на обычных рыночных условиях компаний, неспособных привлечь кредитные ресурсы самостоятельно? насколько ставка кредита, выделяемого ИР, должна быть ниже среднерыночной (или - установленной ЦБ РФ), чтобы дельта между его рыночной и фактической стоимостью могла учитываться в числе мер поддержки? как должны быть разграничены приоритетные проекты, на поддержку которых ИР получает субсидии из бюджета (с формулировкой «компенсация затрат...»), и прочие проекты, реализуемые ИР? т.д. Однако основной причиной отсутствия подобных данных остается тот факт, что органами финансового контроля никогда и не ставилась задача полномасштабной оценки объемов финансовой поддержки, поступающей частному сектору через систему институтов развития, в связи с чем специальные формы отчетности ими не разрабатывались, а существующие формы бюджетной отчетности и общей отчетности, о деятельности ИР остаются несопоставимыми. Между тем, косвенные данные свидетельствуют о том, что объем бюджетной поддержки, поступающей частному сектору через систему ИР, существенно превышает объемы

прямой бюджетной поддержки. Так, объем бюджетных вложений в ИР по состоянию на начало 2016 г. оценивался нами примерно в 3,2 трлн. руб., что более чем в 5 раз превышало объем расходов на поддержку коммерческого сектора экономики в бюджете 2018 года [16]. С учетом этого, актуальной является выработка методики, позволяющей оценивать объемы бюджетной поддержки частного сектора, осуществляемой институтами развития и осуществлять сопоставление ее масштабов с иными формами бюджетной поддержки.

Во-вторых, проведенное исследование показало, что большая часть проблем, связанных с предоставлением прямой бюджетной поддержки (субсидий, вложений в уставный капитал и государственных гарантий), упоминаемых еще в Стратегии 2020 [17], до настоящего времени не решена. Определенные позитивные изменения были достигнуты с принятием Постановления Правительства от 06.09.16 г. № 887, утвердившего общие требования к порядку субсидирования негосударственного сектора, а также с появлением проекта новой редакции Бюджетного кодекса, содержащей изменения в части государственных гарантий. Однако, все предлагаемые новеллы страдают неполнотой, в частности, требование Постановления Правительства РФ от 06.09.16 г. № 887 о применении показателей результативности бюджетных субсидий, может устанавливаться «при необходимости», т.е. остается факультативным. Анализ практики выделения субсидий отдельным организациям показывает, что даже в тех случаях, когда такое требование устанавливается, показатели эффективности, как правило, сводятся к контролю за целевым расходованием выделяемых из бюджета ассигнований. В части государственных гарантий - аналогично: проект БК РФ, следуя рекомендациям Стратегии 2020, предлагает запрет на предоставление государственных гарантий без права регрессного требования гаранта к принципалу, однако, делает исключение для гарантий по обязательствам организаций со 100%-ным государственным участием в капитале. При этом анализ перечня получателей государственных гарантий показывает, что на долю компаний со 100%-ным государственным участием (в первую очередь - ИР) приходится более 86% от общего объема гарантий, т.е. предлагаемые новеллы затронут ничтожно малую часть получателей. Кроме того, в 2018 г. появился законопроект, дополняющий государственные гарантии еще одним схожим инструментом фин.поддержки ИР. Это - т.н. «утвержденный» (или «подписной») капитал, де-факто представляющий собой обещание государства вложить определенную сумму в капитал организации при наступлении определенных условий (не одномоментно, а по мере необходимости, к примеру, для финансирования приоритетных проектов или покрытия убытков ИР) [18]. Таким образом, добиться радикального повышения прозрачности распределения бюджетной поддержки, выделяемой частным компаниям, за последние 8-10 лет не удалось. В частности, актуальность сохраняют следующие проблемы.

- в части государственных гарантий. Соотношение гарантий к общему объему государственной поддержки частного сектора составляет 58,3%; из них 86% приходится на долю гарантий, выданных ИР. При этом государственным гарантиям свойственны следующие проблемы: сохранение возможности предоставлять гарантии без права регрессного требования, что равнозначно прямому бюджетному финансированию; сохранение требование о 100%-ном обеспечении государственных гарантий, которое лишено практического смысла (при наличии обеспечения нет надобности в государственной гарантии). Предлагается: законодательно исключить возможность предоставления государственных гарантий без права регресса; отменить жесткое требование о предоставлении принципалом 100-процентного обеспечения и увязать требования к размеру предоставляемого принципалом обеспечения с результатами оценки его

Zolotareva Anna Borisovna, Kireeva Anastasia Viktorovna juridical

BUDGET SUPPORT OF COMMERCIAL ORGANIZATIONS ... science

платежеспособности

- в части вложений в уставный капитал. Объем вложений в УК организаций радикально ниже объема субсидий (в целом доля вложений в УК в общем объеме государственной поддержки частного сектора составляет 12,7%, однако у большинства ФОИВ соотношение субсидий и вложений в УК - 100:0. Практика вложений государственных средств в УК частных компаний сопряжена со следующими проблемами: в случаях, когда вложения в УК все же используются, они, как правило, не сопровождаются четким планом по последующему отчуждению государственной доли и(или) компенсации государственных инвестиций за счет дивидендов, т.е. де-факто вложения в УК превращаются в безвозвратную и нецелевую форму финансирования частного сектора, осуществляемую к тому же на внеконкурентной основе (за право получения вложений в УК нельзя организовать конкурс); устаревшее законодательство о приватизации препятствует полному выходу государства из УК организаций и превращению данного вида бюджетной поддержки в инструмент возвратного финансирования. При этом в условиях отсутствия бюджетных кредитов, предоставляемых частному сектору, полностью отказаться от вложений в УК как формы поддержки частного сектора нельзя. Предлагается принять ряд мер, направленных на превращение вложений в УК в возвратный и возмездный инструмент, представляющий собой полноценную альтернативу субсидиям. В т.ч., следует: отменить устаревшие нормы Закона «О приватизации.», препятствующие полному выходу публичных образований из капитала организаций; законодательно детализировать порядок формирования инвестиционных планов по каждому случаю вложения в УК - они должны содержать условия и сроки условий и сроков выхода государства из участия в коммерческих инвестиционных проектах по достижении их окупаемости, а также порядок осуществления мониторинга хода реализации проекта, получающего поддержку в форме вложений в УК с правом государства на досрочный выход из капитала организации, не выполняющей инвестиционный план; установить правовую связь между субсидиями и вложениями в УК (получателю субсидий, не желающему выполнять дополнительные условия, связанные с их получением, к примеру, в части регулирования цен, должно быть предоставлено право замены «обусловленных» субсидий вложениями в УК).

- в части субсидий. На долю субсидий приходится основной объем государственной поддержки частных компаний и ИР - без учета государственных гарантий и с учетом субсидий в пользу ИР, они составляют 84,1%. При этом цель сокращения масштабов поддержки неинфраструктурных проектов частного сектора не выполнена - в 2018 г. эти субсидии почти равны объему капвложений в объекты федеральной собственности по ФАИП. Практике субсидирования частного сектора свойственны следующие проблемы: безвозмездный, безвозвратный и внеконкурентный характер (даже когда получатель должен соответствовать определенным условиям, эти условия: а) дискриминируют прочих участников рынка; б) не создают оснований для конкурсного отбора, т.к. соответствующих заданным условиям претендентов может оказаться много). Предлагается перейти к преимущественно конкурсному распределению субсидий, утверждаемых в законе о бюджете «пакетным образом»; неясность оснований предоставления субсидий, выделяемых «в целях возмещения затрат или недополученных доходов» в связи с производством товаров, работ, услуг». В частности, БК не увязывает право на возмещение затрат за счет бюджета с наличием какого-либо встречного исполнения - получатели субсидий, как правило, не принимают на себя никаких дополнительных обязательств в интересах общества, к примеру - в части ограничения роста цен, создания доп. рабочих мест и пр.; наличие в БК РФ (в ст. 78 и др. статьях, посвящен-338

ных бюджетной поддержке) противоречия по вопросу о порядке утверждения субсидий [19-20]. С одной стороны, бюджетные ассигнования подлежат утверждению законом о бюджете, с другой - решения о предоставлении субсидий принимаются в форме нормативных актов Правительства. Результат - в целом ряде статей бюджета зарезервированы суммы, распределяемые «по решению» Президента или Правительства. Предлагается ограничить случаи предоставления «индивидуальных» субсидий прописанными в законе о бюджете; и более четко регламентировать порядок распределения субсидий, утвержденных в Законе о бюджете «пакетным образом»; формальный подход к установлению критериев эффективности субсидий (как правило, они не ориентированы на оценку конечного результата). Несмотря на принятие ПП РФ от 06.09.2016 г. № 887, проблемы, связанные с распределением субсидий по ст. 78 БК РФ, на практике сохраняются; появление ряда компаний, субсидируемых из года в год и не способных функционировать самостоятельно. Предлагается: вариант-максимум - перейти к «обусловленным» субсидиям, предоставляемым «в целях возмещения затрат...», а в качестве их альтернативы допустить использование вложений в УК организаций; вариант-минимум - помимо «обусловленных» субсидий «для возмещения затрат.», законодательно предусмотреть закрытый перечень оснований для выделения субсидий в иных случаях. Помимо этого, целесообразно ограничить практику субсидирования организаций «в целях предотвращения банкротства.» - предоставлять подобные субсидии следует только при условии принятия (и последующего соблюдения организацией) плана финансового оздоровления проблемной компании. Как вариант-максимум - предусмотреть в законе о банкротстве дополнительную процедуру «защищенного банкротства» для субсидируемых из бюджета организаций: получение должником субсидий из бюджета должно сопровождаться определенными уступками со стороны кредиторов, подтверждаемыми планом финансового оздоровления должника.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ:

1. Портал федеральной адресной инвестиционной программы http://faip.economy.gov.ru/cgi/uis/faip.cgi/G1/pages_list/2018

2. Кудрин — РБК: «Мы не используем все ресурсы в международных переговорах» РБК: https://www.rbc.ru

3. Золотарева А.Б. Проблемы определения границ и организации системы государственного и муниципального финансового контроля // Современное право, 2008, № 12

4. Ахмадеев Р.Г., Косов М.Е., Экономическое неравновесие российского предпринимательства // Национальные интересы: приоритеты и безопасность. 2015. № 14 (299). С. 33-43

5. Барков А.В. Публичная гарантия как способ обеспечения обязательства поставщика социальных услуг // Актуальные проблемы российского права. 2017. N 6. С. 99 - 104.

6. Бедоева З.Н. Правовое обеспечение казначейского сопровождения бюджетных средств // Финансовое право. 2018. N 5. С. 22 - 24.

7. Буркова А.Ю. Использование государственной гарантии в качестве обеспечения исполнения обязательств // Юридическая работа в кредитной организации. 2010. N 3. С. 8 -14

8. Воронцов О.Г. Обеспечение целевого характера использования средств, предоставляемых хозяйственным обществам в рамках бюджетных инвестиций // Финансовое право. 2017. N 6. С. 32 - 36

9. Ионова Ю.Г. Проблемы оценки экономической эффективности федеральных адресных инвестиционных программ в социальной сфере // Современные исследования социальных проблем (электронный научный журнал). 2015. № 4 (48). С. 321-336.

10. Пшенцова А.И., Минеева Л.Н., Васильева Е.В., Горбунов С.И., Казакова Л.В. Влияние государственной поддержки на развитие и эффективность функционирования сельскохозяйственных предприятий // Политематический сетевой электронный научный журнал Кубанского государственного аграрного университета. 2015. № 111. С. 1016-1029.

11. Минаева Е.А. Финансовая аналитика: проблемы и решения. 2015. № 3 (237). С. 53-64.

12. Молчан А.С. Государственная поддержка субъектов регионального предпринимательства как фактор экономического регулирования развития деловой среды региона // Научные труды КубГТУ, №2, 2015 год

13. Инновационная деятельность компаний с государственным участием: стратегический контекст: монография / С. В. Кузнецов, М. А. Растов ; Федер. гос. бюджетное учреждение науки Ин-т... -Санкт-Петербург: ГУАП, 2015.

Baltic Humanitarian Journal. 2019. Т. 8. № 1(26)

юридические науки

Золотарева Анна Борисовна, Киреева Анастасия Викторовна БЮДЖЕТНАЯ ПОДДЕРЖКА КОММЕРЧЕСКИХ ОРГАНИЗАЦИЙ ...

14. Сабетова Т.В., Федулова И.Ю. Проблемы анализа эффективности поддержки агропромышленного комплекса//Современные тенденции в экономике и управлении: новый взгляд. 2016. № 39-1. С. 27-33.

15. Тепкина А.В. Субсидии по договору лизинга, предоставляемые субъектам малого и среднего предпринимательства // Журнал предпринимательского и корпоративного права. 2017. N 2. С. 33 - 36.

16. Отчет экспертной группы РАНХиГС И ВШЭ при Министерстве финансов РФ по направлению «Повышение эффективности государственных инвестиций, поддержки народного хозяйства и институтов развития». Документ опубликован не был

17. Стратегия-2020: Новая модель роста — новая социальная политика. Итоговый доклад о результатах экспертной работы по актуальным проблемам социально-экономической стратегии России на период до 2020 года. Книга 2; под научн. ред. В.А. Мау, Я.И. Кузьминова. — М.: Издательский дом «Дело» РАНХиГС, 2013. — 408 с.

18. Проект Федерального закона «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации». URL: http://asozd2c. duma.gov.ru/addwork/scans.nsf/

19. Артемова И.В. Типовое соглашение о субсидии с прочими юридическими лицами // Советник бухгалтера бюджетной сферы. 2017. № 2. С.43 - 54.

20. Герасименко Ю.В., Сынтин А.В. Правила предоставления субсидий субъектам малого и среднего предпринимательства: проблемы и перспективы совершенствования // Современное право. 2018. № 10. С. 51 - 59

Статья поступила в редакцию 26.12.2018 Статья принята к публикации 27.02.2019