CC BY
15
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы административного права
БЮДЖЕТНАЯ ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ В СВЕТЕ РЕФОРМЫ МВД РФ
Л.Е. ВОИНОВА,
кандидат экономических наук, докторант кафедры административного права Санкт-Петербургского университета МВД России, подполковник полиции Научная специальность: 12.00.14 — административное право, финансовое право,
информационное право E-mail: [email protected] Рецензент: доктор юридических наук Н.А. Синькевич
Аннотация. Государственное управление публичными финансовыми ресурсами определяется бюджетной политикой как частью финансовой политики; на сегодняшний день оно направлено на бюджетную децентрализацию, в то время, как бюджетное обеспечение МВД РФ и других казенных организаций имеет противоположное направление и подвержено бюджетной централизации.
Ключевые слова: Бюджетное послание Президента РФ, бюджетная политика, децентрализация/централизация, обеспечение, бюджет, МВД России, казенные учреждения.
BUDGET CENTRALIZATION IN THE LIGHT OF REFORM OF MIA OF RF
L.E. VOINOVA,
Cand. Sc. (Econ.), lieutenant colonel of police, doctoral candidate of Administrative Law Department
of St. Petersburg University of MIA of Russia
Annotation. State regulation of public financial resources is determined by the budget policy as a part of financial policy. At present state policies are aimed at budget decentralization, as the budget provision of MIA of RF and other government bodies has the opposite direction and undergoes budget decentralization.
Keywords: Budget message of President of RF, budget policy, decentralization/centralization, provision, budget, MIA of Russia, government bodies.
Финансово-правовое регулирование бюджетного обеспечения полицейских структур МВД России и эффективность использования средств федерального бюджета, выделяемых на правоохранительную деятельность, — актуальная проблема правового, организационного и экономического характера.
Многогранная деятельность структурных подразделений МВД России в сфере национальной безопасности и правоохранительной деятельности напрямую зависит от бюджетного финансирования и требует всеобъемлющего, отвечающего современному уровню развития общества, финансово-правового регулирования. Бюджетное обеспечение деятельности МВД связано с созданием и расходованием централизованных фондов финансовых ресурсов, необходимых для нормального функционирования и развития подразделений органов внутренних дел и всей системы в целом.
В выступлении на совещании руководства МВД России Президент России Д.А. Медведев
обозначил работу по совершенствованию бюджетной обеспеченности расходов МВД России в качестве одной из приоритетных задач бюджетной политики государства1.
Рабочей гипотезой исследования данного вопроса служит положение о том, что государственное управление публичными финансовыми ресурсами определяется бюджетной политикой как частью финансовой политики, и на сегодняшний день направлено на бюджетную децентрализацию, в то время, как бюджетное обеспечение МВД РФ и других казенных организаций имеет диаметрально противоположное направление и подвержено бюджетной централизации.
Термины «финансовая политика» и «бюджетная политика» не являются новыми для финансового законодательства, однако их интерпретация в большинстве случаев отражает разнообразие
1 Медведев Д.А. Выступление на совещании руководства МВД России. Стенограмма от 29.02.08 // www.medvedev-2008.ru/live_press .htm
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы административного права
авторских экономических и юридических подходов, демонстрируя отсутствие унифицированного толкования.
Например, распространенной и достаточно емкой является следующая формулировка: «Финансовая политика — это особая сфера деятельности государства, направленная на мобилизацию финансовых ресурсов, их рациональное распределение и использование для осуществления государством его функций»2.
Т.З. Любицкая дает следующее определение: «финансовая политика — система определенных законодательно организационно-экономических мероприятий (действий) государства (государственных органов) по мобилизации финансовых ресурсов, их рациональному распределению и использованию»3. С.В. Большаков определяет финансовую политику, как совокупность правовых решений государства в финансовой сфере4.
Несмотря на разницу в подходах к определению сущности финансовой политики, все авторы сходятся в том, что непременным условием ее осуществления выступает нормативно-правовое закрепление основных параметров. Это означает, что финансовая политика государства может быть реализована только в том случае, если входящие в ее состав идеи, принципы, программы получат юридически определенную форму. Другими словами: процесс правового закрепления принципов, идей, программ, основных направлений государственного управления публичными финансовыми ресурсами представляет собой правовой механизм, посредством которого осуществляется реализация финансовой политики государства. Можно согласиться с мнением Т.В. Гуй-да о том, что именно «финансовое право является инструментом оформления и проведения финансовой политики»5.
По сути, бюджетная политика государства на современном этапе служит концептуальной основой, определяющей прерогативные направления бюджетной реформы, к которым относятся реформа межбюджетных отношений, реформа бюджетного процесса и реформа бюджетной сети, включающая реорганизацию государственных учреждений, а так же модернизацию органов внутренних дел. Вектором, определяющим направление бюджетной политики, является децент-
рализация, т.е. «смещение акцентов бюджетного процесса от «управления бюджетными ресурсами» к «управлению результатами» путем повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств. К ним относятся Министерство финансов Российской Федерации, Федеральные органы исполнительной власти, Федеральное Казначейство, распорядители бюджетных средств и т.д.»6. Министерство внутренних дел Российской Федерации — главный распорядитель, главный администратор бюджетных средств.
Термины «децентрализация» и «централизация» используются достаточно широко, однако их определения зависят от типа децентрализации и понимаются далеко не всегда однозначно. В общем понимании, децентрализация — это процесс разделения или рассредоточения; соответственно, централизация — это обратный процесс объединения или аккумуляции. А.В. Мальцева отмечает, что децентрализацию можно определить как передачу ответственности за управление, планирование и использование ресурсов от центрального правительства и его органов на более низкие уровни управления. Децентрализация тесно связана с понятием субсидиарности, которое предлагает передачу функций (или задач) на самые низкие уровни социального порядка, которые способны их выполнять7.
Финансово-правовое регулирование совершенствования бюджетной децентрализации управления публичными финансами осуществляется на трех уровнях. Первый, макроуровень, — реформа межбюджетных отношений — это разграничение бюджетных полномочий между уровнями бюджетной системы, федеральными, региональными
2 Теория финансов: учеб. пособие // под ред. Н.Е. Заяц, М.К. Фи-сенко, Т.Е. Бондарь и др. М., 1997. С. 127.
3 Любицкая Т.З. Финансовая политика государства: лекция. Красноярск, 1995. С. 5, 6.
4 Большаков С.В. Финансовая политика государства и предприятия: курс лекций. М., 2002. С. 28.
5 Гуйда Т.В. Финансовая политика Советского государства в условиях развитого социализма: учеб. пособие. М., 1981. С. 41.
6 Лавров А.М. Бюджетная реформа 2001—2008 гг.: от управления затратами к управлению результатами // Финансы. 2005. № 9. С.11.
7 Мальцева А.В. Особенности вертикального бюджетного неравновесия в системе межбюджетных отношений в Российской Федерации // Экономические науки. 2009. № 61. С. 27—29.
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы административного права
и местными органами публичной власти. Второй, мезоуровень, — реформа бюджетного процесса — разграничение бюджетных полномочий между высшим органом исполнительной власти, финансовым органом и «линейными» органами исполнительной власти. Третий, микроуровень, — реформа бюджетной сети — разграничение бюджетных полномочий внутри каждого органа исполнительной власти, между министерством, подведомственными ему службами и агентствами, государственными (муниципальными) учреждениями и иными организациями, непосредственно предоставляющими бюджетные услуги8.
По мнению Н.Д. Шимширт, «в самом широком смысле под децентрализацией применительно к бюджетной системе следует понимать любую передачу расходных полномочий с верхних бюджетных уровней на нижние и такую же передачу полномочий по мобилизации доходов. Концепцию фискальной независимости для бюджетной системы можно определить как четкое разграничение расходных полномочий между бюджетами различных уровней и наделение их финансовыми ресурсами, необходимыми для самостоятельного исполнения этих полномочий»9.
Таким образом, основные направления правового регулирования бюджетной деятельности государства определяются бюджетной политикой государства, которая закрепляется в бюджетном послании Президента РФ и регламентирует основные направления реформирования межбюджетных отношений, бюджетного процесса, реорганизацию государственных учреждений и органов внутренних дел, которые с 2012 г. приобретают статус казенных учреждений. Основной стратегией бюджетной политики на сегодняшний день является бюджетная децентрализация. По нашему мнению, такую бюджетную политику можно назвать де-централизационной.
Теоретическое обобщение позволяет определить децентрализационную бюджетную политику как среду, в которой на уровне правовой концепции децентрализации управления публичными финансами формируются основные направления регулирования межбюджетных отношений, бюджетного процесса и финансового обеспечения государственных учреждений, получающие затем воплощение в правовых нормах. Правовые нормы,
в свою очередь, будучи элементом механизма финансово-правового регулирования, реализуются в бюджетных правоотношениях, участники которых посредством осуществления своих прав и обязанностей в конечном итоге должны способствовать достижению основных целей бюджетной децентрализации на современном этапе.
Исходя из изложенного можно предложить авторское определение децентрализационной бюджетной политики, как финансово-правовой категории.
Децентрализационная бюджетная политика — составная часть государственной финансовой политики, которая определяет цели, задачи, принципы, направления, способы финансово-правового регулирования бюджетной децентрализации, а также формы деятельности органов государственной власти РФ, иных уполномоченных органов и организаций, в области формирования, распределения, управления и контроля за использованием публичных финансов в целях повышения эффективности управления государственными централизованными денежными фондами.
Нормативное закрепление понятия бюджетной политики находит отражение в официальных документах, обязательных при составлении бюджета. В соответствии с ч. 3 ст. 80 Конституции РФ и федеральными законами, Президент Российской Федерации определяет основные направления внутренней и внешней политики государства10. В соответствии с п. «е» ст. 84 Конституции РФ, в течение года он обращается к Федеральному Собранию с двумя ежегодными посланиями о положении в стране11, одно из которых является бюджетным. Не позднее марта года, предшествующего бюджетному, Президент РФ обязан обратиться с бюджетным посланием к Федеральному Собранию, в котором определяются приоритеты бюджетной политики12. Этот документ служит основой
8 Лавров А.М. Указ. соч. С.12.
9 Шимширт Н.Д. Методологические аспекты оценки роли централизации и обеспечения финансовой независимости в системе повышения эффективности бюджетного управления на региональном уровне // Вестник томского государственного университета. 2010. № 4 (12). С.120.
10 Статья 80 Конституция Российской Федерации. М., 2010.
11 Статья 84 Конституция Российской Федерации. М., 2010.
12 Статья 170 БК РФ от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ // Собрание законодательства РФ, 3 августа 1998 г., № 31, ст. 3823, (принят ГД ФС РФ 17 июля 1998 г.), (ред. от 6 апреля 2011 г.).
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы административного права
для разработки правительством основных направлений бюджетной политики, где определяются сферы бюджетного финансирования и приоритетные направления расходов.
В Бюджетном послании Президента РФ на 2012—2014 гг. к приоритетным направлениям бюджетных расходов отнесены:
♦ реформа денежного довольствия военнослужащих и приравненных к ним лиц;
♦ реформа пенсионного обеспечения военнослужащих и сотрудников военной организации;
♦ финансовое обеспечение полиции, которое будет полностью осуществляться за счет средств федерального бюджета. Одновременно будет проведена реформа денежного довольствия и социальной поддержки сотрудников органов внутренних дел13.
Одна из основных задач бюджетной политики — обеспечение нацеленности бюджетной системы на достижение конкретных результатов. Это отмечено и в Бюджетном послании Президента РФ 2011—2013 гг.
«Правительство Российской Федерации работает над созданием комплекса взаимосвязанных мер по повышению эффективности всей системы государственного управления. Эти вопросы нашли отражение в Программе повышения эффективности бюджетных расходов на период до 2012 г., в основу которой положены программно-целевые принципы деятельности органов исполнительной власти всех уровней, включая расширение их самостоятельности и усиление ответственности за принятые решения. С 2012 г. значительная часть федерального бюджета должна быть представлена в виде комплекса долгосрочных государственных программ. На повышение доступности и качества государственных и муниципальных услуг нацелены изменения в правовом положении государственных и муниципальных учреждений. Практическая реализация этих решений позволит, наконец, уйти от платы только за сам факт существования учреждения, вне зависимости от результатов его работы»14.
К основным целям и задачам бюджетной политики на 2012—2014 гг. отнесено повышение эффективности межбюджетных отношений, которое должно быть достигнуто путем децентрализации полномочий между уровнями публичной власти.
«Требуется обеспечить эффективную децентрализацию полномочий между уровнями публичной
власти в пользу субъектов Российской Федерации и местного самоуправления. Созданные решением Президента Российской Федерации рабочие группы по правовым вопросам перераспределения полномочий между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, по финансовым и налоговым вопросам, по межбюджетным отношениям должны подготовить до конца текущего года предложения, предусматривающие, в том числе, меры по увеличению доли доходов региональных и местных бюджетов в структуре консолидированного бюджета Российской Федерации, соответствующие новому распределению полномочий. При необходимости нужно внести изменения в структуру налоговой системы и в бюджетное законодательство Российской Федерации»15.
Целевые ориентиры государства в сфере национальной безопасности и правоохранительной деятельности находят отражение в бюджетной политике, посредством которой определяются значимые ориентиры социального обеспечения правоохранительных органов, содержание и направления государственной деятельности в области финансового обеспечения государственных организаций.
Основным ориентиром государственной политики в 2010 г. в области правоохранительной деятельности выступала модернизация органов внутренних дел. «Модернизация только тогда даст ожидаемый эффект, когда в обществе будут действовать справедливые законы, функционировать независимые и уважаемые суды и органы правопорядка, которые пользуются настоящим доверием граждан. Все эти звенья, безусловно, тесно связаны, и реформировать нужно всю систему, а не отдельные институты. Именно поэтому наряду с развитием законодательства о судебной системе, что мы делали и продолжаем делать, мы начали проведение реформы МВД»16.
13 Бюджетное послание Президента РФ Федеральному собранию от 29 июня 2011 г. «О бюджетной политике в 2012— 2014 годах» // Парламентская газета. 2011. № 32.
14 Бюджетное послание Президента РФ Федеральному собранию от 29 июня 2010 г. «О бюджетной политике в 2011 —
2013 годах» // Пенсия. 2010. № 7.
15 Бюджетное послание Президента РФ Федеральному собранию от 29 июня 2011 г. «О бюджетной политике в 2012—
2014 годах» // Парламентская газета. 2011. № 32.
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы административного права
Конкретизация данного направления государственной политики нашла отражение в Бюджетном послании Президента РФ о бюджетной политике в 2011—2013 гг. В качестве одного из основных приоритетов государственных расходов отмечены расходы на реформу МВД. «Необходимо обеспечить повышение эффективности деятельности органов внутренних дел. С 2012 г. финансовое обеспечение милиции общественной безопасности будет полностью осуществляться за счет средств федерального бюджета. Уже сегодня необходимо готовиться к столь серьезному изменению расходных обязательств Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и соответствующих им финансовых потоков»17.
Бюджетная политика определяет также стратегию в области государственных доходов и расходов, которая характеризуется бюджетной децентрализацией в отношении автономных и бюджетных учреждений нового типа и бюджетной централизацией в отношении казенных учреждений.
«Переход с 2012 г. к осуществлению финансового обеспечения полиции за счет средств федерального бюджета сопровождается предложением о передаче субъектам Российской Федерации федеральных государственных учреждений в сферах образования, здравоохранения, культуры, сельского хозяйства. Аргументируется это тем, что федеральные органы государственной власти должны заниматься правовым регулированием в соответствующих сферах, а не управлением имуществом.
В целях определения реальных возможностей по финансовому обеспечению работы учреждений, предлагаемых к передаче на региональный уровень, необходимо провести детальные расчеты. Следует определиться с формами, механизмами и объемами предоставления региональным бюджетам субсидий и других форм поддержки из федерального бюджета»18.
Здесь необходимо отметить следующее. Несмотря на то, что научных работ19, посвященных бюджетной децентрализации, уже достаточно много, вопрос правового регулирования бюджетной децентрализации на микроуровне, т.е. на уровне учреждений бюджетной сети, по поводу разграничения бюджетных полномочий внутри органов исполнительной власти, остается неза-
тронутым, что требует теоретического и практического научного обоснования.
Финансово-правовое регулирование бюджетной децентрализации на уровне государственных учреждений является весьма актуальным по целому ряду причин, к основным из которых можно отнести следующие.
1. Реформа межбюджетных отношений и реформа бюджетного процесса затрагивают лишь органы власти разных уровней и типов, тогда как потребители бюджетных услуг взаимодействуют, прежде всего, с государственными учреждениями. Данные реформы бюджетной децентрализации создают лишь предпосылки и условия для проведения реорганизации государственных учреждений.
2. Бюджетно-правовой статус государственных учреждений (до 2012 г. равный для всех бюджетных учреждений) ограничивает эффективное предоставление бюджетных услуг из-за наличия целого ряда противоречий между субсидиарной ответственностью государства и неконтролируемостью средств, полученных от приносящей доход деятельности (внебюджетных средств).
3. На сегодняшний день финансово-правовой статус одних государственных учреждений ограничивает их финансовую самостоятельность; другие государственные учреждения осуществляют деятельность, не связанную с их основными функциями.
В настоящее время Правительством РФ принят Федеральный закон от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений»20, который переводит подразделения МВД России в казенные учреждения. В данном законе обозначены основ-
16 Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 30 ноября 2010 г. «Послание Президента РФ Дмитрия Медведева Федеральному Собранию Российской Федерации» // Российская газета. 2010. № 273.
17 Бюджетное послание Президента РФ Федеральному собранию от 29 июня 2010 г. «О бюджетной политике в 2011 —
2013 годах» // Пенсия. 2010. № 7.
18 Бюджетное послание Президента РФ Федеральному собранию от 29 июня 2011 г. «О бюджетной политике в 2012—
2014 годах» // Парламентская газета. 2011. № 32.
19 Ларина С.Е. Теория, методология и направления бюджетной централизации: дис. ... д-ра экон. наук. М., 2010; Никон-чук Д.А. Правовая регламентация деятельности участников бюджетного процесса: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2010; Бол-тинова О.В. Бюджетный процесс в Российской Федерации: теоретические основы и проблемы развития: дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2008.
20 СЗ РФ. 2010. № 19. Ст. 2291.
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы административного права
ные задачи: создание предпосылок для повышения качества государственных и муниципальных услуг; внедрение элементов рыночной деятельности; ускорение реструктуризации бюджетного сектора. Закон от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ предлагает решить поставленные задачи, изменив правовое положение существующих бюджетных учреждений, способных функционировать на основе рыночных принципов, и создав стимулы для сокращения внутренних издержек и повышения эффективности их деятельности. Данный закон определяет существование трех видов государственных (муниципальных) учреждений с различным финансово-правовым статусом: автономные учреждения; бюджетные учреждения с расширенным объемом прав; казенные учреждения. При этом все учреждения правоохранительных органов относятся к казенным. Безусловно, новеллами законодательства являются нормы Закона от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ «О создании нового типа государственного (муниципального) учреждения — казенного учреждения». Бюджетное обеспечение казенного учреждения осуществляется из бюджета в режиме сметно-бюджет-ного финансирования. Следует учитывать, что выполнение государством правоохранительных функций, возложенных на него Конституцией РФ, осуществляется системой различных учреждений МВД России, что и определяет необходимость эффективной деятельности всей правоохранительной системы. Поэтому есть основания полагать, что перевод всех подразделений МВД в статус казенных является необоснованным и требующим доработки.
24 декабря 2009 г. был подписан Указ Президента РФ № 1468 «О мерах по совершенствованию деятельности органов внутренних дел Российской Федерации»21. Данный документ также определяет централизацию бюджетного обеспечения МВД России, а, следовательно, влияет на механизм бюджетного обеспечения правоохранительных органов в целом. До 2012 г., подразделения МВД России, в отличие от других федеральных силовых министерств и ведомств, финансируются из трех источников: федерального бюджета, из бюджета субъекта РФ и местного бюджета.
Вполне вероятно, что полномочия по охране общественного порядка и обеспечения общественной безопасности за субъектами федерации и органами местного самоуправления будут сохранены.
Это подтверждается и ст. 47 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции»22. В п. 2 ст. 47 содержатся указания на то, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления вправе осуществлять по предметам совместного ведения расходы на реализацию возложенных на полицию обязанностей по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности.
Таким образом, проводя политику централизации бюджетного обеспечения системы МВД РФ и закрепляя в п. 1 ст. 47 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции» положение о том, что финансовое обеспечение деятельности полиции является расходным обязательством Российской Федерации и обеспечивается за счет средств федерального бюджета, законодатель оставляет возможность совместного финансирования казенных организаций МВД России из бюджетов нижестоящих уровней.
Можно отметить ряд позитивных моментов в бюджетной централизации обеспечения МВД России.
1. Бюджеты всех федеральных силовых ведомств будут формироваться на единой федеральной основе.
2. Федеральная централизация бюджетного обеспечения органов внутренних дел упростит процесс управления финансовыми ресурсами, повысит прозрачность бюджетных расходов и эффективность ведомственного контроля.
3. Отмена субвенций из Федерального фонда компенсаций на выравнивание денежного довольствия и заработной платы сотрудников милиции общественной безопасности, а также сокращение численности сотрудников на 20%, приведет к снижению расходов федерального бюджета, что в принципе может быть рассмотрено как антикризисная мера.
4. Снижение дефицита муниципальных бюджетов позволит изыскать средства на финансирование общественных объединений граждан для охраны общественного порядка.
5. Совершенствование системы социального обеспечения, реформирование системы денежного довольствия сотрудников органов внутренних дел
21 СЗ РФ. 2009. № 52 (1 ч.). Ст. 6536.
22 СЗ РФ. 2011. № 7. Ст. 900.
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы административного права
решит ряд социальных проблем, повысит статус милиции;
6. Федеральная централизация бюджетного обеспечения МВД России позволит реализовать принцип бюджетного обеспечения, ориентированного на результат.
По нашему мнению, реформа МВД и реформа учреждений государственного сектора в целом не только обеспечивает реализацию децентрализа-ционной бюджетной политики на микроуровне, но и выступает составной частью новой модели управления публичными финансами.
«Суть новой модели управления публичными финансами — в создании устойчивой заинтересованности и стимулов участников процесса для достижения конкретных, измеримых, общественно значимых результатов. Бюджетная система должна быть единой с точки зрения выполнения общепризнанных принципов и правил. Но управление бюджетными средствами должно быть децентрализовано, т.е. осуществляться самостоятельными и, в определенной степени, конкурирующими администраторами бюджетных средств разных типов, вынужденными постоянно доказывать, что именно они обеспечивают наиболее прозрачное и эффективное использование средств налогоплательщиков для производства общественных услуг»23.
Таким образом, правовое регулирование бюджетного обеспечения МВД России — важный аспект государственного управления федеральными централизованными фондами. В его рамках решается комплекс взаимосвязанных нормотвор-ческих, организационно-правовых, правоохранительных и правоприменительных задач.
Следовательно, децентрализационная бюджетная политика государства — это стратегия управления публичными финансами, механизмом реализации которой выступает финансово-правовое регулирование межбюджетных отношений, бюджетного процесса и финансового обеспечения государственных учреждений. Цель децентрализа-ционной бюджетной политики государства на современном этапе — повышение эффективности управления публичными финансами, «долгосрочная сбалансированность и устойчивость бюджетной системы»24. Достижение данной цели осуществляется путем финансово-правового регулирования децентрализации бюджетных полномочий:
♦ между уровнями бюджетной системы, федеральными, региональными и местными органами публичной власти, т.е. на уровне межбюджетных отношений;
♦ между участниками бюджетного процесса и администраторами бюджетных средств;
♦ внутри органов исполнительной власти путем создания новых государственных и муниципальных учреждений (автономных, бюджетных, казенных).
Изменение правового статуса государственных учреждений влечет изменение механизма их финансового обеспечения. В отношении автономных и бюджетных учреждений сметный механизм финансирования заменяется финансовым обеспечением выполнения ими государственного или муниципального задания (в форме субсидий). Им также предоставляется право самостоятельно распоряжаться средствами, получаемыми от приносящей доход деятельности, и при этом расширяются права по распоряжению закрепленным за ними имуществом. Это подтверждает децентрализацию бюджетных полномочий в отношении бюджетных и автономных учреждений, в то время, как финансовое обеспечение деятельности казенных учреждений осуществляется только за счет средств соответствующего бюджета бюджетной системы РФ на основании бюджетной сметы. Доходы от деятельности казенных учреждений и от деятельности, приносящей доход (внебюджетной), поступают в соответствующий бюджет бюджетной системы. Таким образом, в отношении казенных учреждений финансово-правовое регулирование направлено на централизацию бюджетного обеспечения путем сокращения бюджетных полномочий.
Данный вывод подтверждает рабочую гипотезу о том, что государственное управление публичными финансовыми ресурсами определяется бюджетной политикой и на сегодняшний день направлено на децентрализацию бюджетных полномочий, в то время, как бюджетное обеспечение МВД РФ и других казенных организаций имеет диаметрально противоположное направление и подвержено бюджетной централизации.
23 Лавров А.М. Указ. соч. С.12
24 Бюджетное послание Президента РФ Федеральному собранию от 29 июня 2011 г. «О бюджетной политике в 2012— 2014 годах» // Парламентская газета. 2011. № 32.
