CC BY
95
Рыбальченко И.Е.
БЮДЖЕТИРОВАНИЕ, ОРИЕНТИРОВАННОЕ НА РЕЗУЛЬТАТ, И СОЦИАЛЬНЫЕ НОРМАТИВЫ В ЗДРАВООХРАНЕНИИ
Аннотация. В системе управления социальной сферой России, в том числе и в управлении здравоохранением, в последнее время все шире используются инновационные технологии. В частности, большое внимание стало уделяться такой технологии, как бюджетирование, ориентированное на результат. В статье дается краткий анализ данной технологии и выделяется такой ее инструмент, как социальные нормативы. В работе выделены основные типы социальных нормативов, применяемых в здравоохранении, показаны основные пути их расчета и практического использования.
Ключевые слова. Бюджетирование, ориентированное на результат, финансирование здравоохранения, затратная политика, социальные нормативы, федеральный бюджет, региональные бюджеты, повышение эффективности.
Rybalchenko I.E.
THE BUDGETING FOCUSED ON RESULT AND SOCIAL STANDARDS IN HEALTH CARE
Abstract. In a control system of the social sphere of Russia including in management of health care innovative technologies are more and more widely used recently. In a particular, much attention began to be paid to such technology as the budgeting ^ focused on result. In article the short analysis of this technology is given and her such tool as social standards is allocated. In work the main types of the social standards applied in health care are allocated, the main ways of their calculation and practical use are shown.
Keywords. The budgeting focused on result, financing of health care, expensive policy, social standards, the federal budget, regional budgets, increase in efficiency.
До недавнего времени самой распространенной моделью управления общественными финансами являлась хорошо знакомая большинству практиков модель постатейного бюджетирования. Главная цель постатейного бюджетирования состоит в обеспечении целевого использования средств. Однако многолетний опыт использования данной модели продемонстрировал низкую степень ее эффективности в силу низкого уровня ответственности и инициативности нижнего звена управления, отсутствия заинтересованности в экономии средств и т. п.
Бюджетирование, ориентированное на результат (сокращенно БОР), - инновационная система организации бюджетного процесса и управления, при которой планирование расходов осуществляется в непосредственной связи с достигаемыми результатами [1]. В самом общем виде бюджетирование, ориентированное на результат, представляет собой систему формирования (исполнения) бюджета, отражающую взаимосвязь между планируемыми (осуществленными) бюджетными расходами и ожидаемыми (достигнутыми) результатами.
Бюджетная реформа, ориентированная на внедрение БОР в системе органов исполнительной власти в РФ, осуществляется с 2004 года. Координатором реформы является Министерство финансов
ГРНТИ 06.71.47 © Рыбальченко И.Е., 2017
Ирина Ефимовна Рыбальченко - доктор экономических наук, профессор кафедры государственного и муниципального управления, учета и аудита Астраханского государственного университета.
Контактные данные для связи с автором: 414000, г. Астрахань, ул. Чернышевского, 8 (Russia, Astrahan, Cher-nyshevsky str., 8). Тел.: +7 (8512) 447 449. Статья поступила в редакцию 16.10.2017 г.
Российской Федерации. В основе нормативной базы, регулирующей начало введения БОР в Российской Федерации, лежат следующие документы:
1. Постановление Правительства РФ от 22 мая 2004 г. № 249 (ред. от 23.10.2004 г.) «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов»;
2. Постановление Правительства РФ от 19 апреля 2005 г. № 239 «Об утверждении положения о разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ»;
3. Постановление Правительства РФ от 27 апреля 2005 г. № 259 «Об утверждении положения о разработке Сводного доклада о результатах и основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации на 2006-2008 годы».
Концепция реформирования бюджетного процесса, ориентированного на внедрение БОР, включает следующие основные задачи: адаптация бюджетной классификации России к международным требованиям; оптимизация приемов составления и рассмотрения бюджета, через аналитическое разделение действующих и вводимых расходных обязательств; распределение финансовых ресурсов между распорядителями бюджетных средств и бюджетными программами в зависимости от планируемой степени достижения поставленных перед ними целей; формирование ведомственных целевых программ, в рамки которых должна быть включена значительная часть расходов, строящихся по сметному принципу; построение перспективного финансового плана как ежегодно смещаемого на год вперед распределения ассигнований между субъектами бюджетного планирования на трехлетний период; переход к утверждению перспективного финансового плана Правительством РФ; расширение сферы применения механизмов поддержки отобранных на конкурсной основе региональных и муниципальных программ бюджетных реформ.
Уже из самого термина «технология бюджетирования, ориентированного на результат», можно увидеть основополагающую роль такого инструмента управления в социальной сфере, как социальные нормативы. Социальный норматив - регламентированная пропорция между количественными показателями взаимодействующих объектов социальной сферы. В качестве конкретных примеров социальных нормативов можно привести установленный законом минимальный размер оплаты труда, установленную продолжительность рабочей недели, нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи и т.п. Государственные минимальные социальные стандарты включают:
• в области оплаты труда - минимальный размер оплаты труда; единую тарифную сетку по оплате труда работников бюджетной сферы;
• в области пенсионного обеспечения - минимальные размеры государственных пенсий;
• в области образования - набор общедоступных бесплатных услуг образовательных учреждений, финансируемых за счет средств государственного бюджета; нормы и нормативы предельной наполняемости классов и групп в государственных и муниципальных образовательных учреждениях и т. п.;
• в области здравоохранения - перечень видов медицинской помощи, предоставляемой учреждениями здравоохранения бесплатно; набор общедоступных бесплатных услуг по оказанию амбула-торно-поликлинической, стационарной и скорой медицинской помощи, финансируемых за счет бюджетов различных уровней и фондов обязательного медицинского страхования; нормы и нормативы обеспеченности населения медицинской помощью и т.п.
В рамках предложенного выше определения следует акцентировать внимание на ряде важных его аспектов. В-первых, необходимость в применении социальных нормативов возникает только при взаимодействии между собой двух или более объектов, относящихся к социальной сфере общества (групп населения, отдельных организаций, отраслей социальной сферы и т.п.). В качестве примера можно привести нормативы объемов медицинской помощи населению, штатные нормативы медицинского персонала, санитарные требования к режиму работы детских дошкольных учреждений и т.п. Иными словами, нет взаимодействия в социальной сфере - не нужен социальный норматив.
Во-вторых, практическое использование любого социального норматива становится наиболее простым, если он выражен в виде той или иной наглядной пропорции (в расчете на 1 чел. или на 100 чел., 1000 чел. и т.п., на 1 лечебно-профилактическое учреждение, на 1 день пребывания больного в нём и т.п.).
В-третьих, и величина, и применение того или иного социального норматива становятся юридически обоснованными, только если нормативная пропорция регламентирована в том или ином докумен-
108
Рыбальченко И.Е.
те. Например: статья 91 Трудового Кодекса РФ устанавливает 40-часовую максимальную продолжительность рабочей недели; минимальный размер оплаты труда на 01.07.2017 г. по Санкт-Петербургу составлял 16000 рублей в месяц; нормативы объема медицинской помощи в Санкт-Петербурге составляли: для скорой медицинской помощи вне медицинской организации, включая медицинскую эвакуацию, в 2017-2019 годах - 0,027 вызова на 1 жителя за счет средств бюджета, а в рамках территориальной программы ОМС - 0,290 вызова на одно застрахованное лицо [2] и т.п.
Кратко покажем далее основные направления использования социальных нормативов применительно к технологии БОР:
1. Социальные нормативы могут быть использованы как целевые (результативные) показатели развития в тех или иных отраслях социальной сферы. Иными словами, целевые (результативные) социальные нормативы являются важнейшим инструментом в прикладном использовании технологии БОР. В качестве конкретных примеров в данном аспекте приведем несколько нормативных показателей. Так, в середине 2017 г. Правительством РФ был утвержден приоритетный проект «Формирование здорового образа жизни». Ключевая цель проекта - увеличить долю граждан, приверженных здоровому образу жизни, до 50% к 2020 году и до 60% к 2025 году. Кроме того, планируется увеличить долю граждан, систематически занимающихся физической культурой и спортом, до 38% в 2019 году и до 45% в 2025 году. Снизить распространенность потребления табака среди взрослого населения планируется с 30,5% в 2017 году до 29,5% в 2019 году и 27% в 2025 году, потребление алкогольной продукции на душу населения - с 10 л в 2017 году до 9,3 л в 2019 году и до 8 л в 2025 году. Срок реализации проекта - с июля 2017 года по 2025 год включительно.
2. Значительно более распространенной разновидностью социальных нормативов являются показатели, которые можно обозначить термином «ресурсные социальные нормативы», регламентирующие расход тех или иных ресурсов (финансовых, трудовых, материальных и т.п.) на единицу полезного результата и, следовательно, имеющие первостепенное значение в бюджетных разработках по технологии БОР. В качестве примера можно отметить, что средние нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи при формировании территориальных программ на 2016 год составляли:
• на 1 вызов скорой медицинской помощи за счет средств обязательного медицинского страхования -1747,7 руб.;
• на 1 посещение с профилактическими и иными целями при оказании медицинской помощи в амбулаторных условиях медицинскими организациями (их структурными подразделениями) за счет средств соответствующих бюджетов - 388,4 руб., за счет средств обязательного медицинского страхования - 358,7 руб.;
• на 1 обращение по поводу заболевания при оказании медицинской помощи в амбулаторных условиях медицинскими организациями (их структурными подразделениями) за счет средств соответствующих бюджетов - 1126,5 руб., за счет средств обязательного медицинского страхования -1005 руб.;
• на 1 посещение при оказании медицинской помощи в неотложной форме в амбулаторных условиях за счет средств обязательного медицинского страхования - 459,2 руб.;
• на 1 случай лечения в условиях дневных стационаров за счет средств соответствующих бюджетов -11498 руб., за счет средств обязательного медицинского страхования - 11430 руб. на 1 случай госпитализации в медицинских организациях и т.д. [3];
• средние подушевые нормативы финансирования, предусмотренные Программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов (без учета расходов федерального бюджета) составляют за счет бюджетных ассигнований соответствующих бюджетов в 2017 году 3488,6 руб. в расчете на одного жителя [4]. Нормативные затраты определяются учредителями государственных (муниципальных) учреждений по группе учреждений или по отдельным учреждениям согласно Приказу Минфина России № 137н и Минэкономразвития России № 527 от 29 октября 2010 г. «О методических рекомендациях по расчету нормативных затрат на оказание федеральными государственными учреждениями государственных услуг и нормативных затрат на содержание имущества федеральных государственных учреждений». Согласно данному документу расчет нормативов может производиться следующими методами: нормативным; структурным; экспертным.
Нормативный метод требует расчета и утверждения нормативов затрат на осуществление государственной услуги в натуральных показателях. Подобные нормативы могут быть уже утверждены иными нормативными актами, в ином случае учредитель вводит собственные нормативы затрат в натуральных показателях. Использование структурного метода предполагает расчет нормативов пропорционально выбранному основанию (например, затратам на оплату труда и начислениям на выплаты по оплате труда персонала, участвующего непосредственно в оказании государственной услуги; численности персонала, непосредственно участвующего в оказании государственной услуги; площадь помещения, используемого для оказания государственной услуги и др.). Экспертным методом определяются нормативные затраты в разрезе каждой из групп затрат на осуществление государственной услуги (например, эксперт может оценить долю трудозатрат) в общем объеме затрат, необходимых для оказания государственной услуги и т.п.) [5].
Таким образом, в области здравоохранения можно констатировать интенсивную деятельность по внедрению инновационных технологий управления, примером которых может служить бюджетирование, ориентированное на результат [6]. При детальном анализе особенностей этой технологии открывается важность такого ее составляющего элемента, как социальные нормативы. Такого рода нормативные показатели существенно повышают обоснованность решений и точность расчетов в рамках бюджетного процесса, дают возможность маневрирования бюджетными ресурсами, обеспечивают широкие возможности для внедрения в здравоохранении программно-целевых методов управления и т.п. Поэтому одной из наиболее актуальных задач в технологии БОР является разработка методического инструментария для расчета (обоснования) социальных нормативов.
ЛИТЕРАТУРА
1. Макашина О.В. Бюджетирование, ориентированное на результат // Вестник Ивановского государственного энергетического университета. 2008. Вып. 1. С. 1-5.
2. Нормативы объема медицинской помощи. О территориальной программе государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2017 год и на плановый период 2018-2019 годов. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.docs.cntd.ru (дата обращения 16.10.2017).
3. О программе государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2016 год: постановление Правительства РФ от 19.12.2015 г. № 1382.
4. О программе государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.government.ru (дата обращения 18.10.2017).
5. Букина И.С., Черных С.И. Государственные задания и нормативный метод определения затрат. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.israss.ru (дата обращения 06.08.2017).
6. Хабаев С.Г. Бюджетирование, ориентированное на результат, на основе сбалансированной системы показателей (на примере здравоохранения). М.: ИНФРА-М, 2010. 203 с.
