CC BY
56
БЮДЖЕТ, ОРИЕНТИРОВАННЫЙ НА РЕЗУЛЬТАТ
Тория Р.А.
11.2. БЮДЖЕТ, ОРИЕНТИРОВАННЫЙ НА РЕЗУЛЬТАТ: ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ
Тория Рита Александровна, к.ю.н., доцент, докторант. Место учебы: Московский государственный юридический университет имени О.Е. Кутафина. E-mail: [email protected]
Аннотация: В статье речь идет о бюджете ориентированного на результат, поскольку одной из основных задач бюджетной реформы, на наш взгляд, является переход от модели управления затратами к модели управления результатами, так как не всегда понятно, с какой целью осуществляются те или иные бюджетные расходы и на обеспечение каких потребностей населения и общества они направлены. Одним из основных элементов внедрения принципов бюджетирования, ориентированного на результат: долгосрочные целевые программы — об этом элементе идет речь в данной статье.
Ключевые слова: бюджет; бюджет ориентированный на результат; бюджетная реформа; целевая программа; долгосрочная целевая программа; федеральная целевая программа.
THE BUDGET, ORIENTED ON THE RESULT: LEGAL ISSUES
Toriya Rita Aleksandrovna, PhD, doctoral student. Place of study: the Moscow State Law Academy (University). E-mail: [email protected]
Annotation: In the article we are talking about result-oriented budget, because it is one of the main objectives of the budget reform. It is a transition from cost management to control model results. One of the main elements of the implementation of principles-based budgeting for results is: long-term target program.
Keywords: budget; budget, oriented on result; budget reform; target program; long-term target program; Federal program.
Бюджетная реформа в Российской Федерации нацелена на повышение результативности деятельности органов публичной власти, поскольку в основе оптимального управления государством должно лежать четкое осмысление экономических и социальных процессов, происходящих в стране в определенный временной период и стремление с помощью норм финансового, в частности норм бюджетного права, регулирующих расходы государства, направить эти процессы в нужное русло. Академик И.И. Янжул в личности которого органически сочетались две ипостаси — экономиста и юриста писал: «состоянием финансов в настоящее время измеряется самое могущество государств: не в солдатах их главная сила, а прежде всего в тех имущественных средствах, которыми они могут располагать в данную минуту; финансы являются мерилом благосостояния страны, мерилом цивилизации. Как велико значение финансового состояния страны для ее культурного развития, видно из того тщательного обсуждения, которому подвергаются сметы государственных доходов и расходов: они разбираются в законодательных собраниях и в литературе, и притом как нечто, указывающее на общее положение государства, на его сильные и слабые стороны» Эти слова были озвучены в конце 19 века, но как мы видим не потеряли своей актуальности и сегодня.
Одной из основных задач бюджетной реформы, на наш взгляд, является переход от модели управления затратами к модели управления результатами. Модель управления затратами предполагает детальное планирование бюджетных расходов, при котором «идеальный» результат исполнения бюджета заключается в стопроцентном исполнении плана. При этом к сожалению, не всегда понятно, с какой целью осуществляются те или иные бюджетные расходы и на обеспечение каких потребностей населения и общества они направлены.
В Российской Федерации до недавнего времени использовалась система планирования от достигнутого, т. е. когда к действующей структуре расходов применяют метод индексации с учетом корректирующих коэффициентов, этот метод, на наш взгляд, мешал планировать результаты бюджетных расходов на всех уровнях бюджетной системы, что указывало на неэффективность сложившейся структуры расходов бюджетов всех уровней. Такая структура расходов появилась в результате трансформации бюджетной системы РСФСР, проявившейся в принятии большого количества «нефинансируемых мандатов» (к настоящему времени в значительной степени ликвидированных и преобразованных в «собственные полномочия», но оказавших существенное влияние на структуры расходов всех уровней).
Модель управления результатами подразумевает планирование деятельности органов публичной власти исходя из того, что целью этой деятельности должно быть достижение конкретных и измеримых социально значимых результатов. Запланированные результаты могут быть достигнуты только при условии устойчивой заинтересованности в этом всех участников бюджетного процесса. В сфере общественных финансов, внедрение данной модели планировалось с помощью методов бюджетирования, ориентированного на результат (БОР), т.е. системы формирования, исполнения бюджета и бюджетного контроля, прослеживающая взаимосвязь между бюджетными расходами и достигнутыми результатами.
Предполагалось, что внедрение системы БОР в практику позволит определить приоритеты бюджетных расходов и обеспечить их реализацию, т.е. внедрение БОР должно было дать возможность распорядителям бюджетных средств справедливо и экономически обоснованно распределять бюджетные ассигнования, а также направлять расходы бюджета на решении приоритетных задач в социально значимых отраслях.
На сегодняшний день в Российской Федерации с учетом международной практики сложились следующие основные элементы (инструменты) внедрения принципов бюджетирования, ориентированного на результат:
1) доклады о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования;
2) целевые программы (долгосрочные, ведомственные);
3) реестр расходных обязательств;
4) реестр государственных (муниципальных) услуг;
5) государственные (муниципальные) задания;
Рассмотрим более подробно один из основных элементов внедрения принципов бюджетирования, ориентированного на результат: долгосрочные целевые программы.
На современном этапе развития российского государства одним из первых источников по применению и внедрению программно-целевого метода стало поста-
263
6'2014
Пробелы в российском законодательстве
новление Правительства РФ от 26. 06. 95 № 594 «О реализации Федерального закона «О поставках продукции для федеральных государственных нужд»».
В этом нормативном правовом акте целевая программа это увязанный по задачам, ресурсам и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно — конструкторских, производственных, социально - экономических, организационно - хозяйственных и других мероприятий, призванных обеспечить эффективное решение системных задач, стоящих перед государством, в целях реализации государственной политики.
Как видим, институт целевых программ существовал и при затратном финансовом планировании, он был урегулирован в бюджетном законодательстве, однако недостаточно для требуемого при внедрении методов бюджетирования, ориентированного на результат уровня.
Постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г. № 249 была утверждена Концепция реформирования бюджетного процесса в РФ в 2004-2006 гг., в которой предусматривалось усиление роли целевых программ и общие требования к бюджетным целевым программам, а именно: четкая формулировка цели программы в соответствии с государственной политикой; количественная оценка ожидаемых результатов реализации программы; система показателей для измерения результатов реализации программы и целевых значений каждого из них; обоснование потребностей в ресурсах для достижения цели и результатов программы, оценки внешних условий и рисков реализации программы; определение системы управления реализацией программы, разграничения полномочий и ответственности.
Т.е. целевая программа — эта совокупность выполняемых мероприятий (оказываемых услуг), взаимоувязанных по срокам, исполнителям и ресурсам, направленных на достижение определенной цели (задачи), то есть это программа действий по достижению поставленных целей, с привлечением финансов, исполнителей и других ресурсов.
Целевые программы по уровню их разработки и утверждения делятся на: федеральные, региональные, муниципальные. По видам, в соответствии с Бюджетным кодексом РФ программы бывают: долгосрочные, ведомственные, федеральная адресная инвестиционная программа.
Долгосрочная целевая программа - комплекс взаимоувязанных по ресурсам, исполнителям, срокам осуществления и показателям результативности мероприятий, направленных на решение проблем системного характера в сфере социально-экономического развития муниципального образования. В соответствии со ст. 13 Федерального конституционного закона от 17.12. 97 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» именно на правительство, как на высший орган исполнительной власти, возложены обязанности по формированию и обеспечению реализации федеральных целевых программ. Полномочия Правительства РФ распространяются только на мероприятия по формированию программы и конкретизации ее целей, т. е. правительство подводит итог всей предварительно проведенной работе и затем в форме постановления утверждает «паспорт» федеральной целевой программы (ФЦП), где содержатся ее основные характеристики.
До принятия правительством той или иной ФЦП министерства, федеральные агентства и службы разра-
батывают эти программы. На этом этапе разрабатываются: проекты по ведомственной принадлежности, нормативных актов, в которых указываются перечень должностных лиц и круг их обязанностей по участию в формировании и реализации ФЦП; регламентация документов, содержащих вопросы по ФЦП и другие организационные мероприятия по подготовке к реализации таких программ.
Целевые программы, а также отдельные мероприятия в их рамках могут разрабатываться совместно несколькими ведомствами. Например, разработчиками и исполнителями целевой республиканской программы «Сохранение и развитие государственных языков Республики Коми на 2010-2012 годы» являются Министерство национальной политики Республики Коми, Министерство образования Республики Коми, Агентство Республики Коми по печати и массовым коммуникациям. Конфликтные ситуации и непонимание, связанные с взаимодействием между потенциальными участниками ФЦП встречаются еще на этапе формирования концепции ФЦП.
В соответствии с Конституцией РФ деятельность государства должна быть нацелена на реализацию гарантий гражданам в целях обеспечения высокого уровня жизни россиян, создание условий для развития демократического гражданского общества. Приоритеты у государства могут быть как стратегические, так и более узкие, например:
- создание условий для устойчивого развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока на принципах самообеспечения на основе комплексного развития традиционных отраслей хозяйствования, их ресурсной и производственной базы и национально-культурного развития, повышения уровня образования, профессиональной подготовки, обеспечения здоровья;
- воссоздание традиционного хозяйственного уклада коренных малочисленных народов Севера и комплексное развитие хозяйственно-экономической структуры в районах их проживания при сохранении экологического баланса;
- социальная реабилитация, национальнокультурное развитие и повышение роли этих народов в экономических и социальных процессах;
- повышение качества жизни коренных малочисленных народов Севера, создание системы жизнеобеспечения и социально-бытовых условий, отвечающих удовлетворению их жизненно важных потребностей;
- активизация инвестиционной и предпринимательской деятельности, восстановление торговых, финансовых и хозяйственных связей и интенграция в региональную экономику.
При определении конкретных целей любой программы невозможно обойтись без таких категорий, как их измеримость и достижимость. Эти качественные характеристики устанавливаются разработчиками ФЦП еще на стадии формирования содержания ФЦП, и фиксируются в форме «целевых индикаторов и показателей программы».
Сбор информации о достижении поставленных целей производят главные распорядители средств федерального бюджета, которые фигурируют в ФЦП как государственные заказчики и государственные заказчики-координаторы программы. Информацию в форме отчетов о проделанной работе, и в формате отчетов о расходовании бюджетных средств представляют те бюджетные учреждения, которые наделены функциями по реализации конкретных мероприятий.
264
БЮДЖЕТ, ОРИЕНТИРОВАННЫЙ НА РЕЗУЛЬТАТ
Тория Р.А.
Критерии достижения целей ФЦП раскрываются в описательной части программ и подпрограмм. Например, порядок оценки эффективности, излагается в тексте программы «Экономическое и социальное развитие коренных малочисленных народов Севера» экономический эффект Программы проявится прежде всего в создании материальной базы устойчивого развития этих народов на принципах самоорганизации, восстановления естественной среды обитания и традиционных отраслей хозяйствования, применения новых технологий. Во всех регионах Севера будут созданы комплексы объектов производственной и социальной инфраструктуры, мощности по переработке продукции традиционных отраслей Севера, по развитию ремесел и промыслов на сумму свыше 14 трлн. рублей.
В области увеличения занятости населения будет создано более 60 тысяч рабочих мест. Предусмотрены защитные меры в виде квот для представителей коренных малочисленных народов Севера в получении образования и работы, что позволит решить проблему занятости коренного населения. Для тех, кто уже оторван от традиционных отраслей, будут открыты в поселках цехи по изготовлению товаров народного потребления и кооперированных поставок для производственного потребления. Создаваемые производства будут компактными , небольшими и рассредоточенными по местам расселения этих народов. В результате предпринимаемых мер по улучшению жизни северян, по восстановлению природно-биологических ресурсов территорий, по совершенствованию медицинского, санитарно-эпидемиологического обслуживания, поддержке и развитию культуры коренных малочисленных народов Севера должна нормализоваться демографическая ситуация и т.д.
Вместе с тем нельзя не заметить, что и к целям и к мероприятиям по исполнению программ проявляется разное отношение фактических участников ФЦП и «сторонних» наблюдателей. Одни уверены, что реализация ФЦП обеспечит качественный рывок в совершенствовании различных сфер экономики и в социальной сфере, поможет достичь структурных сдвигов в экономике регионов. Другие полагают, что серьезного улучшения и качественного преобразования не стоит ожидать, поскольку все социальные ожидания изначально являются завышенными
Бюджетные средства для реализации целевых программ выделяются через доведение ассигнований главным распорядителем бюджетных средств. Утверждение и доведение объемов бюджетных ассигнований осуществляется в соответствии с бюджетной классификацией расходов бюджета. Классификация расходов бюджета представляет собой группировку расходов бюджетов всех уровней и отражает направление бюджетных средств на выполнение задач стоящих перед государством. Код классификации расходов бюджетов состоит из:
1) кода главного распорядителя бюджетных средств;
2) кода раздела, подраздела, целевой статьи и вида расходов;
3) кода классификации операций сектора государственного управления, относящихся к расходам бюджетов.
Размещение заказов в рамках целевых программ происходит в соответствии с Федеральным законом № 94-ФЗ от 21.07.05. «О размещении заказов на поставки товаров, работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».
К государственным нуждам относятся: потребности РФ в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций РФ (в т.ч. для реализации ФЦП), для исполнения международных обязательств РФ (в т.ч. для реализации межгосударственных целевых программ, в которых участвует РФ); потребности субъектов РФ в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления их функций (в том числе для реализации региональных целевых программ).
На этом основании бюджетные учреждения участвуют в мероприятиях по реализации государственных нужд через ФЦП. Для выполнения заданий и достижения результатов в рамках целевых программ главный распорядитель доводит бюджетному учреждению соответствующие лимиты бюджетных обязательств. И в пределах доведенных лимитов учреждение имеет право размещать заказы на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг по программе, при этом участие учреждения в целевой программе не освобождает его от достижения основных целей, на которые выделяются бюджетные ассигнования по смете доходов и расходов.
Подводя итог, порядок включения учреждения в целевые программы для исполнения функций госзаказчика выглядит так: орган государственной власти разрабатывает целевую программу, Правительством выделяются бюджетные средства на целевую программу в рамках бюджета на соответствующий год, Правительство утверждает реестр заказчиков, главный распорядитель включает бюджетное учреждение в состав исполнителей целевой программы и передает учреждению полномочия заказчика для реализации целевой программы, при этом главный распорядитель утверждает и доводит лимиты бюджетных обязательств по целевой программе до бюджетного учреждения, учреждение размещает заказы на поставку товаров, оказание услуг, выполнение работ для государственных (муниципальных) нужд в рамках реализации целевой программы. Бюджетное учреждение принимает и заключает государственные контракты в соответствии с ФЗ № 94-ФЗ от 21.07.05. «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».
Контроль за исполнением ФЦП осуществляет государственный заказчик, являющийся координатором программы. Это может быть один из главных распорядителей средств федерального бюджета, а также другой орган, установленный данной программой или государственным заказчиком-координатором.
Контрольные функции осуществляют Министерство экономического развития РФ и другие федеральные органы исполнительной власти в соответствии с их компетенцией.
Объем бюджетных ассигнований (предельные объемы денежных средств, предусмотренных в соответствующем финансовом году для исполнения бюджетных обязательств) на реализацию долгосрочных целевых программ (подпрограмм) утверждается законом (решением) о бюджете в составе ведомственной структуры расходов бюджета по соответствующей каждой программе (подпрограмме) целевой статье расходов бюджета в соответствии с нормативным правовым актом Правительства РФ, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, муниципальным правовым актом местной администрации муниципального образования, утвердившим программу.
Долгосрочной целевой программой, реализуемой за счет средств федерального бюджета (бюджета субъ-
265
6'2014
Пробелы в российском законодательстве
екта РФ), может быть предусмотрено предоставление субсидий (субсидия - это форма межбюджетного трансферта, т.е. средства, предоставляемые одним уровнем бюджета бюджетной системы РФ другому бюджету бюджетной системы РФ, в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов РФ и предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, и расходных обязательств по выполнению полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения; совокупность субсидий бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета образует Федеральный фонд софинансирования расходов; субсидии бюджетам субъектам РФ могут предоставляться в нескольких формах:
- субсидии, выделяемые за счет средств Федерального фонда софинансирования расходов;
- субсидии бюджетам субъектов РФ на выравнивание обеспеченности субъектов РФ в целях реализации ими их отдельных расходных обязательств;
- субсидии за счет средств резервных фондов Президента и Правительства РФ (п. 3 от. 132 БК РФ) бюджету субъекта РФ (местному бюджету) на реализацию аналогичных долгосрочных целевых программ, реализуемых за счет средств бюджета субъекта РФ (местных бюджетов).
Условия предоставления и методика расчета указанных межбюджетных субсидий устанавливаются соответствующей программой.
Субсидии относятся к межбюджетным трансфертам, которые ежегодно увеличиваются, тем самым увеличивается объем средств, направленных из федерального бюджета на региональный уровень. Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов» При этом, по каждому виду трансфертов принимаются методики их расчетов, устанавливаются процедуры движения средств, вводятся формы отчетности, все это увеличивает бюрократический аппарат, повышается централизация бюджетной системы, в этой ситуации целесообразнее заменить субсидии из федерального бюджета регионам на дополнительные налоговые доходы. Об этой проблеме неоднократно говорил глава Министерства финансов РФ. Такая же проблема существует и в отношениях между региональными и местными бюджетами.
Институт целевых программ существовал в РФ и при затратном финансовом планировании. Он был урегулирован в бюджетном законодательстве, однако применение данного инструмента было недостаточно разработанно для требуемого при внедрении методов бюджетирования, ориентированного на результат уровня.
Исходя из вышеизложенного можно отметить следующие общие требования к бюджетным целевым программам как четкая формулировка цели программы, соответствующей приоритетам государственной политики, полномочиям и сферам ответственности органов исполнительной власти; описание поддающихся количественной оценке ожидаемых результатов реализации программы; наличие системы показателей для измерения результатов реализации программы и целевых значений каждого из таких показателей; обоснование потребностей в ресурсах для достижения цели и результатов программы, оценки внешних условий и рисков реализации программы; определение системы управления реализацией программы, разграничения полномочий и ответственности. В целевой
программе, на наш взгляд, должна быть отражена связь ее целей, задач и мероприятий с системой целевых показателей. Только определение показателей результативности по каждому мероприятию и планируемой динамики их значений позволяет придать всем мероприятиям целевой характер и количественную определенность, необходимую для контроля за решением задач развития, обоснованных в степени программе, и последующей количественной и качественной оценки ее успешности. К сожалению, самой распространенной ошибкой на этапе формирования программ является как раз отсутствие такой связи.
Поправками, внесенными в Бюджетный кодекс в части установления заданий государственным (муниципальным) учреждениям, фактически создана новая классификация расходов в системе БОР - классификация по услугам и работам. К проблемам и особенностям практического применения долгосрочных целевых программ, на наш взгляд, следует отнести методическую необоснованность процесса разработки программных заданий, приводящую к тому, что программы представляют собой несвязанные между собой и не обеспечивающие достижение конечных целей мероприятия; часто отсутствуют целевые показатели, которые бы позволили бы оценить ход реализации программ; нарушаются сроки исполнения целевых задач; недофинансирование целевых программ. Зачастую предоставление одной государственной (муниципальной) услуги нацелено на одновременное достижение нескольких целей социально-экономического развития. Более четкое согласование разных классификаций, применяемых в ходе бюджетного планирования, - это направление дальнейшего совершенствования бюджетной системы РФ на всех уровнях.
Список литературы
1. Янжул И.И. Основные начала финансовой науки: Учение о государственных доходах.- М.: «Статут», 2002.
2. base. garant.ru / 104578
3. СЗ РФ № 22. 2004. Ст. 2180
4. base.garant.ru/ 12106440
5. base.garant.ru / 183579
6. журнал Финансовый справочник бюджетной организации №6 Год 2007
7. Российская газета от 28.08.2005 № 3832
8. СЗ РФ 1998 г. Ст. 3823.
9. СЗ РФ № 22. 2004. Ст. 2180.
Рецензия
На статью к.ю.н., доцента Тория Р.А. «Бюджет, ориентированный на результат: правовые проблемы»
Представленная на рецензирование статья с позиций теоретической и практической значимости не вызывает сомнения и заслуживает положительной оценки.
В данной статье автор отмечает, что бюджетная реформа в Российской Федерации проводится с целью повышения результативности деятельности органов публичной власти, поскольку в основе оптимального управления государством должно лежать четкое осмысление экономических и социальных процессов, происходящих в стране в определенный временной период и стремление с помощью норм финансового, в частности норм бюджетного права, регулирующих расходы государства, направить эти процессы в нужное русло. Действительно, бюджет, ориентированный на результат отслеживает взаимосвязь между бюджет-
266
БЮДЖЕТ, ОРИЕНТИРОВАННЫЙ НА РЕЗУЛЬТАТ
Тория Р.А.
ными расходами и достигнутыми результатами, а также внедрение системы БОР в практику позволит определить приоритеты бюджетных расходов и обеспечить их реализацию, т.е. внедрение БОР должно было дать возможность распорядителям бюджетных средств справедливо и экономически обоснованно распределять бюджетные ассигнования, а также направлять расходы бюджета на решении приоритетных задач в социально значимых отраслях.
В статье подробно раскрыт один из основных инструментов внедрения принципов бюджетирования, ориентированного на результат: долгосрочные целевые программы и правовые проблемы реализации данного принципа бюджетирования.
На основании изложенного считаю, что статья «Бюджет ориентированный на результат: правовые проблемы», подготовленная к.ю.н. Тория Р.А., может быть опубликована в открытой печати.
Рецензент:
Доктор юридических наук, профессор, зав.кафедрой финансового права Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА), Почетный работник высшего профессионального образования РФ, заслуженный юрист РФ, Грачева Елена Юрьевна.
267
