CC BY
148
8. Более подробно о модернизации института обращений см.: Савоськин А.В. О необходимости совершенствования института досудебных обращений граждан в свете правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. - 2013. - № 2. - С. 50-54.
9. Российская газета. 2006. № 95. 05 мая. Далее федеральный закон № 59-ФЗ.
10. Бородин И.А. О праве граждан на обращение в защиту своих прав и свобод // Военно-юридический журнал. - 2007. - №8.
11. Гриб В.В. Обращение граждан в органы государственной и местной власти как эффективная правовая форма воздействия на публичную власть // Юридический мир. - 2010. - №12. - С. 21.
12. Для удобства под «специальной жалобой» в настоящей статье понимается жалоба, предусмотренная гл. 2.1. федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», а под «общей жалобой» - обращение, предусмотренное федеральным законом от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».
13. Постановление Конституционного Суда РФ от 18.07.2012 № 19-П «По делу о проверке конституционности части 1 статьи 1, части 1 статьи 2 и статьи 3 федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» в связи с запросом Законодательного Собрания Ростовской области» // Российская газета. - 2012. - № 177. - 03 авг.
Пантелеев Вадим Юрьевич, председатель Уставного суда Свердловской области, кандидат юридических наук, доцент, р.т. (343)3703138, e-mail: ustav-court@mail.ur.ru
Савоськин Александр Владимирович, советник судьи Уставного суда Свердловской области, кандидат юридических наук, доцент, р.т. (343)3703138 моб.т. 89043857152, e-mail: savoskinav@yandex.ru
Panteleev Vadim Yurievich, Chairman of the Charter Court, Sverdlovsk region, candidate of law sciences, associate professor, office tel.(343)3703138, e-mail ustav-court@mail.ur.ru
Savoskin Alexander Vladimirovich, Judge advisor, the Charter Court, Sverdlovsk region, candidate of law sciences, associate professor; office tel. (343)3703130, mobile tel. 89043857152; e-mail: savoskinav@yandex.ru
УДК 342 (470. 57) © Ф.Р. Муратшин
БУКВА И «ДУХ» КОНСТИТУЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И КОНСТИТУЦИИ РЕСПУБЛИКИ БАШКОРТОСТАН: ВОПРОСЫ ТОЛКОВАНИЯ ИХ НОРМ
В статье раскрываются понятия буквы и «духа» Конституции, исследуются вопросы толкования конституционных норм органами конституционного контроля.
Ключевые слова: конституция, толкование норм права, органы конституционного контроля, Конституционный Суд Российской Федерации, конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации.
F.R. Muratshin
A LETTER AND A"SPIRIT" OF THE RUSSIAN FEDERATION CONSTITUTION AND THE CONSTITUTION OF THE REPUBLIC OF BASHKORTOSTAN: ISSUES OF THEIR RULES INTERPRETATION
The article describes the concepts of a letter and a "spirit" of the Constitution, it studies the issues of interpretation of constitutional norms by the constitutional control bodies.
Keywords: Constitution, interpretation of law, constitutional control bodies, Constitutional Court of the Russian Federation, constitutional (charter) courts of the subjects of the Russian Federation.
Прошло уже двадцать лет с того момента, когда в России 12 декабря 1993 г. на референдуме была принята новая Конституция страны постсоветского периода. А буквально через две недели и Башкортостан, отказавшись от своего прежнего статуса автономии и войдя в состав подлинно федеративной демократической России, обрел свою Конституцию.
Тот факт, что обе конституции были приняты практически одновременно, свидетельствует о том, что и разрабатывались они в одно и то же время, были вызваны одними и теми же причинами и, по сути, формировались на одной и той же концептуальной основе.
Необходимость их принятия, с одной стороны, была объективно обусловлена существенными изменениями в общественном строе страны. Демократические преобразования в России, реформирование ее государственного устройства на федеративных началах, переход к рыночной экономике, строительство правового государства и формирование гражданского общества потребовали качественно новых конституционных норм.
Ф.Р. Муратшин. Буква и «дух» Конституции Российской Федерации и Конституции Республики Башкортостан: вопросы толкования их норм_
С другой же стороны, проявившаяся на руинах Союза ССР и перехлестнувшая через край чрезмерная эйфория свободы сначала у союзных республик, затем автономных, а следом краев и областей, «парад суверенитетов», легковесные политические заявления некоторых региональных лидеров об отделении от России, сопровождаемые слабостью федерального центра, фактически поставили страну на грань распада. Все это настоятельно требовало разработки и принятия качественно новых основных законов как на федеральном уровне, так и на уровне республик, которые бы позволили не допустить развала России и создать единое правовое поле для ее гармоничного развития.
Как мы помним, разработка этих конституций проходила в сложной обстановке, вызванной политическим кризисом октября 1993 г. Из-за противостояния Верховного Совета и Президента России Б.Н. Ельцина так называемый «румянцевский» проект, разработанный парламентом, был заменен «шахраевским» проектом Конституции страны, в котором был взят курс на усиление президентской власти.
В отличие от российской Конституции проект Основного закона республики не подвергался в ходе его разработки сколь-нибудь серьезным корректировкам. Он дважды выносился на всенародное обсуждение, что лишний раз подтверждает его демократический характер.
Важнейшее значение данных конституций заключается прежде всего в том, что на смену слегка обновленным, но в своей основе устаревшим советским «брежневским» конституциям РСФСР и БАССР 1978 года, которые в тот момент представляли собой некую мозаику из, во-первых, безвозвратно устаревших и, во-вторых, наспех введенных в угоду времени норм, появились качественно другие учредительные документы, которые концептуально соответствовали общемировым стандартам и были призваны служить долгосрочным ориентиром для дальнейшего развития страны и в ее составе Республики Башкортостан.
Известно, что любой закон, а тем более конституция, должны иметь свои концептуальные основы, в которых определялись бы их цели и задачи, отражались основополагающие принципы, учитывалась местная специфика, закладывались важнейшие правовые механизмы обустройства государства и общества. Ш.Л. де Монтескье в своем произведении «О духе законов» писал: «Законы должны соответствовать природе и принципам установленного правительства; физическим свойствам страны и ее климату ..., образу жизни ее народов..., степени свободы, допускаемой устройством государства, религии населения, его склонностям, богатству, численности, торговле, нравам и обычаям». Совокупность всех этих отношений он назвал «духом законов» [1, с. 78].
Основываясь на таком подходе, важнейшими элементами «духа» ныне действующих основных законов России и Республики Башкортостан стали приверженность идеям демократии, разделения властей, правового государства, федеративного устройства страны, социального государства, согласованности общепризнанных принципов и норм международного права с национальным законодательством. Эти концептуальные основы пронизывают все иные правовые нормы, являются своеобразным «лекалом» для сопоставления и оценки их конституционности, в связи с чем должны оставаться незыблемыми.
Не случайно одним из важнейших требований к Конституции считается стабильность ее положений. Эта стабильность, в свою очередь, обеспечивает стабильность политического и государственного строя, особенно в переходные периоды, связанные с преобразованиями в политической системе и экономической инфраструктуре, так как именно в Конституции содержатся основополагающие для общества «правила игры», рассчитанные на десятилетия. Поэтому во всей мировой практике конституционные изменения - явления редкие. Например, в Конституцию США за 200 лет ее существования внесено лишь 27 поправок.
Стабильность присуща и Конституции России. За все время действия Конституции в ее текст были внесены лишь незначительные поправки, связанные с изменением числа субъектов Российской Федерации вследствие их укрупнения путем объединения; с увеличением срока полномочий Президента и Государственной Думы Российской Федерации. В настоящее время проводится работа по корректировке конституционных норм в связи со слиянием Высшего арбитражного суда с Верховным судом Российской Федерации.
Несколько иначе обстоят дела с Конституцией Республики Башкортостан. С момента принятия в нее всего семь раз вносились корректировки: в 2000, 2002, 2006, 2008, 2009, 2011 и 2012 гг. Однако необходимость пересмотра конституционных норм была вызвана в основном дальнейшей детализацией федерального законодательства, созданием вертикали исполнительной ветви государственной власти, изменением принципов формирования государственных органов, совершенствованием системы местного самоуправления.
Указанные конституционные изменения, как на федеральном уровне, так и на уровне республики, тем не менее было бы неправильно оценивать как изменение концептуальных основ конституции, как пересмотр прежних ценностей и ориентиров.
Хотя Конституция - не Священное Писание, она создается людьми, опираясь на мировой опыт, исходя из потребностей общества на определенном этапе его развития, в нее очень трудно внести изменения. Не случайно, по мнению А.А. Белкина, «сверхужесточенная процедура пересмотра Конституции создает для ее консервации возможности не меньше, чем прямой запрет пересмотра» [2]. Это правильно, поскольку стоит лишь раз прикоснуться к конституционным положениям, неминуемо возникает желание и дальше, уже более смело, изменять когда-то «неприкосновенные» нормы Основного закона.
В юридической литературе в последнее время довольно широко дискутируется вопрос о возможности «нового прочтения» существующих конституционных норм, изначальный смысл которых (то есть смысл, который
вкладывался разработчиками Конституции) в современных условиях устарел. Для обозначения такого «нового прочтения» используются различные термины: «преобразование Конституции» [3],«созидательное развитие» [4, с. 22], «ползучее реформирование» [5, с. 51], «эволюционное прочтение» [6, с. 121], «молчаливое превращение» [7] и др. В 2010 г. по данной проблеме была защищена докторская диссертация Е.С. Аничкиным [8].
Действительно, если всмотреться в текст Конституции, то можно увидеть немало норм, которые в настоящее время трактуются иначе, чем они понимались в момент принятия Основного закона.
Так, определенные изменения в трактовке претерпела статья 11 (часть 3) Конституции Российской Федерации, предусматривающая, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется Конституцией Российской Федерации, федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Если в 90-х гг. прошлого века многие субъекты Российской Федерации имели двусторонние договоры с Федеральным центром о разграничении полномочий, то к началу XXI в. произошел отказ от данной практики. Это фактически означает переход от конституционно-договорного разграничения предметов ведения и полномочий между Федеральным центром и субъектами Федерации к просто конституционному.
Также существенные изменения произошли в понимании того, как должны реализовываться предусмотренные ст. 72 Конституции Российской Федерации предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Часть 2 статьи 76 Конституции России указывает, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
Первоначально, как известно, под предметами совместного ведения понимались сферы общественных отношений, в регулировании которых в равной мере должны быть задействованы и федеральные, и региональные органы государственной власти. Предполагалось, что по этим вопросам на федеральном уровне будут действовать основы законодательства, как это было на союзном уровне в период существования СССР, а конкретизирующие их кодексы и иные законы - на уровне субъектов Российской Федерации. В соответствии с таким подходом, к примеру, были приняты Основы лесного законодательства Российской Федерации, Основы законодательства Российской Федерации о культуре, Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан. В субъектах Российской Федерации в развитие этих основ принимались кодексы. Так, в Республике Башкортостан в тот период общее число кодексов составляло 18.
Несколько позже под предметами совместного ведения стали понимать сферы общественных отношений, регулирование которых осуществляется различными федеральными законами и принимаемыми на их основе региональными законами. В тех же случаях, когда на федеральном уровне закон отсутствовал, субъекты Федерации могли в опережающем порядке принять свой закон, который после вступления в силу федерального закона должен быть приведен в соответствие с последним. Это так называемое «опережающее правотворчество субъектов Российской Федерации».
Далее принимаемые на федеральном уровне законы стали настолько подробными, что субъектам федерации по предметам совместного ведения фактически не осталось возможностей для собственного правового регулирования. А в федеральных законах стали прямо прописывать полномочия органов власти субъектов Федерации, фактически превращая сферу совместного ведения в сферу федерального ведения с делегированием отдельных полномочий органам государственной власти субъектов Российской Федерации. Такой подход, в частности, использован в федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
Данный пример, на наш взгляд, наглядно демонстрирует то, как на практике изменилась трактовка конституционных норм о предметах совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов без внесения каких-либо изменений в текст самой Конституции.
Закономерно возникает вопрос, допустимы ли подобные «новые прочтения» конституционных норм?
Запретить это, как нам кажется, вряд ли удастся. Тем более что такая же практика существует и в других странах. А вот попытаться выработать юридический механизм осуществления нового истолкования положений Конституции, думается, возможно. Главная цель такого механизма заключается в том, чтобы «новое прочтение» не искажало исходный смысл Конституции, не вошло в противоречие с основными принципами государственного обустройства страны.
На наш взгляд, главным сдерживающим фактором от произвольного истолкования конституционных положений должна стать активная позиция Конституционного Суда Российской Федерации, обладающего согласно ст. 125 (ч. 5) Конституции Российской Федерации, исключительным правом толкования конституционных норм по запросам Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации, органов законодательной власти субъектов Российской Федерации.
Как показывает анализ, в общей массе рассмотренных Конституционным Судом Российской Федерации обращений удельный вес его решений о толковании Конституции Российской Федерации крайне мал. По нашим подсчетам, за время работы Конституционного Суда Российской Федерации им принято немногим более десятка постановлений о толковании конституционных норм. Из них пять постановлений по запросам Государствен-
Ф.Р. Муратшин. Буква и «дух» Конституции Российской Федерации и Конституции Республики Башкортостан: вопросы толкования их норм_
ной Думы Российской Федерации - главного разработчика федеральных законов. В то же время объем решений Конституционного Суда Российской Федерации по вопросам проверки конституционности федеральных законов значительный. Все это свидетельствует о том, что депутаты Государственной Думы, осуществляя свою профессиональную деятельность, нечасто задаются вопросом о соответствии принимаемых законов Конституции Российской Федерации.
Должно же быть наоборот. Законодателям следует работать с постоянной «оглядкой» на Конституцию. И не только на букву Основного закона, но и на его дух, концептуальные основы и правовые принципы. Если же в ходе обсуждения законопроектов по вопросу их согласования с Конституцией Российской Федерации будут возникать спорные моменты, самый лучший способ их разрешения - это обращение с запросом в высший орган конституционного контроля страны.
В вопросах «нового прочтения» конституционных норм следует четко различать ключевые конституционные положения, в которых воплощен «дух» конституции, и второстепенные (технические) положения, от какого-то иного истолкования которых мало что изменится. Первые, на наш взгляд, ни в коем случае не должны подвергаться какому-то «новому прочтению» во избежание искажения их смысла.
Сказанное в полной мере относится и к деятельности законодательных органов субъектов Российской Федерации, которые, принимая законы, постоянно должны их сопоставлять со своими конституциями (уставами). В этой связи велико значение конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации. К сожалению, в подавляющем большинстве субъектов Российской Федерации данных органов судебной власти просто нет, а там, где существуют, органы региональной власти крайне редко к ним обращаются.
Таким образом, на основании изложенного можно сделать вывод, что «новое прочтение» конституционных норм - явление допустимое, признаваемое не только отечественной юридической наукой, но и зарубежной. Вместе с тем, нужно крайне осторожно относиться к этому правовому инструменту во избежание произвольной трактовки конституционных положений. Применять его нужно только в крайних случаях, с «одобрения» органа конституционного контроля и только в определенных не требующих отлагательства случаях.
Литература
1. Монтескье Ш.Л. О духе законов // Избранные произведения. - М., 1955. - С.78.
2. Белкин А.А. Пересмотр Конституции (теоретические аспекты) // Правоведение. - 1995. - №1.
3. Аничкин Е.С. Преобразование Конституции Российской Федерации (к вопросу о дискуссии вокруг одной правовой категории) // Конституционное и муниципальное право. - 2008. - №22.
4. Гюлумян В.Г. Перспективы развития Российской Конституции // Конституция Российской Федерации и развитие законодательства в современный период: материалы всероссийской научной конференции / под общ. ред. И.А. Конюховой.- 2003. - Т.1. - С. 22.
5. Авакьян С.А. Политические отношения и конституционное регулирование в современной России: проблемы и перспективы // Журнал российского права. - 2003. - №11. - С.51.
6. Марио Ганино. Россия, 1993-2003: довольно податливая Конституция // Конституция и законодательство. По материалам научной конференции // отв. ред. Т.Я. Хабриева, Ю.А. Тихонцев. - М., 2003. - С.121.
7. Эбзеев Б.С. Толкование Конституции Конституционным Судом Российской Федерации: теоретические и практические проблемы // Государство и право. - 1998. - №5.
8. Аничкин Е.С. «Преобразование» Конституции Российской Федерации и развитие конституционного законодательства в конце XX - начале XXI вв.: дис. ... д-ра юр. наук. - Тюмень, 2010.
Муратшин Фларит Рашитович, судья Конституционного Суда Республики Башкортостан, доктор юридических наук, профессор Башкирского госуниверситета. Тел. 89174277638.
Muratshin Flarit Rashitovich, Judge of the Constitutional Court of the Republic of Bashkortostan, doctor of law sciences, professor, Bashkir State University. Tel. 89174277638.
