CC BY
53
Будущее частного бизнеса в сфере управления жильем
М.В. Гребень
директор группы компаний «Центр управления жилищным фондом «ЛЮБИМЫЙ ГОРОД», президент некоммерческого партнерства «Ассоциация управляющих компаний и управляющих недвижимостью Московской области» при Министерстве жилищно-коммунального хозяйства Московской области
Предпосылки реформирования
жилищно-коммунального комплекса
Необходимость реформирования жилищно-коммунальной отрасли, с одной стороны, была обусловлена тем, что в советское время граждане оплачивали лишь незначительную часть реальной стоимости содержания жилья и коммунальных услуг; предприятия, которые оказывали жилищно-коммунальные услуги, были планово убыточными и получали дотации от государства. В целом отрасль характеризовалась низкой экономической эффективностью, низкой производительностью труда, сверхвысоким энерго- и ресурсопотреблением, слабым уровнем менеджмента.
С другой стороны, экономические преобразования и реформирование правоотношений собственности в жилищной сфере, планомерно проводимые в Российской Федерации с 1990-х годов, сформировали традиционно отсутствующий в СССР класс собственников жилья частного жилищного фонда. В связи с этим возникла необходимость изменить традиционные формы управления жилищным фондом, подход к качеству содержания жилищного фонда, формированию источников финансирования для содержания жилищного фонда, регулированию отношений по поводу возникновения, осуществления, изменения, прекращения права владения, пользования, распоряжения общим имуществом в многоквартирных домах, а также подход к качеству предоставляемых коммунальных услуг.
В такой ситуации реформирование отрасли жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ) и перевод ее на рыночные условия
хозяйствования стали обязательным условием для повышения ее эффективности и дальнейшего развития, а следовательно, объективной экономической необходимостью стало привлечение частного бизнеса в сферу жилищно-коммунального хозяйства в целях повышения качества предоставляемых жилищно-коммунальных услуг, проведения работы по повышению экономической эффективности предприятий ЖКХ, модернизации предприятий ЖКХ и оптимизации их хозяйственной деятельности.
Краткий анализ текущих результатов реформирования жилищно-коммунального комплекса
Новые законодательные акты, регулирующие взаимоотношения в жилищно-коммунальном комплексе
Начиная с 2004 года государственными структурами планомерно принимались законы и постановления, призванные урегулировать взаимоотношения в жилищной сфере и сформировать конкурентный рынок соответствующих услуг. В их числе были приняты новые Жилищный и Градостроительный кодексы Российской Федерации, федеральные законы «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации», «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса», «О концессионных соглашениях», «О предельных индексах изменения платы граждан за жилое помещение и за коммунальные услуги»; постановления «Об утверждении Правил
установления и определения нормативов потребления коммунальных услуг», «О порядке предоставления коммунальных услуг гражданам», «Об утверждении Правил содержания общего имущества в многоквартирном доме и правил изменения размера платы за содержание и ремонт жилого помещения в случае оказания услуг и выполнения работ по управлению, содержанию и ремонту общего имущества в многоквартирном доме ненадлежащего качества и (или) с перерывами, превышающими установленную продолжительность», «О внесении изменений в Правила ведения Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним» и ряд других нормативных актов.
Однако необходимо признать, что при принятии такого массива законов в короткие сроки не удалось избежать ошибок и недоработок, которые выявляются в ходе правоприменительной практики. Сегодня назрела острая необходимость в объективном анализе ошибок и накопленного опыта с целью внесения определенных поправок в законодательные акты, регулирующие правоотношения в жилищной сфере.
Основные концепции реформирования жилищно-коммунального комплекса
В ходе реформирования жилищно-коммунального комплекса выделись две основных концепции:
1) в отношении коммунальных предприятий, являющихся технологически обусловленными локальными монополиями, стратегическим направлением привлечения частных инвесторов стала концессия, при которой коммунальные системы остаются в публичной собственности, а концессионер на длительный срок получает имущество в пользование и управление. На рынок услуг вышли прежде всего крупные компании, что объясняется инвестиционной привлекательностью коммунального комплекса, несмотря на необходимость крупных финансовых вложений в развитие коммунальных систем;
2) в отношении предприятий, оказывающих жилищные услуги, в том числе услуги
по управлению, содержанию и текущему ремонту жилищного фонда, ставка была сделана на демонополизацию рынка этих услуг и создание конкурентного рынка профессиональных управляющих и жилищноэксплуатационных организаций. Развитие конкуренции в жилищном комплексе охарактеризовалось главным образом приходом в этот сектор предприятий малого бизнеса.
Формирование рынка услуг по управлению жилищным фондом
Необходимо также отметить, что проводимая государством реформа ЖКХ сформировала предпосылки для создания нового рынка в жилищно-коммунальном секторе -рынка услуг по управлению многоквартирными домами. Жилищным кодексом Российской Федерации (ЖК РФ) были установлены нормы регулирования института управления многоквартирными домами и определены условия для реализации двух основных форм управления многоквартирными домами: некоммерческой формы управления и коммерческой формы управления.
Некоммерческая форма управления
На протяжении последних десяти лет наиболее перспективной схемой управления многоквартирными домами считалась схема самоуправления товариществами собственников жилья (ТСЖ) - некоммерческими объединениями собственников жилья, созданными в целях управления, эксплуатации, владения, пользования и распоряжения общим имуществом.
Однако следует признать, что создание ТСЖ в качестве управляющих многоквартирными домами объединений собственников жилья не принесло ожидаемых результатов. По статистике доля товариществ собственников жилья, жилищно-строительных кооперативов, жилищных кооперативов в общем объеме жилищного фонда составляет лишь 5,9 процента. Этот показатель, по существу, говорит о бесплодности концепции формирования самостоятельного эффективного субъекта взаимоотношений в жилищно-коммунальном секторе на базе ТСЖ.
ТСЖ, безусловно, необходимы и должны участвовать в управлении в качестве добровольных объединений собственников жилья, создаваемых для того, чтобы собственники жилья могли реализовать свои права по владению, распоряжению и пользованию общим имуществом. В рамках ТСЖ собственникам жилья легче формулировать свои общие интересы, контролировать работу профессиональной управляющей организации и защищать общие права потребителей услуг в каждом многоквартирном доме.
Однако самоуправление как концептуальное направление реформирования сферы жилищно-коммунального хозяйства должно быть пересмотрено в пользу профессионального управления.
Коммерческая форма управления
В настоящее время доминирующую часть рынка управленческих услуг в жилищном секторе по-прежнему занимают государственные управляющие организации, прежде имевшие правовую форму муниципальных унитарных предприятий (УЕЗы, ДЕЗы и т. д.), а ныне реорганизовывающиеся в открытые акционерные общества (ОАО). В управлении этих организаций традиционно находится государственный и муниципальный, смешанный муниципально-частный жилищный фонд.
Сегодня рынок профессиональных частных организаций по управлению жилищным фондом в основном представлен управляющими организациями, созданными при строительных организациях. Эти организации зачастую являются дочерними или аффилированными структурами по отношению к строительным компаниям. Они осуществляют управление эксплуатацией домов-новостроек с момента ввода этих домов в эксплуатацию. На их долю приходится управление эксплуатацией более 90 процентов от общего числа домов-новостроек частного жилищного фонда. Доля частного жилищного фонда, находящаяся в управлении профессиональных частных независимых управляющих организаций, очень мала и составляет не более 2 процентов.
К сожалению, процесс вхождения коммерческих независимых управляющих организаций на рынок услуг по управлению жильем сопряжен с рядом рисков, препятствующих приходу малого и крупного бизнеса в жилищный сектор и его укреплению.
Оценка инвестиционной привлекательности жилищной сферы
Существующая концепция демонополизации жилищной сферы, будучи теоретически правильной, не мотивирована интересами участников рынка жилищно-коммунальных услуг. Ни муниципальные власти, ни собственники помещений в многоквартирных домах, ни управляющие организации, ни коммунальные предприятия до сих пор не имеют желания или возможности способствовать рыночным преобразованиям в жилищно-коммунальном секторе.
Муниципальные власти не заинтересованы в демонополизации жилищного сектора. Жилищный кодекс Российской Федерации определяет, что в целях создания условий для управления многоквартирными домами органы местного самоуправления должны обеспечить равные условия для деятельности управляющих организаций независимо от их организационно-правовых форм (ст. 165 ЖК РФ). Однако на практике муниципальными властями создаются условия, в которых профессиональные частные независимые управляющие организации поставлены в неравное положение с государственными управляющим организациям.
Собственники помещений в многоквартирных домах не готовы ни к реализации своих прав по управлению общим имуществом, ни к выполнению своих обязанностей по содержанию и ремонту общего имущества многоквартирных домов. Состав собственников жилья неоднороден по социальному статусу и материальному положению. В составе многоквартирных домов находятся помещения разной формы
собственности: и частной, и муниципальной. Отношения с собственниками нежилых помещений, входящих в состав многоквартирных домов, не урегулированы ни жилищным, ни гражданским законодательством.
Управляющие организации несут серьезные риски, обусловленные следующим:
1) экономическая непривлекательность среды:
• экономически необоснованный тариф на услуги по управлению, содержанию и текущему ремонту жилищного фонда;
• неравноправные взаимоотношения с коммунальными предприятиями, обеспечивающими ресурсоснабжение многоквартирных домов;
• неоправданное налогообложение средств, собираемых на проведение работ по капитальному ремонту;
• несвоевременное бюджетное финансирование на возмещение управляющим организациям льгот и субсидий, предоставляемых собственникам жилья по оплате жилищно-коммунальных услуг;
2) неудовлетворительное техническое состояние объектов управления (системные ошибки и просчеты, заложенные при строительстве домов, недоремонт жилищного фонда);
3) законодательная незащищенность (возможность смены управляющей организации в любое время по решению собственников жилья).
Риски управляющих жильем
Риск, связанный с экономической непривлекательностью, выражается в следующем.
1. Применение экономически необоснованного тарифа на услуги по управлению, содержанию и текущему ремонту жилищного фонда.
За время государственного централизованного управления жилищным фондом современный потребитель услуг жилищнокоммунального хозяйства - собственник жилья приобрел «привычку» платить за жилье и коммунальные услуги строго в размере, установленном органами местного самоуправления, то есть по так называемым «муниципальным ставкам». Попытка жилищного законодательства приучить собственника жилья платить за содержание
и ремонт жилищного фонда в размере, обеспечивающем не только такие безусловные факторы, как безопасность и сохранность жилищного фонда, но также обеспечивающем комфортность проживания в жилищном фонде, очень своевременна. Но изменение сознания собственников жилья произойдет не скоро. Пока же управляющие организации, занимающиеся управлением эксплуатации общего имущества многоквартирных домов, имеют шансы на укрепление на рынке только в случае, если они способны обеспечить достойное содержание общего имущества по ставкам, утвержденным органами местного самоуправления. В этих условиях управляющей организации приходится рассчитывать на вознаграждение в виде платы за управление в размере от 2 до 10 процентов от «муниципальной ставки» за содержание и текущий ремонт, так как фактор наличия дополнительной оплаты за управление лишает управляющую организацию конкурентоспособности.
2. Неравноправные взаимоотношения с коммунальными предприятиями, обеспечивающими ресурсоснабжение многоквартирных домов.
С сожалением приходится отметить, что на законодательном уровне1 управляющим организациям, заключающим договоры с коммунальными предприятиями в целях обеспечения жителей многоквартирных домов коммунальными ресурсами, присвоен статус потребителей коммунальных услуг (в отношениях с коммунальными предприятиями) и одновременно статус исполнителя коммунальных услуг (в отношениях с собственниками жилья). В первом случае управляющие организации должны нести ответственность за долги населения и оплачивать коммунальным предприятиям 100 процентов объема потребленных населением коммунальных услуг вне зависимости от размера фактически оплаченных населением коммунальных услуг. Во втором случае управляющие организации должны отвечать перед собственниками жилья за каче-
1 Постановление Правительства Российской Федерации от 23 мая 2006 года № 307 «О порядке предоставления коммунальных услуг гражданам».
ство коммунальных услуг, производителем которых управляющие организации не являются. При этом тарифы на коммунальные услуги как «закупочный» (у коммунальных предприятий), так и «продажный» (населению) регулируются на государственном уровне.
В свое время подобный подход к экономике жилищно-коммунальных предприятий привел к необходимости реформирования ЖКХ, так как жилищно-коммунальные предприятия были планово убыточными, накопили многомиллиардную задолженность по уплате налогов и обязательных платежей в бюджеты всех уровней и внебюджетные фонды. На начало 2006 года эта задолженность составила около 88,7 миллиарда рублей. В то же время кредиторская задолженность этих предприятий превысила дебиторскую задолженность на сумму более 110 миллиардов рублей, и причинами такого положения является следующее:
• тарифная несбалансированность;
• долги населения;
• бюджетное недофинансирование жилищно-коммунальным предприятиям возмещения льгот и субсидий, предоставляемых гражданам по оплате жилищно-коммунальных услуг.
Но если до начала проведения реформы ЖКХ жилищно-коммунальные предприятия были планово-убыточными и получали дотации от государства, то в условиях рыночной экономики управляющим организациям рассчитывать не на кого, кроме своего собственного потенциала, направленного на развитие дополнительных околожилищ-ных услуг в целях организации финансирования планово убыточной деятельности по управлению жилищным фондом.
3. Неоправданное налогообложение средств, собираемых на проведение работ по капитальному ремонту.
Согласно позиции федерального законодателя накопительная система финансирования работ по капитальному ремонту объектов жилищного фонда должна быть упразднена. Таким образом, управляющая организация в случае необходимости проведения работ по капитальному ремонту объек-
тов жилищного фонда обязана обеспечить финансирование работ по капитальному ремонту за свой собственный счет или с помощью привлечения кредитных средств под обязательство собственников жилья впоследствии компенсировать управляющей организации затраты на капитальный ремонт объекта.
Серьезной проблемой для реализации принципа финансирования работ по капитальному ремонту за счет кредитных средств являются гарантии исполнения от управляющих организаций, поскольку они не капитализированы и им нечем обеспечивать обязательства по капитальному ремонту объектов жилищного фонда под кредит банка. Таким образом, отказ от накопительной системы финансирования работ по капитальному ремонту объектов жилищного фонда представляется преждевременным. Нельзя недооценивать целесообразность накопительных программ хотя бы по той причине, что они гарантируют возврат кредитных средств банкам.
Подобная позиция законодателя также усугубляется тем, что средства, оплачиваемые собственниками жилья за капитальный ремонт их общего имущества, облагаются налогом на добавленную стоимость и в случае неиспользования в течение отчетного периода облагаются налогом на прибыль, что ложится на собственников жилья дополнительным бременем.
Риск, связанный с неудовлетворительным техническим состоянием
объектов управления
По данным Министерства регионального развития Российской Федерации, по всей стране 60-80 процентов объектов жилищного фонда находятся в состоянии «недоре-монта». Наблюдается рост ветхого и аварийного жилищного фонда. Так, по состоянию на 2006 год в России насчитывается около 100 миллионов квадратных метров аварийного и ветхого жилищного фонда. В результате системных ошибок и просчетов, заложенных при проектировании и строительстве объектов жилищного фонда, в целом по стране жилищный фонд характеризуется высокой энергорасточительностью и
имеет огромные тепловые потери. Требуются модернизация и энергосберегающая санация объектов жилищного фонда. Подобные задачи должны решаться под контролем и при финансовой поддержке государства.
Анализируя сложившуюся ситуацию на рынке строящегося «доступного жилья» в России, с сожалением приходится отметить его низкое качество, поскольку при проектировании, в том числе систем жизнеобеспечения многоквартирных домов, а также при выполнении строительных работ соблюдаются лишь минимальные строительные нормы и правила.
Повсеместно в эксплуатацию вводятся фактически не завершенные строительные объекты. Применение существующих механизмов контроля качества возводимого жилья приводит к тому, что в эксплуатацию вводится жилье, не удовлетворяющее потребности населения и управляющих организаций. Ошибки проектировщиков, низкое качество строительных материалов, дешевая, неквалифицированная рабочая сила, нарушение технологий транспортировки, складирования материалов и конструкций -все эти факторы ставят управляющие компании перед необходимостью решать вопросы по устранению строительных недоделов и дефектов, производства реконструктивных работ и работ по капитальному ремонту жилья в первые пять лет эксплуатации жилищного фонда.
Риск, связанный с законодательной
незащищенностью управляющих организаций
Изложенное свидетельствует о том, что деятельность управляющих организаций осложняется необходимостью осуществления постоянного финансирования на этапе вхождения на рынок. В отличие от других сфер хозяйственной деятельности первичное финансирование связано не столько с расширением бизнеса и его продвижением, сколько с разрешением комплекса проблем, не зависящих от управляющих организаций, но объективно присутствующих в сфере деятельности по управлению жилищным фондом. Учитывая упомянутые негативные фак-
торы, которые формируют среду для деятельности управляющих организаций, возможность построения долгосрочных отношений с собственниками жилья становится особенно актуальной. Однако сегодня собственники жилья в любой момент могут изменить способ управления общим имуществом и (или) отказаться от услуг той или иной профессиональной управляющей организации. Предоставление этого права собственникам жилья без установленных законодателем ограничений лишает управляющую организацию заинтересованности в планировании и реализации мер, направленных на обеспечение эффективного содержания общего имущества многоквартирного дома не только в долгосрочной перспективе, но и в текущем периоде.
Заключительные положения
Особенность современного этапа реформирования состоит в том, что одновременно происходят следующие процессы:
• институциональные, связанные с демонополизацией управления жилищным фондом и коммунальной инфраструктурой, изменением организационно-правовых форм предприятий ЖКХ и перераспределением рынка услуг;
• организационные - перераспределение полномочий в отношении ЖКХ между уровнями власти, отказ органов местного самоуправления от руководства хозяйственной деятельностью предприятий и переход на новые формы договорных отношений (аренда, концессии, доверительное управление).
Кроме того, параллельно проводится реформа местного самоуправления и энергетических монополий, что оказывает непосредственное влияние на стабильность жилищно-коммунальной сферы.
Сложность реформирования отрасли усугубляется исходными условиями. Это огромная кредиторская задолженность организаций ЖКХ (более 300 миллиардов рублей), высокая степень износа объектов жилищно-коммунальной инфраструктуры.
Процесс демонополизации жилищнокоммунальной сферы тормозится отсут-
ствием мотивации участников рыночных отношений и подверженностью управляющих организаций различным рискам, несовершенством налоговой системы, высокими ставками по кредитам российских банков, долгосрочностью окупаемости инвестиционных проектов.
Объективный анализ продвижения реформы ЖКХ показывает, что, если в коммунальный комплекс частично удалось привлечь частные инвестиции крупных компаний и начать разрабатывать и реализовывать проекты частногосударственного партнерства, то в жилищном комплексе сегодня отсутствует инвестиционно привлекательная среда, в которую стремился бы частный бизнес. В связи с этим необходимо сформировать инвестиционно привлекательную среду для частного бизнеса, а именно:
• обеспечить законодательную защиту вложений инвестора, работающего на рынке управления многоквартирными домами;
• урегулировать взаимоотношения с поставщиками коммунальных услуг таким об-
разом, чтобы управляющие организации выступали как агенты в отношениях между поставщиками коммунальных услуг и населением, а население - в качестве потребителя коммунальных услуг;
• усовершенствовать систему налогообложения деятельности управляющих организаций в части работы со средствами населения, отчисляемыми на капитальный ремонт многоквартирных домов;
• ввести в действие систему выплаты льгот и субсидий по жилищно-коммунальным услугам на персонифицированные счета граждан вместо компенсации управляющим организациям бюджетных средств по недополученным платежам за такие услуги;
• конкретизировать ответственность всех участников жилищных правоотношений - управляющих организаций, поставщиков услуг, собственников жилья и органов местного самоуправления - за нарушение жилищного законодательства в области управления жилищным фондом.
