CC BY
61
УДК 630*6
В.А. Соколов, О.П. Втюрина, А.А. Лалетин Институт леса им. В.Н. Сукачева СО РАН, Красноярск
БАЗОВЫЕ ПРИНЦИПЫ УСТОЙЧИВОГО ЛЕСОУПРАВЛЕНИЯ В КРАСНОЯРСКОМ КРАЕ
В статье указаны недостатки и приводятся предложения по улучшению системы лесоуправления на федеральном и региональном уровнях после введения в действие Лесного кодекса Российской Федерации (2006).
V.А. Sokolov, О.P. Vtyurina, А.А. Laletin
V.N. Sukachev Institute of Forest SB RAS, Krasnoyarsk
BASIC PRINCIPLES OF STABLE FOREST MANAGEMENT IN THE KRASNOYARSK REGION
In the article shortcomings are showed and propositions are cited on the improvement of Forest Management system on federal and regional level after enactment of Russian Federation Forest Code (2006).
Прежде всего, необходимо отметить, что развитие лесного законодательства, начиная с 1993 года, мало способствовало развитию лесного сектора в России. Особенно негативный характер имеют новый Лесной кодекс РФ (2006) и его подзаконные нормативные документы. Это не удивительно, так как разработка их производилась келейно в структуре Министерства экономического развития и торговли РФ. При этом отсекались попытки научной общественности, квалифицированных специалистов лесного хозяйства и ЛПК и даже органов государственной власти субъектов Российской Федерации принять участие в этой разработке.
Новый Лесной кодекс (ЛК) и его подзаконные нормативные правовые акты носят «революционный» характер, ломая принцип преемственности и поэтапного развития. Следует отметить, что это стало возможным после разрушения системы лесоуправления на федеральном уровне в 2000 году, когда был ликвидирован Рослесхоз и, заодно, Госкомэкология. В результате были значительно ослаблены охрана лесного фонда и финансирование лесохозяйственной деятельности, что явилось одной из причин роста нелегальных лесозаготовок. Новое лесное законодательство не решило эту проблему, наоборот, реформирование системы лесоуправления носит затяжной характер с элементами неопределенности, как в федеральном центре, так и в регионах.
Первые годы действия ЛК выявили его недостатки, которые необходимо устранить путем доработки (или коренной переработки) его и подзаконных нормативных правовых актов. Приведем некоторые примеры:
1. Неудовлетворительно понятие леса (ст. 5), поскольку лес искусственно отрывается от земли и других компонентов биогеоценоза. Хотя
понятно, для чего это сделано (упрощается возможность передачи лесов в частную собственность).
2. Продекларированная в ст. 1 экологическая составляющая ЛК далее по содержанию не просматривается.
3. Из ЛК не видно, как управлять и вести лесохозяйственную деятельность в бывших сельских лесах (около 40 млн га).
4. Неприемлемо отнесение горных лесов к защитным, поскольку на определенной части их возможна эффективная организация заготовок древесины. Отнесение горных лесов к защитным возможно отдельными категориями защитности.
5. Совершенно неправилен п. 3 ст. 109 об использовании резервных лесов. В них должны быть возможны заготовка древесины для местных нужд без перевода в эксплуатационные или защитные леса, рубка леса для целей геологоразведки (линейные объекты и др.). Редакция этого пункта открывает большие возможности для коррупции и лесонарушений.
6. Ст. 26 «Лесная декларация» имеет жесткий (не гибкий) характер, что приведет к неизбежным конфликтам и недоразумениям.
7. Неудовлетворителен п. 3 ст. 43, так как выполнение работ по геологическому изучению недр на землях лесного фонда, как правило, влечет за собой проведение рубок лесных насаждений. Но эти рубки не являются заготовкой древесины, поскольку последняя не реализуется, а остается на местах.
8. Участие граждан и общественных объединений в реализации ЛК необходимо раскрыть отдельной статьей. Это, на наш взгляд, очень важно.
9. ЛК ограничивает права лесных жителей на собирательство, которое иногда является основным источником жизнеобеспечения.
Указанные недостатки ЛК (и многие другие) подтверждают необходимость его коренной доработки и, соответственно, подзаконных правовых актов. Эту работу следует провести незамедлительно, чтобы не допустить очередного кризиса в ЛПК.
Следует разработать также методики оценки лесных земель и леса на корню на основе рыночных подходов в противовес действующим директивно установленным минимальным ставкам, фактически базирующимся на прейскуранте 07-01 советских времен. Эта оценка должна основываться на фактических рыночных реалиях в каждом лесном районе и не диктоваться из федерального центра.
Необходим глубокий анализ незаконных заготовок древесины, о размерах которых до сих пор нет конкретных сведений (по различным оценкам расхождения достигают 10-кратной величины), с последующей разработкой мер, в том числе и законодательного порядка, позволяющих снизить ущерб от незаконных лесозаготовок.
Реализация нового законодательства проходит с большими затруднениями, связанными с неверием практиков лесного сектора в
целесообразность проводимых реформ, инерцией мышления и правовым нигилизмом местного населения на лесных территориях.
В соответствии с Лесным кодексом Российской Федерации земли лесного фонда находятся в федеральной собственности (ст. 8). Однако еще до выхода в свет ЛК федеральным законом № 199 от 31.12.2005 участки лесного фонда были переданы в управление субъектам Российской Федерации вместе с передачей лесхозов. Лесхозы преобразованы в лесничества - местные органы управления лесами и хозяйственные подразделения, которые должны вести лесохозяйственную деятельность на не закрепленных за арендаторами территориях и, соответственно, контролироваться лесничествами.
Таким же образом проведена реформа и на краевом уровне лесоуправления. Бывшее Агентство лесного хозяйства по Красноярскому краю было реформировано в Агентство лесной отрасли правительства Красноярского края и краевое государственное автономное учреждение «Красноярсклес», причем первое является учредителем второго.
Агентство лесной отрасли и лесничества в административных районах должны контролировать деятельность лесопользователей и хозяйственных лесхозов, подчиненных КГАУ «Красноярсклес». При этом предполагалось, что можно реально снизить размеры нелегальных рубок, сократить площади лесных пожаров и увеличить лесной доход от лесопользования.
Однако оценка перспектив хозяйственной деятельности в лесу должна быть более реалистичной. Необходимо учитывать организационные сложности переходного периода, заостряя внимание на недостатке финансирования за счет субвенций из федерального центра и проблеме сельских лесов. Поэтому хозяйственные лесхозы будут вынуждены продолжить практику заготовки и переработки древесины за счет рубок промежуточного пользования, прочих рубок и даже закрепления территорий в аренду с целью заготовки древесины.
Таким образом, создана еще одна несовершенная система управления лесами, которая не может привести к улучшению дел в лесопользовании и ведении лесного хозяйства и которая неизбежно будет изменена со временем. Это положение усугубляется неудовлетворительной подзаконной нормативной правовой базой («Об утверждении состава и порядка подготовки лесного плана субъекта Российской Федерации», лесохозяйственный регламент лесничества (лесопарка), состав и порядок проекта освоения лесов, порядок заполнения и подачи лесной декларации, правила заготовки древесины, правила ухода за лесом, порядок исчисления расчетной лесосеки и др.).
Предполагалось перейти к реализации нового Лесного кодекса в течение 2007 года, однако затяжка с подготовкой подзаконных нормативных правовых актов и их несовершенство увеличили переходный период как минимум на 2 года. В 2008 году была проведена работа по подготовке лесных планов субъектов РФ, в том числе Красноярского края, и лесохозяйственных регламентов.
Все это создает определенные трудности для лесозаготовителей, особенно мелких и средних арендаторов, фактически вытесняя их из лесного бизнеса и тем самым создавая почву для роста незаконных заготовок древесины в связи с потерей рабочих мест.
Фактически в течение 2007-2008 гг. из-за нормативно-правовой неразберихи и реорганизации лесхозов леса не были обеспечены охраной, кроме арендных территорий, на которых сами арендаторы ограничивали нелегальные заготовки и охраняли леса от пожаров.
Несмотря на то, что положение об осуществлении государственного лесного контроля и надзора было утверждено Правительством РФ в июне 2007 г., до сих по неясно, кто же должен охранять леса от нарушений.
Изменение системы лесоустройства привело к резкому сокращению объемов лесоустроительных работ. Это недопустимо, так как приведет к увеличению сроков ревизионных периодов. Выходом из положения будет являться непрерывная лесоинвентаризация на основе дистанционных методов и ГИС-технологий. Для этого необходима тесная интеграция с реформированными органами управления лесами в крае и административных районах.
Об открытости информации о лесах пока говорить рано, фактически она закрыта для общего пользования, несмотря на отдельные положения закона РФ «Об информатизации».
О реакции органов государственной власти и местного самоуправления на изменения в системе управления лесами говорить еще рано. Но уже сейчас можно предсказать проблемы, связанные, прежде всего, с реформированием лесхозов в новые структуры и утечкой опытных кадров, недостатком финансирования на организацию и ведение хозяйства в лесах из федерального центра и ожидаемым недостатком средств из краевого бюджета. Кроме того, на региональном уровне нет достаточного опыта в сфере лесоуправления, который не нарабатывается в течение одного года. Это отрицательно сказывается на эффективности ЛПК и состоянии лесов в крае.
В Красноярском крае добровольная сертификация по системе FSC проведена (частично) в лесах арендных территорий ЗАО «Ново-Енисейский ЛХК» и ОАО «Лесосибирский ЛДК № 1». Процессы добровольной сертификации были запущены в действие до реформирования системы лесоуправления. Задача краевых органов управления лесами заключается только в содействии этим процессам.
Если леса являются федеральной собственностью, но находятся в распоряжении и пользовании у субъектов РФ, то следует найти выход из этой двойственной ситуации. Поэтому прежде всего необходима разработка национальной лесной политики с участием всех заинтересованных «игроков»: федерального центра, субъектов РФ, ученых, практиков лесного сектора, общественных организаций, представляющих интересы населения лесных территорий.
Национальная лесная политика должна быть разработана на долгосрочный период, например, на 50 лет вперед, и широко обсуждена на
разных уровнях. После ее утверждения в законодательном порядке необходимо доработать (переработать) Лесной кодекс РФ и подзаконные нормативные правовые акты.
Государство не должно быть в стороне при осуществлении лесной политики. Но регулирование в этой сфере не может иметь административнопринудительный характер с пресловутой вертикалью власти. Образно говоря, необходима политика «кнута и пряника».
«Кнут» - действенный эффективный контроль и надзор в лесном секторе за соблюдением лесного и природоохранного законодательства с целью обеспечения рационального многоцелевого использования лесов на конкретных территориях и наказания нерадивых лесопользователей.
«Пряник» - содействие лесному сектору методами льготного налогообложения и снижения таможенных пошлин на экспортную продукцию глубокой переработки, привлечение инвестиций в ЛПК с долгосрочной гарантией их окупаемости. Это содействие следует оказывать прежде всего экологически ответственным лесопользователям, уделяющим внимание воспроизводству, охране и защите лесов, в том числе и от незаконных рубок, а также сохранению биоразнообразия на своих арендных территориях и развитию социальной инфраструктуры в лесных поселках. Это значит, что их леса прошли добровольную сертификацию по международным системам, они открыты для экологического аудита, они развивают глубокую
-5
переработку, повышая выход конкурентной продукции из 1 м древесины и сокращая потери древесины на всех стадиях лесопромышленного производства.
При размещении и развитии новых производств ЛПК необходимо учитывать реальную возможность обеспечения их древесным сырьем. Ссылки на недоиспользование действующих расчетных лесосек, определяемых до сих пор по устаревшей методике советских времен, некорректны. Необходимы определение экономически доступных расчетных лесосек и более точная лесоинвентаризация в эксплуатационных лесах с применением инновационных технологий.
Дальнейшее развитие лесного сектора Сибири во многом будет зависеть от способности федерального центра к диалогу с субъектами РФ, предприятиями ЛПК, научными и общественными организациями в России и за рубежом в сфере лесной политики. Необходима обратная связь, которой мы пока не наблюдаем.
© В.А. Соколов, О.П. Втюрина, А.А. Лалетин, 2010
