CC BY
35
АВТОНОМНЫЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫЕ УЧРЕЖДЕНИЯ КАК КАТАЛИЗАТОРЫ РАЗВИТИЯ ОБРАЗОВАНИЯ
Э. А. ЯЛАЛЕТДИНОВА, аспирант кафедры экономической теории и экономической политики E-mail: [email protected] Башкирская академия государственной службы и управления при Президенте Республики Башкортостан
Сегодня в образовательном законодательстве появляются новые экономические решения, позволяющие проводить модернизацию образования. В этих условиях создаются новые образовательные единицы - автономные образовательные учреждения. Автор исследует преимущества автономных образовательных учреждений и возможности как бюджетного, так и внебюджетного финансирования с открытием расчетных счетов не в казначействе, а в любой кредитной организации.
Ключевые слова: образовательное учреждение, опережающее развитие, инвестиционная привлекательность, механизм финансирования, рынок образовательных услуг.
В период экономической нестабильности страна должна разрешить свои назревшие социальные и экономические проблемы не за счет экономии на образовании, а на основе ее опережающего развития, рассматриваемого как инвестиции в будущее страны.
В этой связи предстоит обеспечить опережающий рост затрат на образование, существенное увеличение заработной платы педагогическим работникам и усиление стимулирования качества и результативности педагогического труда.
Надлежит повсеместно обеспечить равный доступ к полноценному качественному образованию в соответствии с интересами и склонностями, независимо от материального достатка семьи, места проживания, национальной принадлежности и состояния здоровье. Эта задача может быть решена путем повышения инвестиционной привлекательности общего образования для вложения средств предприятий, организаций и граждан, модернизации действующих в образовании организационно-экономических механизмов, которые позволят увеличить объем внебюджетных средств в образовании, а также кардинально улучшить использова-
ние этих средств, направив их непосредственно в образовательное учреждение.
В соответствии с действующим законодательством, сделаны первые шаги по переходу к новым механизмам финансирования отрасли, к бюджетированию, ориентированному на результат. Осуществлен переход к нормативному финансированию затрат образовательных учреждений, то есть — от финансирования содержания существующей сети учреждений к финансированию поставленной перед учреждениями задачи. Создаются условия для эффективного позиционирования учреждения образования на рынке образовательных услуг как самостоятельного хозяйствующего субъекта.
Все предпринимаемые меры направлены на укрепление и развитие автономии и экономической самостоятельности образовательных учреждений.
Логичным и последовательным шагом в этом направлении стало подписание Президентом Российской Федерации 03.11.2006 Федерального закона № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» (далее — Закон), который предусматривает возможность создания нового типа учреждений — автономных учреждений. По своему статусу автономные учреждения весьма существенно отличаются от классического учреждения, которое ранее было предусмотрено законодательством.
Одновременно с указанным законом был принят Федеральный закон от 03.11.2006 № 175-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об автономных учреждениях»», который соответствующим образом скорректировал положения Закона Российской Федерации «Об образовании», Гражданского, Налогового и Бюджетного кодексов Российской Федерации и иных законодательных актов.
Законы эти вызвали огромное количество дискуссий, были организованы кампании и митинги протеста.
В связи с этим возникает закономерный вопрос: выгодно ли появление автономных учреждений обществу, образовательной системе, как это скажется на управлении, финансировании, процессе обучения, работниках и обучающихся? Рассмотрим основные положения, характеризующие статус автономного учреждения, и попробуем оценить учреждения нового типа.
Различия между автономными и бюджетными образовательными учреждениями серьезны и именно поэтому законодательно установлена возможность обратного перехода из автономного учреждения в бюджетное.
Ранее образовательные учреждения делились (в зависимости от собственника их имущества) на частные, государственные, муниципальные. Теперь же появляется новое деление: государственные и муниципальные учреждения могут быть либо бюджетными, либо автономными. При этом основы статуса бюджетных и частных учреждений сходны. Автономное же учреждение существенно отличается и от частных, и от бюджетных учреждений.
Каковы же основные различия между бюджетными и автономными учреждениями, и к каким последствиям может привести смена типа учреждения?
Имущество и бюджетного, и автономного учреждения закрепляется за ним на праве оперативного управления. Собственником имущества является соответственно Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование. При этом бюджетное учреждение не вправе отчуждать либо иным способом распоряжаться имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным этим учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества. Если имущество было приобретено за счет средств, полученных от разрешенной приносящей доход деятельности, оно поступает в самостоятельное распоряжение.
Автономное же учреждение без согласия учредителя не вправе распоряжаться только:
• недвижимым имуществом, закрепленным за ним учредителем или приобретенным автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение этого имущества;
• особо ценным движимым имуществом, закрепленным за ним учредителем или приобретен-
ным автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение этого имущества.
Остальным имуществом автономное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно (за следующим исключением, введенным для предотвращения скрытой приватизации имущества: для внесения имущества в уставный (складочный) капитал других юридических лиц или иной передачи имущества другим юридическим лицам в качестве их учредителя или участника всегда требуется согласие учредителя). Итак, к «остальному» относится:
• любое имущество, в том числе и недвижимое, которое было приобретено за счет доходов от разрешенной предпринимательской и иной приносящей доход деятельности;
• имущество, закрепленное за ним учредителем или приобретенное автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение этого имущества, если это имущество не является недвижимым или особо ценным.
Таким образом, для автономного учреждения важнейшим понятием становится «особо ценное движимое имущество». Законом предусмотрено, что Правительство Российской Федерации должно будет установить порядок определения видов такого имущества.
Бюджетное учреждение отдельно учитывает денежные средства, полученные от разрешенной приносящей доход деятельности, и приобретенное за их счет имущество. Автономное же учреждение должно обособленно учитывать недвижимое имущество, закрепленное за автономным учреждением или приобретенное автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение этого имущества, а также находящееся у автономного учреждения особо ценное движимое имущество.
И у бюджетного, и у автономного образовательных учреждений основной деятельностью будет признана реализация соответствующих образовательных программ.
Механизм финансирования для бюджетного учреждения сложился: учредитель финансирует из бюджета деятельность учреждения исходя из установленных нормативов на одного обучающегося (за исключением малокомплектных школ, расходы которых финансируются независимо от количества обучающихся) в соответствии с утвержденной им сметой доходов и расходов. Учреждение получает выделяемые ему денежные средства в соответствии
с процедурой, установленной бюджетным законодательством, то есть путем регулярных ассигнований, поступающих на лицевой счет учреждения, открытого в казначействе.
Наибольшие опасения противников Закона вызвало именно то, что учредители не будут финансировать деятельность автономных учреждений, и тем придется зарабатывать самим, то есть, образование станет коммерческим, платным для родителей, а оплатить образование смогут не все, следовательно, нарушаются конституционные права граждан. Следует понимать, что учредитель устанавливает задания для автономного учреждения в соответствии с предусмотренной уставом основной деятельностью. Автономное учреждение осуществляет в соответствии с заданиями учредителя и обязательствами перед страховщиком по обязательному социальному страхованию деятельность, связанную с выполнением работ, оказанием услуг, частично за плату или бесплатно.
Учредитель осуществляет финансовое обеспечение выполнения задания с учетом расходов на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за автономным учреждением, учредителем, или тех, кто приобрел автономные учреждения за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества, расходов на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения, по которым признается соответствующее имущество. В том числе земельные участки, а также финансовое обеспечение развития автономных учреждений в рамках программ, утвержденных в установленном порядке. В случае сдачи в аренду с согласия учредителя недвижимого имущества или особо ценного движимого имущества, закрепленных за автономным учреждением учредителем или приобретенных автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества, финансовое обеспечение содержания такого имущества учредителем не осуществляется.
Финансовое обеспечение осуществляется в виде субвенций и субсидий из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации и иных не запрещенных федеральными законами источников.
Условия и порядок формирования задания учредителя и порядок финансового обеспечения выполнения этого задания определяются:
1) Правительством Российской Федерации в отношении автономных учреждений, созданных на базе имущества, находящегося в федеральной собственности;
2) высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации в отношении автономных учреждений, созданных на базе имущества, находящегося в собственности субъекта Российской Федерации;
3) местной администрацией в отношении автономных учреждений, созданных на базе имущества, находящегося в муниципальной собственности.
Таким образом, изменятся акценты в финансировании. Финансироваться будет не столько деятельность учреждения, сколько выполнение им государственного и муниципального задания (однако с учетом расходов на содержание необходимого для этого имущества), что даст возможность учесть качество предоставляемых учреждением услуг при финансировании, обеспечит более эффективные бюджетные затраты за счет конкуренции между отдельными учреждениями.
Следовательно, государство и муниципальные образования не собираются отказываться от финансирования образования—должны появиться новый порядок, новые механизмы, нормативы. Объем финансового обеспечения выполнения задания, установленного учредителем государственному или муниципальному учреждению (бюджетному или автономному), не может зависеть от типа такого учреждения. Бюджетным кодексом установлены одинаковые требования к финансированию учреждений, предоставляющих государственные или муниципальные услуги, будь то бюджетные или автономные учреждения. Следовательно, снижение размеров финансирования заданий автономным учреждениям по сравнению с бюджетными учреждениями будет незаконным.
Затрудненное финансирование в течение некоторого времени возможно при отсутствии четкого порядка, несогласованности действий различных органов государственной и муниципальной власти, непринятия необходимых документов и т. п.
Указанные проблемы не неизбежны, но возможны, поскольку вероятность того, что вопросы финансирования автономных учреждений будут решены оперативно и полно, и все до мелочей детали будут учтены, все же невелика.
Кроме того, существуют опасения относительно того, что государственные и муниципальные органы, распределяющие задания между учреждениями, смогут более свободно распоряжаться финансовыми средствами, увеличивая задания одному и уменьшая другому учреждению, что даст возможность для коррупции и субъективного улучшения положения одних учреждений за счет других.
Во избежание указанной ситуации необходимо четко установить, каким образом будут определяться объемы заданий каждому учреждению, какие объективные критерии должны быть достаточны для уменьшения объемов существующих заданий. В противном случае, недобросовестные должностные лица действительно получат в свои руки инструмент манипулирования образовательными учреждениями. Следует помнить, что коррупционные возможности при финансировании через заказы существенно выше, чем при сметном финансировании.
Автономное учреждение остается некоммерческой организацией в ее классическом понимании и потому его возможности по ведению предпринимательской и иной приносящей доход деятельности ограничены так же, как и возможности бюджетного учреждения.
Автономное учреждение вправе осуществлять иные виды деятельности лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано, при условии, что такие виды деятельности указаны в его уставе. Кроме того, в отношении автономного учреждения также применяются нормы Гражданского кодекса Российской Федерации, Федеральных законов «О некоммерческих организациях», «Об образовании», которые определяют, какой деятельностью может заниматься некоммерческая организация, а какой недопустимо.
Собственник имущества автономного учреждения не имеет права на получение доходов от осуществления автономным учреждением деятельности и использования закрепленного за автономным учреждением имущества. Следовательно, автономное учреждение имеет возможность самостоятельно и в полном объеме использовать эти доходы в своих целях.
Для автономного учреждения важно то, что ст. 41 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее — БК РФ) исключает доходы от использования имущества, закрепленного за автономным учреждением на праве оперативного управления, из перечня видов неналоговых доходов бюджета. В соответствии со ст. 42 БК РФ из учета в доходах бюджетов также исключаются:
• средства, получаемые в виде арендной либо иной платы за сдачу во временное владение и пользование или во временное пользование имущества, находящегося в оперативном управлении автономных учреждений;
• средства, получаемые от передачи имущества, находящегося в оперативном управлении автономных учреждений, под залог;
• другие предусмотренные законодательством РФ доходы от использования имущества, находящегося в оперативном управлении автономных учреждений.
В соответствии со ст. 43 БК РФ средства, получаемые от продажи имущества, находящегося в оперативном управлении автономных учреждений, исключаются из перечня средств, подлежащих зачислению в соответствующие бюджеты в полном объеме.
В БК РФ сделано также общее указание на то, что автономные учреждения уже не являются более бюджетными учреждениями. Следовательно, на них более не распространяются требования бюджетного законодательства о порядке расходования средств, находящихся в самостоятельном распоряжении, о необходимости расходовать их строго по статьям сметы доходов и расходов, о сложной и длительной процедуре выделения средств по сметному финансированию, о порядке расходования средств путем размещения государственного или муниципального заказа уполномоченным органом (организации аукциона, конкурса, проведения котировок цен) и т. п. Казначейство не контролирует более распоряжения данными средствами.
Таким образом, бюджетное законодательство практически не ограничивает автономные учреждения в распоряжении внебюджетными доходами. Однако отметим, что это относится главным образом к внебюджетным доходам. Обязанность целевого использования бюджетных субсидий и субвенций в соответствии с их назначением сохраняется. Сохраняется и финансовый контроль за использованием бюджетных денежных средств.
Автономное учреждение в установленном порядке вправе открывать счета в кредитных организациях. И в этом его большой плюс, поскольку бюджетные учреждения могут иметь лишь лицевые счета в казначействе.
Однако выгода от упрощенной процедуры распоряжения средствами на счетах в кредитных организациях есть только в том случае, если эти средства значительны. Если же речь идет лишь о собранных родителями деньгах на охрану или на покупку нового видеопроектора, то риски открытия счета в кредитной организации, возможно, перевесят все выгоды от возможности оперативного их расходования.
Бюджетное учреждение отвечает по своим долгам лишь имеющимися денежными средствами. Таким образом, активы бюджетного учреждения надежно защищены от возможного взыскания. Если же денежных средств на лицевых счетах в
казначействе не хватает, то к субсидиарной ответственности будет привлечен собственник имущества, а деятельность бюджетного учреждения будет по-прежнему финансироваться по смете.
Автономное учреждение отвечает по своим обязательствам закрепленным за ним имуществом. Это означает, что, на первый взгляд, кредиторы смогут обратить взыскание на больший объем активов учреждения. Однако потеря определенных видов имущества по долгам может сказаться на самой возможности существования учреждения — например, невозможна деятельность школы без помещений, учебного оборудования, без мебели. Поэтому законодатель оградил автономные учреждения от подобных ситуаций, оговорив, что по долгам автономного учреждения взыскание не может быть обращено на недвижимое имущество и особо ценное движимое имущество, закрепленные за ним учредителем или приобретенные автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение этого имущества.
Такая схема выглядит достаточно привлекательной для образовательного учреждения. Однако следует помнить, что при этом собственник имущества автономного учреждения не несет ответственности по обязательствам автономного учреждения. Таким образом, если у учреждения нет иного имущества, кроме описанного выше, долг «повисает», так как за него не отвечает никто, и при этом должник продолжает работать и владеть необходимым для работы имуществом, а процедура банкротства не проводится (процедура банкротства фактически запрещена законом в отношении любых учреждений — см. п. 1 ст. 65 Гражданского кодекса Российской Федерации в ред. от 03.11.06).
Если долги бюджетного учреждения могут быть взысканы за счет казны путем привлечения к субсидиарной ответственности учредителя-собственника, то долги автономного учреждения могут оказаться ничем не обеспечены. И это может привести к неприятным для автономного учреждения последствиям: с ним могут просто отказаться заключать договоры, или же могут требовать 100 % предоплаты, или страхования ответственности, расчетов посредством покрытого (депонированного) аккредитива, залога, поручителей, банковской гарантии и т. п. В определенных сферах проблемное для контрагентов решение вопроса об ответственности может усложнить и обусловить удорожание деятельности автономного учреждения.
Таким образом, тем, кто не готов взять на себя подобные риски, безопаснее оставаться бюджет-
ным учреждением. Тем же, кто рискнет сменить тип учреждения на автономное, следует учитывать возможные риски во всей своей деятельности.
Необходимо отметить, что на автономные учреждения не распространяется ограничение для перехода на упрощенную систему налогообложения, установленное для бюджетных учреждений (подп. 17 п. 3 ст. 346 НК РФ). А это означает, что в зависимости от вида приносящей доход деятельности учреждение сможет сэкономить на налоговых платежах, перейдя на упрощенную систему налогообложения.
В ходе слушаний в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации были также высказаны опасения по поводу того, что на работников автономных учреждений не будут распространяться льготы, установленные работникам образовательных учреждений пенсионным законодательством, в частности — пенсия педагогам за выслугу лет. Однако Федеральный закон от 17.12.2001 № 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» связывает эту льготу с осуществлением педагогической деятельности в государственных и муниципальных учреждениях для детей, т. е. в любых государственных и муниципальных учреждениях, как бюджетных, так и автономных, поэтому данное опасение необоснованно.
С другой стороны, работник автономного учреждения будет чувствовать себя защищенным только в том случае, если это успешное, развивающееся, стабильное учреждение. В этом случае у работников есть шанс на более высокую заработную плату. Если же автономное учреждение будет работать нестабильно, объемы получаемых им заданий будут колебаться, а доля внебюджетных доходов станет небольшой, учреждение просто будет вынуждено или снижать зарплату сотрудников, или проводить сокращение штатов на периоды, когда полученные задания не обеспечивают весь штат работой и, следовательно, заработной платой. В отличие от бюджетного учреждения, в котором есть некоторые гарантии получения минимальной зарплаты, работники автономного учреждения окажутся по своему положению ближе к работникам коммерческих организаций, в которых заработная плата зависит от успешности организации. Можно предположить, что если автономное учреждение работает успешно, то положение работников станет гораздо лучше, чем было в бюджетной организации, если же деятельность учреждения привела к провалу, то появятся затруднения с выплатой даже гарантированной части заработной платы.
Автономное учреждение может быть создано путем его учреждения или путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения. Таким образом, учреждение может решить для себя, выгодно ли ему становиться автономным, и либо инициировать этот процесс (обратиться в государственный или муниципальный орган, в ведении которого оно находится), либо отказать в согласии на изменение типа (а в случае принудительного изменения — обжаловать действия учредителя в суде).
При этом далеко не все образовательные учреждения смогут стать автономными — Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации или местной администрацией муниципального образования могут определяться перечни государственных или муниципальных учреждений, тип которых не подлежит изменению. Предположительно, невозможен переход в автономные учреждения образовательных учреждений для детей-сирот, общеобразовательных школ-интернатов, специальных учебно-воспитательных учреждений закрытого и открытого типа для детей и подростков с отклонениями в психике, специальных коррекционных образовательных учреждений для воспитанников с отклонениями в развитии, образовательных учреждений для детей, нуждающихся в психолого-педагогической и медико-социальной помощи, малокомплектных сельских школ.
Статус автономного учреждения позволяет более свободно распоряжаться определенными видами имущества и потому выгоден и удобен тем образовательным учреждениям, которые ведут приносящую доход деятельность в большом объеме и получают от нее существенные доходы. Тем учреждениям, которые не изыскали возможности получать дополнительные доходы, удобнее оставаться бюджетными. Учреждение, которое получает значительные внебюджетные доходы, особенно если для него важна возможность оперативного распоряжения ими, может самостоятельно выйти с предложением о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения.
Система образования должна быть ориентирована не только на задания со стороны государства, но и на постоянно возрастающий общественный образовательный спрос, на конкретные интересы семей, местных сообществ, предприятий.
Модернизация образования — это политическая и общенациональная задача, она не должна и не может осуществляться как ведомственный
проект. Интересы общества и государства в области образования не всегда совпадают с отраслевыми интересами самой системы образования, а потому определение направлений модернизации и развития не может замыкаться в рамках образовательного сообщества и образовательного ведомства.
Активными субъектами образовательной политики должны стать все граждане России, семья и родительская общественность, федеральные и региональные институты государственной власти, органы местного самоуправления, профессионально-педагогическое сообщество, научные, культурные, коммерческие и общественные институты.
При финансировании государственного или муниципального заказа на оказание образовательных услуг населению вероятна конкуренция между различными образовательными учреждениями, особенно в крупных городах. Бюджетные средства будут сосредоточиваться в наиболее эффективных современных учреждениях, внедряющих инновационные технологии, что может привести к реструктуризации сети образовательных учреждений и ликвидации наиболее слабых ее элементов.
В условиях демографического спада контингент учащихся сократится практически на одну треть, что создает ситуационный резерв для внутрисистемного маневра ресурсами в целях рационализации сети общеобразовательных учреждений, поддержки инновационных школ и других «точек роста» в образовании.
Время покажет, какие реальные изменения произойдут. Но, возможно, финансовая самостоятельность автономных образовательных учреждений сможет катализировать процесс инвестирования средств в образование.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Абанкина Т.В., к. э. н., директор центра прикладных экономических исследований государственного университета Высшей школы экономики / Управление бюджетными и внебюджетными доходами бюджетных и автономных учреждений.
2. Бюджетный кодекс Российской Федерации.
3. Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006—2010 гг. (одобрена распоряжением Правительства Российской Федерации от 25.10.2005 № 1789-р).
4. Налоговый кодекс Российской Федерации.
5. Федеральный закон от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях».
6. Федеральный закон от 03.11.2006 № 175-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об автономных учреждениях».
