CC BY
77
УДК 34
гусева н.н.
Оренбургский государственный университет E-mail: [email protected]
автономное учреждение как юридическое лицо публичного права
в настоящей статье рассматриваются исторические предпосылки появления категории «юридическое лицо публичного права» и ее содержание. Автором делается вывод о возможности отнесения автономных учреждений к числу юридических лиц публичного права.
ключевые слова: юридическое лицо публичного права, автономное учреждение.
Традиция деления права на публичное (нормы, регулирующие вопросы общественного, публичного характера) и частное (нормы, регулирующие отношения частного характера) восходит к римскому праву. Доподлинно можно утверждать, что не существует чисто публичных или чисто частных отраслей права, поскольку в каждой из них имеются нормы как частного, так и публичного права в различном соотношении. Вмешательство норм публичного права в отрасли частного права вызвано наличием регулирующей роли государства в различных сферах общественной жизни [1].
Необходимо заметить, что в римском частном праве отсутствовал термин «юридическое лицо» [2], вместе с тем, в Древнем Риме были выработаны основополагающие признаки юридического лица, заимствованные современными источниками права.
Итак, в Древнем Риме существовали объединения лиц корпоративного типа - союзы с религиозными целями, профессиональные союзы ремесленников, корпорации служителей при магистратах, объединения предпринимателей. Указанные корпорации обладали имущественными средствами, необходимыми для участия в хозяйственном обороте и являющимися их следствием. Согласимся с Новицким И.Б. и Перетерским И.С., что отсутствие признания за корпорацией собственности на передаваемое ей при создании ее членами имущество, приводило к неустойчивости имущественных отношений корпорации [3].
Достижениями римского частного права являлись следующие выводы:
1) корпорация может рассматриваться в сфере частного права как самостоятельный субъект, наряду с физическими лицами;
2) при выходе отдельных членов из состава корпорации ее существование не прекращается;
3) имущество корпорации обособлено от имущества ее членов;
4) в правовых отношениях корпорация выступает опосредовано - через физических лиц, представляющих ее интересы [4].
Примечательно, что на само древнейшее римское государство, обладавшее большим количеством имущества и участвовавшее в различных отношениях по его эксплуатации, не распространялись положения частного права, оно действовало по особым нормам публичного права. Указанной точки зрения придерживался русский историк римского права Покровский И.А. В свою очередь, историки Жирар и Момм-зен считали римское государство юридическим лицом [5]. В последней из приведенных точек зрения можно усмотреть зерно существующей в настоящее время дискуссии о существовании юридических лиц публичного права.
Понятие «юридическое лицо публичного права» отсутствует в настоящее время в российском законодательстве - как в нормах публичного, так и частного права. Однако начиная с 2004 года в положениях о федеральных органах исполнительной власти, утвержденных указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, указанные органы были названы юридическими лицами. Это привело к появлению около ста федеральных юридических лиц в сфере государственного управления и около 9 тысяч юридических лиц в сфере государственного и муниципального управления в субъектах и муниципальных образованиях РФ [6]. Поскольку указанные юридические лица являлись публичными образованиями (федеральными органами исполнительной власти) в правовой литературе появились мнения о необходимости включения в российское законодательство понятия «юридическое лицо публичного права». Однако спор-
ным стал вопрос о том, к нормам частных или публичных отраслей права необходимо отнести указанное понятие. Так, Удальцова Н.Г. и Леде-нева М.А. утверждают, что гражданское право необходимо дополнить категорией «юридическое лицо публичного права» [7].
Споры так и продолжались бы только в научной среде, однако в Концепции развития корпоративного законодательства на период до 2008 года [8], подготовленной Минэкономразвития России, было указано на необходимость рецепции российским законодательством категории юридического лица публичного права из зарубежного законодательства. Вместе с тем, Концепция развития законодательства о юридических лицах от 16.03.2009 г., подготовленная Советом при Президенте РФ [9], уже не настаивала на этом, в связи с чем не предложила конкретных рекомендаций по совершенствованию действующего законодательства [10].
Указанная правовая категория не нашла воплощения и в Концепции развития гражданского законодательства РФ и подготовленным на ее основе проектом изменений в Гражданский кодекс РФ, несмотря на то, что указанными документами институт юридических лиц подвергнут значительным изменениям.
Как указывает Чиркин В.Е., термин «юридическое лицо публичного права» десятилетия назад вошел в конституции Бразилии, Греции, Кипра и других государств. Кроме того, указанный термин используется в кодифицированных актах гражданского законодательства Германии, Италии, Грузии, Молдовы, канадской провинции Квебек [11]. При этом, где-то юридическим лицам публичного права посвящаются главы кодифицированных актов гражданского законодательства (Германия), а где-то - существуют специальные законы о таких юридических лицах (Грузия, Молдова).
Примечательно, но обращение при исследовании к международному опыту использования понятия «юридическое лицо публичного права» направлено, как правило, на рассмотрение возможности рецепции указанного понятия в российском праве.
Так Болдырев В.А. не усматривает аргументы в пользу рецепции из немецкого в российское законодательство категории юридического
лица публичного права в связи с недостаточным уровнем ее развития [12].
Суханов Е.А., обращаясь к зарубежному опыту использования понятия «юридическое лицо публичного права», находит причины его возникновения в идеологии организации классического частнокапиталистического хозяйства, предполагающей исключение прямого участия государства в экономических отношениях и непризнание его субъектом гражданского (частного) права. При этом юридические лица публичного права отличаются от организаций частного права лишь своим возникновением вне сферы гражданских правоотношений, однако на этапе участия в указанных правоотношениях они мало чем отличаются от юридических лиц частного права [13].
Необходимо заметить, что категория «юридическое лицо» в российском праве принадлежит отрасли частного права - гражданского, поэтому ее использование наряду со словосочетанием «публичное право» порождает явное противоречие.
Если толковать указанное понятие путем разбиения на две вышеуказанные составляющие, то новый коллективный субъект права должен обладать признаками, как его часто называют, «обычного юридического лица», и особенными признаками, присущими новому субъекту права [14]. На наш взгляд, особенные признаки не должны входить в противоречие с признаками юридического лица как субъекта частного права.
Согласно п. 35 Концепции развития корпоративного законодательства на период до 2008 года категория юридического лица публичного права должна включать в свой объем:
1) юридические лица, действующие от имени публично-правовых образований (РФ, субъектов РФ, муниципальных образований) и (или) в публичных интересах, но не являющиеся органами государственной власти или местного самоуправления;
2) организации, создаваемые в различных общественно значимых целях и наделенные властными полномочиями [15].
Данную точку зрения не разделяет Болдырев В.А., утверждающий, что к числу юридических лиц публичного права должны, в первую очередь, включаться органы государственной
власти и местного самоуправления, обладающие гражданской правосубъектностью [16].
Таким образом, авторами указанной Концепции для выделения юридического лица публичного права как нового субъекта права предлагается использование двух критериев:
1) действие в публичных интересах (реализация общественно значимых целей);
2) обладание властными полномочиями.
Что касается первого из приведенных критериев, заметим, что гражданскому праву уже известна организационно-правовая форма юридических лиц, преследующих общественно значимые цели, - это государственные и муниципальные учреждения.
Одним из типов государственных и муниципальных учреждений является автономное учреждение, которым согласно ч. 1 ст. 2 ФЗ от 03.11.2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, средств массовой информации, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах в случаях, установленных федеральными законами (в том числе при проведении мероприятий по работе с детьми и молодежью в указанных сферах).
Из указанного определения усматривается, что целью деятельности автономного учреждения является реализация властных полномочий в разного рода общественно значимых сферах деятельности. Таким образом, автономное учреждение не обладает властными полномочиями, а лишь выполняет работы, оказывает услуги в целях осуществления властных полномочий его учредителя.
Следовательно, автономное учреждение не отвечает второму из вышеуказанных критериев выделения юридических лиц публичного права, использованных авторами Концепции, в связи с чем по ее смыслу не может признаваться юридическим лицом публичного права. Вместе с тем,
поскольку указанное положение Концепции не нашло воплощения в нормативных правовых актах, дискуссии вокруг содержания понятия «юридическое лицо публичного права» до сих пор не утихают.
Турбанов А.В. отмечает, что в качестве главного элемента понятия «юридическое лицо публичного права» необходимо рассматривать наличие у него публичных функций [17].
Усков О.Ю. в качестве ключевого признака публичных юридических лиц называет наличие публично-властных полномочий [18].
Винницкий А.В. утверждает, что к юридическим лицам публичного права необходимо относить существующие в настоящее время специфические организации, совмещающие выполнение публичных функций с активным участием в гражданском (имущественном) обороте, такие, как Банк России, государственные внебюджетные фонды, Фонд «Сколково», саморегулируемые организации с обязательным членством, Фонд содействия развитию жилищного строительства. Указанные организации выступают от собственного имени в качестве имущественно обособленных субъектов, в том числе в рамках осуществления публичных функций. Заслуживает внимания вывод Винницкого А.В. об эксклюзивности возложенных на публичные юридические лица функций, возникающей в связи с наличием общественных отношений, не предполагающих развития конкуренции, осуществление которых на конкурентной основе невозможно или неэффективно (эмиссия денег, обязательное страхование и пр.) [19].
Позволим себе согласиться с Ястребовым О.А., указывающим, что категория юридического лица публичного права должна в первую очередь выступать предметом исследования не гражданского, а административного права, поскольку гражданское право регламентирует лишь вопросы участия в гражданских правоотношениях субъектов, обладающих властными полномочиями или осуществляющих свою деятельность в целях реализации властных полномочий своего учредителя [20]. В обоснование приведенной позиции Ястребовым О.А. указывается справедливый вывод, что гражданская правосубъектность этих субъектов является производной от их публичной правосубъектности [21].
Приведенной точки зрения придерживается Палагин Д.Н., который отмечает, что до приобретения гражданской правоспособности государственным автономным учреждением оно уже обладает административной правоспособностью, возникающей с момента издания административно-правовых актов, предусматривающих его учреждение, и утверждения его устава [22].
Несмотря на то, что словесная конструкция «юридическое лицо публичного права» заключает в себе явное противоречие, ставя в один ряд категории частного и публичного права, исходя из ее содержания усматривается специфика таких организаций - они одновременно являются субъектами:
1) административного права - на этапе создания автономного учреждения его учредителем, реализации прав и выполнения обязанностей в сфере государственного управления, возложенных на них их учредителем, реализации правоотношений автономных учреждений с получателями государственных услуг в сфере их деятельности;
2) гражданского права - как участники гражданского оборота наряду с иными юридическими лицами.
Таким образом, юридическим лицом публичного права, на наш взгляд, должна признаваться организация, не являющаяся органом государственной власти или местного
самоуправления и обладающая следующими признаками:
1) осуществление деятельности от имени публично-правовых образований и (или) в публичных интересах (в целях реализации общественно значимых целей);
2) обладание властными полномочиями или осуществление деятельности в целях реализации властных полномочий своих учредителей.
Вместе с тем, полагаем, что указанную правовую категорию недопустимо включать в Гражданский кодекс РФ как нормативно-правовой акт, содержащий перечень организационно-правовых форм, в которых могут создаваться юридические лица в РФ, поскольку она является сугубо условной, содержащей явное смысловое противоречие, в связи с чем юридически неверной. Кроме того, включение в Гражданский кодекс РФ раздела «Юридические лица публичного права» нарушит существующую систему коммерческих и некоммерческих организаций, закрепленную в Гражданском кодексе РФ.
Автономное учреждение является ярким представителем юридических лиц публичного права, в связи с чем представляет научный интерес, прежде всего, не как участник гражданского оборота, поскольку в данном случае он выступает как равноправный субъект с другими их участниками, а как субъект публичного права - административного, поскольку в данном случае проявляется его специфика.
15.12.2014
Список литературы:
1. Чиркин В.Е. Юридическое лицо публичного права // Журнал российского права. - № 5. - 2005.
2. Новицкий И.Б., Перетерский И.С. Римское частное право: Учебник. - М.: Юристъ. - 1997. - С. 115.
3. Новицкий И.Б., Перетерский И.С. Римское частное право: Учебник. - М.: Юристъ. - 1997. - С. 117.
4. Новицкий И.Б., Перетерский И.С. Римское частное право: Учебник. - М.: Юристъ. - 1997. - С. 118.
5. Новицкий И.Б., Перетерский И.С. Римское частное право: Учебник. - М.: Юристъ. - 1997. - с. 116.
6. Концепция развития корпоративного законодательства на период до 2008 г. (подготовлена Минэкономразвития России) // Закон. - 2006. - № 9. - С. 27.
7. Ковалев И.А., Мещерякова М.А., Нанба С.Б., Шуплецова Ю.И. Юридические лица в сфере публичного и частного права // Журнал российского права. - 2009. - № 6.
8. Концепция развития корпоративного законодательства на период до 2008 г. (подготовлена Минэкономразвития России) // Закон. - 2006. - № 9. - С. 27.
9. Концепция развития законодательства о юридических лицах (проект) (редакционный материал) // Вестник гражданского права. - 2009. - № 2.
10. Ястребов О.А. Юридическое лицо публичного права: сравнительно-правовое исследование. - Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук. - М. - 2010.
11. Чиркин В.Е. О понятии и классификации юридических лиц публичного права // Журнал российского права. - 2010. - № 6. -С. 87 - 101.
12. Болдырев В.А. О юридических лицах публичного права // Журнал российского права. - 2008. - № 11.
13. Суханов Е.А. О юридических лицах публичного права // Вестник гражданского права. - 2011. - № 2. - С. 4 - 24.
14. Винницкий А.В. О необходимости законодательного закрепления института юридических лиц публичного права // Журнал российского права. - 2011. - № 5. - С. 81-90.
15. Концепция развития корпоративного законодательства на период до 2008 г. (подготовлена Минэкономразвития России) // Закон. - 2006. - № 9. - С. 27.
16. Болдырев В.А. О юридических лицах публичного права // Журнал российского права. - 2008. - № 11.
17. Турбанов А.В. Агентство по страхованию вкладов как инструмент государства в обеспечении финансовой стабильности // Банковское право. - 2010. - № 4. - С. 2 - 5.
18. Усков О.Ю. Юридические лица публичного права: понятие и виды // Журнал российского права. - 2010. - № 6. - С. 101 - 111.
19. Винницкий А.В. О необходимости законодательного закрепления юридических лиц публичного права // Журнал российского права. - 2011. - № 5. - С. 81 - 90.
20. Ястребов О.А. Юридическое лицо публичного права: сравнительно-правовое исследование. - Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук. - М. - 2010.
21. Ястребов О.А. Юридическое лицо публичного права: сравнительно-правовое исследование. - Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук. - М. - 2010.
22. Палагин Д.Н. Административно-правовой статус государственных автономных учреждений. - Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. - Саратов. - 2010.
Сведения об авторах:
Гусева Наталья Николаевна, аспирант кафедры гражданского права и процесса Оренбургского государственного университета
460018, г. Оренбург, пр-т Победы, 13
