CC BY
323
Карепина О.И.
Кандидат экономических наук, доцент кафедры финансов Ростовский государственный экономический университет (РИНХ) [email protected]
АУДИТ ЭФФЕКТИВНОСТИ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО
ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ
Статья посвящена исследованию трансформации государственного финансового контроля в условиях бюджетирования, ориентированного на результат, которая сводится к расширению функций государственного финансового контроля за счет внедрения аудита эффективности бюджетных расходов. Проведен анализ сущности, дискуссионных вопросов и методологических особенностей. Предложены направления дальнейшего развития аудита эффективности государственных расходов.
Ключевые слова: государственный финансовый контроль, аудит эффективности, критериальные показатели эффективности бюджетных расходов.
Одним из принципов функционирования бюджетной системы РФ является принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств. Однако Бюджетный кодекс РФ дает общее определение эффективности, не раскрывающее механизма оценки эффективного и экономного использования бюджетных средств. Нет определения эффективности и в Федеральном законе «О Счетной палате РФ» [14], а лишь указывается, что задачами Счетной палаты РФ является «определение эффективностии соответствия нормативным правовым актам РФ порядка формирования, управления и распоряжения федеральны-
ми и иными ресурсами в пределах компетенции Счетной палаты, в том числе для целей стратегического планирования социально-
экономического развития РФ; оценка эффективности предоставления налоговых и иных льгот и преимуществ, бюджетных кредитов за счет средств федерального бюджета..»,а также закон устанавливает принципы внешнего государственного финансового контроля, одним из которых также является принцип эффективности. Кроме того данное понятие не детализируется в Стандарте финансового контроля СФК 104, который и был разработан в целях обеспечения реализации задач Счетной палатыРФ по определению эффективности государственных рас-ходов[13].В данном стандарте акцентируется, что «эффективность использования государственных средств характеризуется соотношением между результатами использования государственных средств и затратами на их достижения», но само определение отсутствует.
В Бюджетном послании Президент РФ также подчеркивает, что «...на первый план выходит решение задач повышения эффективности расходов., направленных на повышение эффективности деятельности всех участников экономических отношений, достижение измеримых, общественно значимых ре-зультатов...»[2].В этой связи чрезвычайно актуальной является задача по наделению государственного финансового контроля дополнительными инструментами, позволяющими давать ответ об эффективности использования бюджетных средств.
Эффективность бюджетных средств - это совокупная результативность деятельности бюджетополучателя по оказанию услуг на основе финансовых затрат покрываемых за счет бюджетных средств.
Долгое время реализация принципа эффективности в России была затруднена из-за отсутствия в государственном секторе адекватных механизмов повышения эффективности государственных расходов. Впервые об эффективности бюджетных расходов еще на стадии планирования путем внедрения бюджетирования, ориентированного на результат, было акцентировано внимание в Концепции реформирования бюджетного процесса 2004-2006гг. Внедряемый данной Концепцией метод бюджетирования, ориентированного на результат ставил перед системой государственного финансового контроля проблему разработки и применения в действующей практике государственного финансового контроля новых, ранее не используемых приемов и способов проведения контрольных операций, связанных с аналитической работой контролирующих субъектов, позволяющих делать выводы о целесообразности, результативности и эффективности использования бюджетополучателями государственных финансовых ресурсов.
Сравнительный анализ, представленный на рисунке 1, свидетельствует об изменениях, которые произошли в организации государственного финансового контроля в условиях внедрения бюджетирования, ориентированного на результат. Внедрение бюджетирования, ориен-
тированного на результат, не только трансформировало существующие способы и методы, но и породило новые. Трансформация сводится к расширению функций государственного финансового контроля за счет внедрения аудита эффективности бюджетных расходов, что позволяет выявлять эффективность и результативность их расходования [5].
Важнейшая роль в повышении эффективности и действенности государственного финансового контроля принадлежит аудиту эффективности использования государственных расходов, который призван наполнить систему государственного финансового контроля в РФ качественно новым содержанием. В отличие от финансового аудита, при котором осуществляется проверка законности и целевого использования бюджетных средств, аудит эффективности затрагивает проблемы, связанные с эффективностью использования государственных средств, которые могут проявляться в многообразии форм и иметь сложные и комплексные причинно-следственные связи.
Для понимания сущности аудита эффективности государственных расходов необходимо его рассмотреть с теоретических позиций. Проведенный анализ научных работ позволяет сделать вывод об отсутствии единства взглядов по этому вопросу. Обзор экономической литературы свидетельствует о различиях в определении и понимании сущности аудита эффективности (Табл. 1).
Система государственного финансового контроля бюджетных расходов до внедрения бюджетирования.
Внешний контроль - государственный финансовый контроль с использованием финансового аудита, то есть проверки законности, целевого характера, использования бюджетных средств.
Внутриведомственный контроль -
проведение ревизий, тематических проверок, с целью контроля целевого и законного использования бюджетных средств.
внутрихозяйственный контроль правильности проведения бухгалтерских операций и оформление отчетности.
Система государственного финансового контроля бюджетных расходов в условиях внедрения бюджетирования.
Внешний контроль- внедрение нового метода государственного финансового контроля - аудита эффективности* с целью выявления конечного результата использования бюджетных средств.
Внутриведомственный контроль - применение оперативного контроля -мониторинга**использования бюджетных средств и оценки эффективного и результативного их расходования.
Внугрихозяйственный контроль - система внутреннего мониторинга бюджетного учреждения для анализа деятельности по эффективному использованию бюджетных средств.
* включающий и финансовый аудит ** включающий проведение ревизий и проверок Рисунок 1. Особенности организации государственного финансового контроля в условиях внедрения бюджетирования, ориентированного на результат.
Таблица 1. Дифференцированный подход к определению «аудит эффективности государственных расходов»
п/п Определение Автор
1 Аудит эффективности — это новый вид контроля, призванный определить результативность различных бюджетных расходов и их влияние на социально-экономическое положение страны и отдельных регионов. Смирнов Е.Е. [11]
2 Аудит эффективности государственных расходов - это разновидность финансового контроля государственных средств, осуществляемого путем проведения проверок деятельности органов государственной власти других распорядителей и получателей государственных средств в целях определения эффективности использования ими государственных средств, полученных для выполнения возложенных на них функций и поставленных задач. Саунин А Н. [9]
3 Под аудитом эффективности государственных расходов понимает систематизированную, целенаправленную, организованную и объективную проверку деятельности органов государственной власти в части расходования финансовых средств и сохранности государственного имущества, а также одно из направлений деятельности государственной организации или же функционально-ориентированную область использования бюджетных средств, охватывающую ряд ведомств и организаций. Рябухин С.Н[8]
4 Аудит эффективности государственных расходов - это современная форма финансового контроля, играющая большую роль в структуре учета в рамках государственной контрольной системы и имеет целью оценить направления и дать гарантии эффективной работы и экономного использования государственных ресурсов. Зуева И.А.[4]
5 Аудит эффективности является важным инструментом государственного финансового контроля, направленным на оценку эффективности, экономичности и рентабельности управленческой деятельности, а также выработку рекомендаций по устранению нарушений и дальнейшему повышению результативности использования бюджетных средств. Синева Е.Н. [10].
6 Аудит эффективности — это новая ступень развития системы государственного финансового контроля, которая представляет собой независимую проверку, осуществляемую государственными органами внешнего контроля, с целью оценки результативности и экономности процесса расходования бюджетных средств и управления государственной собственностью Афанасьев М.П. [1]
7 Аудит эффективности - это проверка экономичности, продуктивности и результативности, с которой проверяемая организация использует имеющиеся ресурсы. Голубев Ф.В. [3]
8 Аудит эффективности - это инструмент оценки и контроля использования ресурсов организации с точки зрения поставленных перед организацией целей и способов их достижения в прошлом, настоящем и будущем. Парасоцкая Н.Н. [6]
Анализ указанных в таблице и других научных работ по теоретическим и практическим исследованиям аудита эффективности государственных расходов позволил дать собственное определение, в котором ключевую роль занимает оценка эффективности управления финансовыми ресурсами и необходимость использования критериальных оценочных показателей эффективности бюджетных средств. С учетом сказанного определяется аудит эффективности государственных расходов как «новый метод государственного финансового контроля, который позволяет с помощью критериальных показателей оценить эффективность управления финансовыми ресурсами и государственной собственностью получателями бюджетных средств, на основе анализа по-
казателей эффективности, определить организационные возможности улучшения реализации властных решений, разработать рекомендации по проведению мероприятий, направленных на получение экономического и социального результата от использования государственных финансовых ресурсов».
Организация аудита эффективности по всем ключевым параметрам контрольного мероприятия имеет существенные отличия от финансового аудита, которые обусловлены сложной методологией его реализации, начиная от этапа планирования до оформления отчета. Особенности организации аудита эффективности бюджетных расходов раскрываются в СФК104 и наглядно представлены на рис.2.
Определение приоритетных задач по проведению аудита эффективности на перспективу
план аудита эффективности: тактический (до1года) стратегический (до 5 лет)
Годовой план проведения проверок
Выбор объектов, тем и опре деление сроков проверок
Получение специальных знаний об объекте контроля, то есть конкретному учреждению (изучение специфики, деятельности)
а
п а т т к р е в о
гч р п
Программа проверки
Отчет о результатах ауди-таэффективно-сти
Сбор документальных и фактических данных, обработка статистических материалов
]
Аналитическая работа, подготовка выводов, рекомендаций
.а
т
п а т с о н
т т е
го ч т о
Утверждение отчета руководителем органа внешнего контроля
Представление отчета
Законодательному уровню управления финансами
Публикация отчета в СМИ
Исполнительному уровню управления финансами
Рисунок - 2. Организационные основы аудита эффективности
Качество результатов контрольного мероприятия с использованием аудита эффективности бюджетных расходов в значительной мере зависит от точного определения критериев оценки эффективности, которые должны быть объективными, четкими, достаточными и сопоставимыми. При этом следует исходить из понимания того, что критерии — это признаки, на основе которых производится оценка, определение и классификация анализируемого объекта, характеризующие явления, системы и способные слу-
жить мерилом достижения поставленных целей. Критерии являются объективными в том случае, если они выбраны в результате всестороннего анализа проверяемой сферы использования государственных средств и деятельности объектов проверки, отражают их особенности и соответствуют целям аудита эффективности. Четкость критериев заключается в том, что они должны иметь формулировки, которые не содержат двусмысленности и не могут быть подвержены различным интерпретациям ни со стороны прове-
ряющих или проверяемых, ни со стороны будущих пользователей отчета о результатах данного аудита эффективности. Сопоставимость критериев состоит в том, чтобы они увязывались с критериями оценки эффективности, использованными при проведении аналогичного аудита эффективности в данной сфере использования государственных средств или на подобных объектах, а также сами могли применяться при проведении аналогичного аудита эффективности. Критерии являются достаточными в том случае, когда на основе их совокупности делаются обоснованные заключения и выводы об эффективности использования государственных средств в соответствии с поставленными целями аудита эффективности.[13]
Для дальнейшего развития аудита эффективности в системе государственного финансового контроля и полноценного применения его в контрольной деятельности необходимо разработать критериальные показатели эффективности бюджетных расходов применительно к каждой отрасли национального хозяйства страны. Данная проблема затронута во многих публикациях, но единства во взглядах к настоящему времени нет, как и не существует единых общепринятых критериальных показателей эффективности. В настоящее время существует острая необходимость теоретического осмысления критериев эффективности государственного финансового контроля, в частности для использования их в практической деятельности. Вопрос этот сложный, недостаточно освещенный в экономической
литературе и методически разработанный в рекомендациях по проведению аудита эффективности.
Для полноценного проведения аудита эффективности, о чем свидетельствует зарубежный опыт, необходим поиск и определение объективных способов оценки эффективного расходования бюджетных средств контрольными органами. Для этого требуется адекватное развитие теоретических и методических аспектов осуществления аудита эффективности, поиск и создание обоснованных методик оценки эффективного расходования бюджетных средств. Первоочередным при разработке данных методик является определение критериев и показателей эффективности и результативности использования государственных финансовых ресурсов.
Стоит признать, что именно аудит эффективности государственных расходов является перспективным механизмом, способным повлиять на повышение эффективности использования бюджетных средств, хотя и требующим дальнейшей разработки.
Присоединяясь к мнениям других исследователей[7], можно считать, что актуальными проблемами развития аудита эффективности в системе государственного финансового контроля являются:
• регламентация правовой сущности аудита эффективности государственных расходов. Основы аудита эффективности, безусловно, должны найти отражение в Бюджетном кодексе РФ, ФЗ «О Счетной палате РФ»,
ФЗ «Об общих принципах организации финансового контроля в РФ»;
• разработка и правовое закрепление критериальных оценочных показателей эффективности бюджетных расходов. Необходимо разработать и законодательно регламентировать оценочные показатели эффективности государственных расходов применительно к каждой отрасли национального хозяйства страны, учитывающие специфику функциональной деятельности предприятий и учреждений;
• утвердить унифицированный Стандарт финансового контроля «Проведение аудита эффективности государственных расходов» для всех контрольных органов. В настоящее время такой стандарт разработан и утвержден Счетной палатой РФ, но он не является обязательным для других контрольных органов. Стандартизация на уровне одного контрольного уровня - это лишь частичное решение проблемы аудита эффективности.
Таким образом, многолетний мировой опыт применения аудита эффективности свидетельствует о необходимости определенной последовательности мероприятий в течение ряда лет: создание прочной правовой базы аудита эффективности, детальной разработки показателей эффективности и обширной базы методических материалов. Решение данных проблем позволит повсеместно реализовывать контрольные мероприятия с использованием аудита эффективности государственных расходов, который гармонично впишется в инновационную
систему государственного финансового контроля, адекватную современным реалиям.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. Афанасьев М.П. Взаимосвязь аудита эффективности и финансового анализа// Финансовый контроль. 2003. №10.
2. Бюджетное Послание Президента Российской Федерации о бюджетной политикев2014-2016 го-дах//кйр: //www.kreml in.ru
3. Голубев Ф.В. Аудит эффективности использования нематериальных активов на предприятиях АПК: дис... канд. экон. наук / Ф.В. Голубев.-М., 2008. - 199с.
4. Зуева И.А. Современные тенденции развития системы финансового контроля в России// Финансы. 2010 .№2.
5. Карепина О.И. Государственный финансовый контроль в социальной сфере, ориентированной на повышение ее результативности: дис. канд. экон. наук / О.И. Карепина. Ростов-на-Дону - 2006-199 с.
6. Парасоцкая Н.Н. Тенденции развития аудита эффективно-сти//Аудитор. 2013. № 2. с.23-27.
7. Рябова Е.В. Государственный аудит: возможности закрепления данного контроля в российском законодательстве// Юридический мир. 2013. №2.
8. Рябухин С.Н. Аудит эффективности государственных расходов в современной практике финансового контроля.//Финансы.2003. №4.
9. Саунин А.Н. Аудит эффективности в государственном финан-
совом контроле. - М.: Изд. дом «Финансовый контроль», 2009 г.
10. Синева Е.Н. Аудит эффективности как фактор повышения результативности деятельности Контрольно-счетных органов РФ. Финансы и кредит.2004. №17. с. 19.
11. Смирнов Е.Е. Аудит в интересах РФ./ Аудитор 2004.№6. с.3
12. Смирнов Е.Е. Новое в государственном (муниципальном) финансовом контроле//Аудитор. 2013. №2 с.3-14
13. Стандарт финансового контроля СФК 104. Проведение аудита
эффективности использования государственных средств», утвержден решением Коллегии Счетной палаты РФ от09.06.2009 № 31К
14. Федеральный закон № 41 -ФЗ «О Счетной палате РФ» от 05.04 2013 (ред. от 28.12.2013).URL.: http: //www.consultant.ru
15. Федеральный закон №6 от 7.02.2011 «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов РФ и муниципальных образований». URL.: http://www.consultant.ru
