CC BY
80
ЮШШИЕ ши
АСИММЕТРИЧНОСТЬ ФЕДЕРАЦИИ:
ЗА И ПРОТИВ
В.А. Черепанов
Широкое распространение в научных исследованиях (правовых, политических, социологических, экономических) получили разработка и применение различных моделей федерализма, которые вызвали острую дискуссию по многим методологическим вопросам. Особые споры развернулись вокруг категорий «симметричной; и «асимметричной; федерации, затрагивающих конституционные основы федеративного устройства. При этом обозначились два противоположных подхода.
По мнению одних ученых и политиков (В.Е. Чиркин, И.А. Умнова, Э.В. Тадевосян, Л.Ф. Болтенкова,
Ф.К.Мухаметшин и др., абсолютно симметричных федераций в мире не существует. «Симметричная федерация, - пишет по этому поводу В.Е. Чиркин, - в известной мере идеал, даже если это понятие трактуется только с правовых позиций. Однако жесткое конкретно-практическое проведение этой идеи в жизнь способно привести к игнорированию интересов тех или иных общностей и территориальных коллективов, которые сильно разнятся по своей численности, уровню развития и другим характеристикам; (1).
Другие исследователи
(Л.М. Карапетян, В.Г. Вишняков) считают, что все субъекты федерации должны иметь одинаковый конституционный статус, по которому федерация может быть только симметричной. При асимметрич-
ности государство перестает быть федеративным (2).
Конституция Российской Федерации в качестве основополагающего принципа федеративного устройства закрепила равноправие субъектов Российской Федерации: Россия состоит из равноправных субъектов (часть первая статьи 5), все субъекты Российской Федерации равноправны во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (часть четвертая статьи 5). Тем самым провозглашена симметричная федерация, состоящая из равноправных субъектов.
Однако сторонники асимметричного подхода считают, что российская конституционная модель содержит нормативные положения, не соответствующие данному принципу. По мнению И.А. Умновой, «принцип равноправия субъектов Федерации, закрепленный в Конституции Российской Федерации в таком виде опровергается ей же самой. И формально-юридически, и фактически субъекты Российской Федерации находятся в неравных правовых условиях, как с точки зрения их государственно-правовой природы, так и правосубъектности; (3).
К такому же выводу приходит и Л.М. Карапетян, отстаивающий симметричное устройство федеративного государства. «Одно из наиболее серьезных противоречий, - отмечает он, - это противоречие между принципом равноправия субъектов Российской Федерации и асим-
к Ч Черепанов В.А.
| ■ | «Асимметричность федерации: за и против;
метричным (разным) конституционно-правовым статусом субъектов Федерации» (4).
Научное исследование симметричной и асимметричной моделей неизбежно приводит к анализу базовых понятий: равноправие и равенство. Нередко они точно не определяются, что порождает неоднозначное толкование, различное восприятие содержания и объема. В научной литературе употребляются различные термины: конституционное равноправие -фактическое равноправие; формальное равенство - фактическое равенство; равноправие - равный статус и т.п.
Равноправие и равенство - не рав-нообъемные, а соподчиненные понятия. Для раскрытия их объема и содержания применимы категории тождества и различия. Исходным, родовым, по мнению автора статьи, является понятие «равенство», которое можно определить следующим образом.
Равенство - это тождество (идентичность, одинаковость) объектов по определенным свойствам и признакам. Соответственно, неравенство - это различие объектов по определенным свойствам и признакам.
Объект как онтологическая категория имеет бесчисленное множество свойств и признаков, причем как качественных, так и количественных. Абсурдно говорить о равенстве объектов во всем многообразии их свойств и признаков; такого равенства вообще быть не может. С этой точки зрения все субъекты любой федерации неравны друг другу, так как каждый из них имеет свои, только ему присущие отдельные (единичные) признаки (геополитические, демографические, национальные, экономические, социальные и т.п.. Подобное неравенство субъектов, такая асимметричность федерации обусловлены неисчерпаемостью материального объекта, асимметричностью самого материального мира. Однако субъекты федерации могут иметь ряд тождественных (идентичных, одинаковых) свойств и по ним быть равными между собой.
Конституцией Российской Федерации закреплено не равенство, а равноправие субъектов, причем в конкретной сфере: взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти, в федеративных правоотношениях. Рассмотрим подробнее их состав и на этой основе сформулируем определение равноправия субъектов Российской Федерации.
В теории конституционного права с точки зрения субъектности выделяют два уровня федеративных отношений (5). Первый уровень - отношения между Российской Федерацией и ее субъектами в целом, без определения конкретных носителей власти. Второй уровень - отношения между конкретными носителями государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, которыми могут выступать как народ, так и органы государственной власти. При этом возможны различные отношения, среди которых в рамках исследуемой проблемы представляют интерес две разновидности: отношения между Российской Федерацией и ее субъектами; отношения между органами государственной власти субъекта Российской Федерации и народом субъекта Российской Федерации.
Конституционный принцип равноправия регулирует федеративные отношения первого уровня, а именно: отношения между Российской Федерацией и ее субъектами в целом, без определения конкретных носителей власти. Как представляется, такое уточнение является принципиальным. В ряде случаев эти уровни федеративных отношений смешиваются и принцип равноправия переносится, например, на отношения между органами государственной власти субъекта и народ субъекта. Очевидно, что в зависимости от определенных свойств и признаков субъекта эти отношения могут иметь серьезные количественные и качественные отличия.
В качестве объекта федеративных правоотношений между Российской Федерацией и ее субъектами представляется возможным определить государственную власть, или точнее - объем этой власти, разделяемый между Федерацией и состав-
ляющими ее субъектами. Таким образом, указанные правоотношения возникают по поводу (вертикального) разделения государственной власти в Российской Федерации.
К (юридическому) содержанию правоотношений, как правило, относят права и обязанности их субъектов. По мнению автора статьи, в федеративных отношениях, субъективному праву одной стороны всегда корреспондирует не только юридическая обязанность, но и ответственность другой стороны за нарушение этой обязанности. Тогда к юридическому содержанию федеративного правоотношения относится совокупность взаимных прав, обязанностей и ответственности субъектов в данном правоотношении.
«Юридическое содержание общих конституционных правоотношений, - отмечает В.О. Лучин, - проявляется через конституционный статус, конституционное состояние их участников; (6). Следует добавить, что данное суждение справедливо не только для общих, но и для конкретных, в первую очередь, относительных федеративных отношений между федерацией и ее субъектами. В научной литературе распространена обоснованная точка зрения о множественности статусов одного и того же субъекта права в различных правоотношениях. В этой связи выделяют общий (для всех правоотношений), специальный (видовой - в определенном виде отношений) и особенный (в конкретном правоотношении) статусы субъекта федерации (7); видовой (общий для всех регионов), специальный (охватывающий дополнительные права и обязанности отдельных субъектов) и особый (для отдельной территории) (8).
По мнению автора, каждый субъект, вступая во множество различных отношений с другими субъектами, занимает разное положение в каждом из них, имеет отдельный (единичный) правовой статус, содержащий набор прав, обязанностей и ответственности, характерных именно для конкретного правоотношения. Разумеется, можно вычленить перечень прав, обязанностей и ответственности, общий для всех видов правового общения данного
субъекта и составляющий его общий правовой статус. Наряду с общим и отдельным необходимо выделять особый статус, присущий субъекту Российской Федерации в определенной сфере правоотношений.
Соотношение этих понятий объяснимо в рамках категорий общего, особенного и отдельного, диалектика которых в области права детально проанализирована Д.А. Керимовым. Под отдельным в праве понимаются единичные правовые явления, при всем множестве которых исключается абсолютная тождественность хотя бы двух из них. Отдельные правовые явления связаны и взаимодействуют между собой и обладают определенной общностью. Как нет абсолютно сходных, тождественных правовых явлений, так нет и абсолютного различия между ними. Под общим в праве понимается единство всех правовых явлений, выраженных в сходстве или общности их свойств, связей и отношений. Общее вместе с отдельным составляет взаимодействующее единство. Конкретное проявление этого единства и есть особенное. Под особенным в праве как раз и понимается такое единство общих и отдельных правовых явлений, на основе которого может осуществляться их сравнение и находиться общие, тождественные свойства и признаки в конкретной действительности (9).
В соответствии с этим автор статьи выделяет конституционный статус субъекта в его правоотношениях с Российской Федерацией по поводу разделения государственной власти, как особенное правовое явление, сравнимое со статусами других субъектов и отличное как от отдельного, так и общего статуса каждого из них (в дальнейшем термины «конституционный статус субъекта;, «правовой статус субъекта; и «статус субъекта употребляются как тождественные). В результате проведенного анализа появляется возможность сформулировать следующее определение равноправия субъектов Российской Федерации.
Равноправие субъектов Российской Федерации - это равенство (тождество, идентичность, одинаковость) их норма-
к Ч Черепанов В.А.
| ■ | «Асимметричность федерации: за и против»
тивно закрепленных конституционных статусов (взаимосвязанной совокупности прав, обязанностей и ответственности) в федеративных правоотношениях с Российской Федерацией по поводу разделения государственной власти.
Предложенная дефиниция представляет наиболее распространенный способ определения понятия через ближайший род и видовое отличие и содержит, по мнению автора, необходимые и достаточные признаки рассматриваемого понятия. Рассмотрим подробнее данное понятие в рамках российской конституционной модели.
Конституционный принцип равноправия субъектов, как отмечалось, закреплен статьей 5 Конституции РФ. Одновременно выделены шесть наименований субъектов Федерации: республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа и соответственно обозначены их статусы: статус республики, края, области и т.д. (статья 66). В Конституции определен ряд свойств одного из субъектов, республик, которые для других субъектов не установлены. К их числу относится: обозначение республик как государств (часть вторая статьи 5); принятие конституции республики, а не устава (часть вторая статьи 5), без ограничения процедуры ее принятия только законодательным путем, как это определено для остальных субъектов (части вторая и третья статьи 66); возможность устанавливать свои государственные языки (часть вторая статьи 68).
В этой связи в теории конституционного права широкое распространение получило понимание различных видов субъектов и соответственно - различных и отличающихся друг от друга видовых статусов этих субъектов. Представители этого подхода считают, что субъекты федерации имеют различные статусы в зависимости от принадлежности к определенному виду, не тождественны друг другу и не равноправны между собой (10).
По мнению автора статьи, концепция «видов» основана на логической ошибке. Статус субъекта рассматривается данными исследователями как общий ста-
тус, вне зависимости от сферы правоотношений, в которых участвует данный субъект. Конституционный же принцип равноправия закрепляет тождество особенных статусов субъектов, которые они занимают в федеративных правоотношениях с Российской Федерацией по поводу разделения государственной власти. Выделенные в Конституции отдельные свойства республик определяют особенности правоотношений другого уровня: органов государственной власти субъекта и народа субъекта. Отдельные (единичные) признаки республик не связаны с правоотношениями с Российской Федерацией и не влияют на их конституционный статус в этих отношениях. По Конституции все субъекты имеют одинаковый конституционный статус, т.е. идентичные права, обязанности и ответственность в федеративных правоотношениях с Российской Федерацией по поводу разделения государственной власти вне зависимости от их наименования. Они обладают тождественными предметами совместного ведения, равными правовыми возможностями устанавливать предметы своего исключительного ведения и организацию региональной государственной власти. Различие в наименованиях, как справедливо отмечается отдельными исследователями (Б.С. Крылов, В.В. Иванов,
А.Н. Лебедев), означает не выделение различных видов субъектов, а отражает историческую преемственность в их названиях (11).
Таким образом, на конституционном уровне закреплено тождество, идентичность, одинаковость статусов субъектов в их правоотношениях с Российской Федерацией по поводу разделения государственной власти. Принцип равноправия субъектов находит свое воплощение и на законодательном уровне. Федеральный законодатель, конкретизируя конституционный статус субъектов в различных сферах общественных отношений, устанавливает при этом одинаковый объем прав, обязанностей и ответственности для всех субъектов. Тем самым и на законодательном уровне закреплено тождество, идентичность, одинаковость статусов
субъектов в их правоотношениях с Российской Федерацией по поводу разделения государственной власти.
Широкое распространение в правовом регулировании статуса субъектов получили договоры с Федерацией, которые не только конкретизировали, но нередко изменили конституционный статус отдельных субъектов. За период с 1994 по 1998 годы такие договоры подписали 46 из 89 субъектов Российской Федерации. Договорное разделение государственной власти зачастую осуществлялось путем перераспределения конституционно закрепленных предметов ведения: отдельные вопросы ведения Федерации передавались в совместное ведение и даже в ведение ее субъектов, часть вопросов совместного ведения закреплялась за территориями. Соответственно развивалось и региональное законодательство. В результате происходило противоречащее конституционным нормам изменение статуса субъектов, нарушался конституционный принцип их равноправия (12).
Противоречивость договорного процесса, усиление централизации государственной власти в стране привели к возникновению негативного отношения к договору вплоть до полного отрицания возможности его использования в конституционной практике. (Данный подход, при котором на основании недостатков конкретных договоров отвергается сама договорная форма разделения государственной власти представляется ошибочным). В результате наметилась обратная тенденция к расторжению заключенных договоров. К апрелю 2002 года действие 28 из них было прекращено, остальные фактически не действуют. В этой связи противоречащую Конституции РФ договорную практику изменения конституционного статуса субъектов в настоящее время можно считать прекращенной.
Таким образом, следует отметить, что конституционный принцип равноправия субъектов реализуется на разных уровнях правового регулирования: субъекты обладают одинаковыми правами и обязанностями, несут одинаковую ответственность в федеративных правоотноше-
ниях с Российской Федерацией по поводу разделения государственной власти. Тем самым созданы равные правовые возможности для всех субъектов в отношениях с федеральным центром.
Однако, как образно подметил Д.А. Керимов, «правовая возможность является лишь потенцией социальной действительности;. Для воплощения правовой возможности в правовой действительности необходимы определенные условия, при отсутствии которых она не может актуализироваться и существует наряду с другими возможностями. Реализуются только те возможности, для осуществления которых имеются необходимые и достаточные условия (13). По этой причине наряду с правовыми возможностями, закрепленными в статусе субъектов, исследованию подлежат те права и обязанности, которые действительно реализуются субъектами федерации - реальные субъективные права и обязанности. Назовем совокупность таких прав и обязанностей реальным статусом в отличие от формального, закрепленного правовыми нормами.
«Принцип правового равенства различных субъектов, - пишет по этому поводу В.С. Нерсесянц, - предполагает, что приобретаемые ими реальные субъективные права будут неравны... Формальное право - это лишь правоспособность, абстрактная свободная возможность приобрести - в согласии с общим масштабом и равной мерой правовой регуляции - свое, индивидуальное право на данный объект; (14).
Различия между «формальным; и «реальным;, «должным; и «сущим; наиболее ярко проявляются в социальной сфере. Так, в Российской Федерации устанавливаются государственные образовательные стандарты, включающие федеральный и национально-региональный компоненты (статья 7 Закона РФ «Об образовании;). К ведению субъектов относятся обязанность реализации федеральных и право на введение национально-региональных стандартов в области образования в рамках региональных нормативов финансирования образования за счет
к Ч Черепанов В.А.
| ■ | «Асимметричность федерации: за и против»
бюджетов субъектов (статья 29 Закона). Очевидно, что в зависимости от многих условий, в первую очередь, бюджетной обеспеченности региона реализация этих прав и обязанностей будет отличаться в разных регионах страны.
Асимметрия экономического развития регионов и обусловленные ей диспропорции в социальной сфере детально исследованы Ю.А. Гонтарем. В Москве доля населения с доходами ниже прожиточного минимума вдвое меньше, а доля населения, живущего в крайней бедности, в четыре раза ниже, чем на Ставрополье. Для некоторых других субъектов (Бурятия, Тыва, Ингушетия, Дагестан) полярные значения этих показателей отличаются в 11 и более раз (15).
Асимметрия реальных статусов и вытекающая асимметрия правовых реальностей субъектов - важнейшая общегосударственная проблема. Разница между формальным и реальным, разрыв между должным и сущим нередко достигает значительных размеров. Ситуация усугубляется тем, что регионам лишь частично компенсируются затраты на выполнение федерального социального мандата: к 1999 году по данным Ю.А. Гонтаря такая компенсация достигала лишь 30% (16). «Утвердилась государственная ложь, - так оценил это положение Президент Российской Федерации В.В.Путин в своем Послании Федеральному Собранию 2000 года, - мы принимаем многочисленные законы, заранее зная, что они не обеспечены реальным финансированием» (17).
В этой связи внесены изменения в Бюджетный кодекс РФ и теперь в законах о бюджетах всех уровней определяется перечень законодательных актов, действие которых приостанавливается на очередной финансовый год в связи с отсутствием финансовых средств. При неполной обеспеченности указывается, в какой части не предусмотрено финансирование конкретных законов (статья 83 Бюджетного Кодекса РФ). В Ставропольском крае Закон РФ «Об образовании» не был обеспечен источниками финансирования в 2002 году - на 1.4 млрд. руб., в 2003 году -на 1.9 млрд. руб. Основы законодательст-
ва Российской Федерации об охране здоровья граждан недофинансированы в 2002 году - на 3.2 млрд.руб., в 2003 году - на 2.14 млрд.руб., а Федеральный Закон «О ветеранах» - соответственно в 2002 году -на 2.4 млрд.руб, в 2003 году - на 2.4 млрд. руб. Именно в таком объеме Ставропольский край не реализует одинаковые для всех субъектов права и обязанности в социальной сфере, установленные федеральным законодательством. В других регионах эти цифры иные в зависимости от уровня бюджетной обеспеченности. Подобные диспропорции в конечном счете приводят к социальному неравенству граждан, проживающих в разных регионах страны.
Определяющей направленностью государственной региональной политики должно быть обеспечение гарантий равного правового статуса субъектов и преодоление диспропорций, прежде всего, в социальной сфере на основе бюджетного выравнивания регионов и нивелирования субъективных факторов. Реализация этих задач осуществима в различных правовых формах: как с помощью федеральных законов, так и путем заключения договоров субъектов с Федерацией.
Приоритетным следует признать федеральный закон, которым должны регулироваться общие принципы преодоления региональных диспропорций. Примером может служить Федеральный закон от 30 апреля 1999 года № 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации», устанавливающий дополнительные права и обязанности федерального центра и регионов, призванные обеспечить компенсацию меньших возможностей малочисленных народов по сравнению с другими россиянами. К их числу относится принятие федеральных программ социально-экономического и культурного развития этих народов, целевая поддержка за счет федерального бюджета, установление особого порядка создания, реорганизации и ликвидации организации федеральной собственности в местах их традиционного проживания и хозяйственной деятельности, возмещение убытков, причиненных
им в результате нанесения ущерба исконной среде обитания и др .
Предвижу возражения по поводу нарушения конституционного принципа равноправия, на обоснование которого направлен пафос статьи. Как отмечалось, автор выделяет общий, особенный и отдельные (единичные) статусы субъектов . Конституционный принцип равноправия раскрывается в идентичности особенных статусов субъектов, сравнимых между собой и отличных как от отдельных, так и общего статуса каждого из них. Отдельный статус конкретного субъекта как совокупность его прав, обязанностей и ответственности в единичном правоотношении не может быть тождественен отдельному статусу другого объекта в единичном правоотношении . Именно для компенсации различных условий реализации принципа равноправия, а не для получения необоснованных привилегий, уменьшения разрыва между должным и сущим субъект нуждается в наделении дополнительными правами и обязанностями в единичных правоотношениях
Широкими возможностями в разрешении противоречия по поводу неравенства регионов, без сомнения, обладают договоры с Федерацией . Отвергая неконституционную договорную практику перераспределения предметов ведения, которая уходит в прошлое, следует отметить, что именно договоры позволяют учесть специфические региональные условия, в которых реализуются одинаковые правовые возможности субъектов и осуществить компенсацию разных стартовых возможностей территорий . Достаточно привести пример Чеченской Республики, разрушенной двумя военными кампаниями, которая находится на первоначальном этапе «вхождения; в Российскую Федерацию (после длительного перерыва), этапе ее становления как субъекта в составе России. В этой ситуации необходимость широкомасштабного договора, направленного на восстановление Чеченской Республики и ее интеграцию в российской федеративной системе, очевидна. «Конституция, принятая народом - это основа политического урегулирования в
Чечне, - отметил Президент Российской Федерации В.В. Путин в Обращении к жителям Чеченской Республики, - Конституция даст народу Чечни возможность самостоятельно налаживать свою жизнь. И реализовать ту самую широкую автономию в составе России, о которой сейчас так много говорят. Для этой же цели будет совместно подготовлен и заключен специальный договор между Федерацией и Республикой; (18).
Подытоживая сказанное, следует отметить следующее. В российской конституционной модели закреплена симметричная федерация. Конституционный принцип равноправия субъектов Российской Федерации, являясь основой федеративного устройства Российского Государства, проходит красной нитью через всю правовую систему страны. Последовательное его воплощение в социальную действительность обязано иметь государственное сопровождение, дабы компенсировать разные стартовые возможности регионов и асимметрию их социально-экономического развития. Государственная региональная политика должна учитывать объективные территориальные различия и нивелировать субъективные факторы, провоцирующие необоснованные привилегии одних субъектов за счет других. Такой подход не противоречит, а наоборот направлен на реализацию принципа равноправия, так как позволяет сблизить субъективные права и обязанности регионов, уменьшить асимметрию реальных правовых статусов и преодолеть социальное неравенство между людьми, проживающими на различных территориях нашей страны.
ЛИТЕРАТУРА
1. Чиркин ВЕ Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. - М, 1998. - С. 300-301.
2. Карапетян Л.М. Федеративное устройство Российского государства. - М , 2001 - С. 28-37; Вишняков В.Г. Конституционное регулирование федеративных отношений // Государство и право. - 1998. -№12,- С. 23-26.
3. Умнова И.А. Конституционные основы российского федерализма. - М, 2000. - С. 151.
ЙНЙ
Черепанов В . А .
«Асимметричность федерации: за и против»
4. КарапетянЛ.М. Указ. соч. - С. 95.
5. Умнова И.А. Указ. соч. - С. 49-50; Карапетян Л.М. Указ. соч. - С. 92-94.
6. Лучин В. О. Конституционные нормы и правоотношения. - М, ¡997. - С 136.
7. Лебедев А.Н. Статус субъекта Российской Федерации. -М, 1999. - С. 29-33.
8. Иванов В. В Новые подходы к теории территориального устройства и федеративная система России //Правоведение. - 2002. - №> 3. - С 66-67.
9. Керимов ДА. Методология права. - М, 2001. - С. 201-213.
10. Конституционное право / Отв. ред. А.Е. Козлов. -М, 1996. - С. 223; Умнова И.А. Указ. соч. - С. 90.
11. Крылов Б. С. Проблемы равноправия и равенства в российском конституционном праве //Журнал российского права. - 2002 -№ 11. - С. 22-23; Иванов В.В. Указ. соч. - С. 7273; Лебедев А.Н. Указ. соч. - С. 62- 69.
12. Умнова И.А. Указ. соч. - С. 113-115, 154158; Лысенко ВН. Разделение власти и опыт Российской Федерации // Федерализм власти и власть федерализма. - М, 1997. - С. 183-187.
13. Керимов ДА Указ. соч. - С. 278.
14. Нерсесянц ВС. Философия права. - М, 2003. - С. 20.
15. Гонтарь Ю.А. Асимметрия экономического развития регионов. Современные проблемы. Стратегия регулирования. - Ставрополь, 2001. - С. 8.
16. Гонтарь Ю.А. Указ. соч. - С. 130.
17. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию. (О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики государства). -М, 2000. - С. 23.
18. Российская газета, 18 марта 2003 года. -№»50.
Об авторе
Черепанов Виктор Алексеевич, кандидат юридических наук, заслуженный юрист Российской Федерации .
