CC BY
125
ББК Х629.11+Х629.121
АСПЕКТЫ УЧАСТИЯ ПРОКУРОРА НА ПРЕДВАРИТЕЛЬНОМ СЛЕДСТВИИ: РЕТРОСПЕКТИВНОЕ ИССЛЕДОВАНИЕ
Е А. Филиппова, аспирант кафедры уголовного процесса и криминалистики
ЮУрГУ
Проведен правовой анализ организации прокурорского надзора за органами, осуществляющими предварительное следствие, в ретроспективе. Рассмотрены виды надзорных полномочий прокурора в различные исторические периоды. Сформулированы предложения по совершенствованию норм УПК РФ с учетом исторического опыта.
Ключевые слова: надзор, прокурор, следствие, история, ретроспектива.
Историческое исследование создания и формирования какого-либо государственного органа помогает лучше понять его историческое предназначение, место в системе других государственных органов, а также историческую необходимость выполнения возложенных на него функций. При этом, как верно отметил В.Г. Бессарабов, функции не следует рассматривать однозначно, лишь с точки зрения того, для чего возникли и существуют, какую роль выполняют. Важно при этом другое: как и почему появилась эта функция и чем обусловлена1.
Преобразование полномочий прокуратуры по надзору за законностью процессуальной деятельности органов предварительного следствия, возможность создания идеальной модели соотношения полномочий прокурора и следователя с учетом исторического опыта породили необходимость проследить генезис становления надзорной функции прокуратуры в отношении следствия.
Впервые в истории надзор за следствием возникает во Франции XVI века, где в 1586 году был принят закон об организации и деятельности прокуратуры, который определил место прокуратуры в системе государственных органов и закрепил в качестве одного из полномочий прокуратуры надзор за производством следствия2.
Взяв за образец модель французской прокуратуры, в 1722 году Петр I создал прокуратуру России. Согласно Указу Петра I от 27 апреля 1722 г. предназначение прокурора определялось так: «Должен смотреть над всеми Прокурор, дабы в своем звании истинно и ревностно поступал, а ежели кто в чем приступит, то оных судить в Сенате»3.
Указ Петра I «О должности Сената» от 27 апреля 1722 г. обосновывает создание прокуратуры как органа, призванного надзирать в первую очередь за Сенатом. Однако анализ исследований в области истории прокурорского надзора позволяет сделать вывод, что прокуратура надзирала за соблюдением законов в деятельности и других государственных органов. Так, по словам А.Г. Звягинцева и Ю.Г. Орлова, «непосредственное уголовное преследование лежало вне компетенции прокурора, он только наблюдал за ходом расследования дела и имел «попечение» о «колод-нических», т.е. об арестантских, делах»4. По уголовным делам прокуроры не только следили за сроками их расследования, но и вникали в самое существо дела, давали оценку собранным доказательствам виновности того или иного лица5.
Надзор прокурора за следствием как особая сфера контроля впервые утверждается Циркулярным ордером, подписанным 22 сентября 1802 г. министром юстиции России и одновременно Генерал-прокурором Г.Р. Державиным. Согласно ордеру прокуроры должны были наблюдать, не происходит ли где кому пристрастных допросов, бесчеловечных истязаний и притеснений всякого рода на обвинение невиновности, но вместе с тем должны были бороться с сокрытием преступлений и послаблениями преступникам6.
Организация прокуратуры, установленная при Екатерине П, продолжала существовать вплоть до Судебных уставов. На прокуратуре лежала обязанность по возбуждению преследования по публичным преступлениям, по наблюдению за производством предварительного следствия7.
В эпоху реформ Александра II подвергается преобразованиям и прокуратура. Считаем необходимым более подробно остановиться на анализе норм Устава уголовного судопроизводства от 20 ноября 1864 г., так как детальное изучение показывает, что положения данного акта во многом являются прообразом норм современного УПК РФ. Этот факт делает изучение норм Устава, посвященных взаимодействию прокурора и следователя, еще более интересным.
Впервые в Уставе уголовного судопроизводства разделялось следствие, которое производили судебные следователи, и дознание, проводимое полицией. Полномочия прокурора по надзору за деятельностью этих органов также разделялись. Согласно Уставу «прокуроры и их товарищи предварительных следствий сами не производят, но дают только предложения о том судебным следователям и наблюдают постоянно за производством сих следствий. По производству дознания о преступных деяниях полицейские чины состоят в непосредственной зависимости от прокуроров и их товарищей».
В предмет прокурорского надзора за органами, осуществляющими следствие, входили полномочия по проверке сообщения о преступлении (ст. 263 УУС) и участию при производстве следственных действий посредством наблюдения (ст. 280 УУС). Наблюдение, по словам С.В. Познышева, выражалось в том, что прокурор или его товарищ имели право присутствовать при всех следственных действиях и рассматривать на месте подлинное производство, не останавливая однако хода следствия; требовать дополнения предварительного следствия по сделанным им указаниям; делать предложения о производстве следственных действий. Согласно ст. 281 УУС для следователя было обязательно выполнение требования прокурора, касающегося следственного действия, лишь при условиях: если это требование по своему содержанию касается исследования преступления или собирания доказательств и если оно законно. Прокуроры не имели права предъявлять требования отрицательного характера, т.е. требования не приступать к исследованию преступления или какой-то его стороны, не осматривать то или иное помещение, не производить обыск и т.п. Требование могло быть заявлено прокурором как письменно, так и устно; закон определенной формы для этих требований не устанавливал8. Прокурор обладал полномо-
чиями направить дело на доследование, требовать от следователя производства дополнительных следственных действий.
Отметим также полномочие прокурора по надзору за применением мер принуждения. При взятии обвиняемого под стражу следователь должен был немедленно уведомить об основаниях такого распоряжения прокурора. Он уведомлял последнего и в том случае, если он не взял под стражу или освободил из предварительного заключения обвиняемого в преступлении. Прокурор, получив вышеозначенные уведомления, мог потребовать освобождения лица, взятого следователем под стражу, или предложить следователю взять под стражу обвиняемого, оставленного на свободе или освобожденного. Как отмечает С.В. Позны-шев, первое требование прокурора - требование об освобождении из-под стражи - обязательно для следователя. Второе предложение прокурора заключить обвиняемого под стражу было необязательным, так как следователь мог не найти достаточных оснований для предварительного заключения, и тогда, не исполняя этого требования, он должен был представить о том суду9.
Интересным представляется тот факт, что в Уставе закрепляется положение, согласно которому «власть обвинительная, то есть обнаружение преступлений и преследование виновных, принадлежит прокурорам»10. Это положение свидетельствует о закреплении впервые такой важной функции прокуратуры, как уголовное преследование. Одним из полномочий прокурора, направленных на реализацию указанной функции, являлось право самостоятельно возбуждать уголовные дела (ст. 297 УУС) и обязанность по составлению заключения о предании обвиняемого суду (ст. 519 УУС).
Следует обратить внимание на ст. 514 УУС, согласно которой «прокурору воспрещается, под опасением законной ответственности, останавливать течение дела для пополнения следствия сведениями несущественными». Представляется, что в настоящее время закрепление аналогичного положения в уго-ловно-процессуальном законодательстве РФ дало бы положительный эффект на практике и препятствовало бы необоснованным требованиям прокурора в угоду статистическим показателям.
Выдающийся процессуалист И.Я. Фой-ницкий отмечал, что «в деятельности по первоначальному обвинению, как и по оконча-
Проблемы и вопросы уголовного права, уголовного процесса и криминалистики
тельному, прокуратура определяется началом законности, а не началом удобства. На ней лежит ответственность за возбуждение преследования без достаточных к тому фактических оснований. Из права возбуждения уголовного преследования вытекает право поддержания его перед органами предварительного производства, осложняемое для прокуратуры моментом наблюдения за их деятельностью»11. Отмеченное И.Я. Фойницким противоречие, существовавшее в организации деятельности прокурора и следователя в XIX веке до недавних пор имело место и в уголовнопроцессуальном законодательстве современной России. Речь идет о ситуации, когда прокуратура имела полномочия возбуждать уголовные дела, осуществлять предварительное следствие и процессуальное руководство следствием по уголовным делам и наряду с этим надзирать за действиями следователя.
В последующем в ходе контрреформ 80-90-х гг. XIX века прокурорский надзор за следствием был существенно усилен и превращен главным образом в средство политических репрессий12.
Как известно, в истории нашего государства имел место период, с 1917 по 1922 гг., в котором прокуратуры не существовало. Вместе с тем, как отмечает В.Г. Бессарабов, «отсутствие прокуратуры не означало, что до ее создания не был организован надзор за законностью. Надзор за соблюдением законов в деятельности местных органов власти и органов государственного управления осуществляли в то время различные учреждения советского государства. Так, трибуналы проверяли законность проведения следственных действий, обоснованность содержания граждан в местах лишения свободы. Законность действий милиции и исправительно-трудовых учреждений находилась под контролем следственных комиссий и народных судов. Функцию надзора за исполнением законов выполнял народный комиссариат юстиции и его органы на местах»13.
Нормы УПК РСФСР 1922 года свидетельствуют об усилении прокурорского надзора, выражавшегося в праве прокурора давать следователю указания о направлении предварительного следствия (ст. 121), что указывало на неразрешенное противоречие о реализации надзорных полномочий и одновременном процессуальном руководстве предварительным следствием; в праве прокурора разрешать жалобы на действия следователя (ст. 216).
В 1929 году институт судебных следователей ликвидируется, следственный аппарат передается в прокуратуру. В 30-50-е гг. XX века продолжилось усиление надзорных полномочий прокурора в отношении следователей, которые теперь были и организационно, и процессуально подчинены прокурору. Указанная концепция получила законодательное закрепление в Основах уголовного судопроизводства Союза ССР и союзных республик 1958 года и УПК РСФСР 1960 года14.
Новой вехой в формировании концепции прокурорского надзора за деятельностью органов, осуществляющих предварительное следствие, стало принятие в 2001 году УПК РФ. Положениями УПК РФ были утверждены такие полномочия прокурора, как возможность давать разрешение на возбуждение уголовного дела; принимать дело к своему производству; лично производить отдельные следственные действия; отстранять следователя от производства расследования и др. Кроме того, большую часть следственных и процессуальных действий, несмотря на провозглашенный принцип самостоятельности следователя, можно было осуществлять только с санкции прокурора.
Вышесказанное позволяет сделать вывод, что, несмотря на разработку положений судебной реформы в далеком 1991 году, при принятии УПК РФ законодатель многие из принципиальных идей реформы упустил. Это позволило просуществовать пять лет системе «комплексного» надзора и процессуального руководства прокурора в отношении следователя. Как отмечается в Постановлении Верховного Совета РСФСР от 24 октября 1991 г., «соединение в лице прокурора функций расследования преступлений и надзора за ним же противоречит системному подходу, вызывает опасные перекосы в досудебных стадиях уголовного судопроизводства. Поэтому основными концептуальными решениями будут, с одной стороны, признание в прокурорской деятельности функции уголовного преследования доминирующей, а с другой - частичное перераспределение груза надзорных полномочий прокуратуры в пользу судебного контроля и самостоятельности следователя».
С внесением в июле 2007 года и декабре 2008 года изменений в УПК РФ законодатель приблизил нас к созданию целесообразной модели прокурорского надзора за органами, осуществляющими предварительное следствие, разделив полномочия прокурора в отно-
шении следователя с руководителем следственного органа. В данной модели качественно сочетаются надзорные полномочия прокурора и процессуальная самостоятельность следователя.
Вместе с тем мы считаем, что, несмотря на динамично изменяющееся законодательство, в юридической науке и практике остается немало дискуссионных вопросов, связанных с совершенствованием такого средства обеспечения законности, как прокурорский надзор, нуждающихся в разработке с учетом накопленного исторического опыта.
1 Бессарабов В.Г. Правозащитная деятельность российской прокуратуры (1722-2002 г.): история, события, люди. - М., 2003. - С. 39.
2 Там же. - С. 41.
3 Титов Ю.П. Хрестоматия по истории государства и права России. - М., 1999. - С. 217.
4 Звягинцев А.Г., Орлов Ю.Г. Око государево. Российские прокуроры. XVIII век. - М., 1994. - С. 24.
5 Там же. - С. 55.
6 Бессарабов В.Г. Указ. соч. - С. 62.
7 Познышев С.В. Элементарный учебник русского уголовного процесса. - М., 1913.
8 Там же.
9 Там же.
10 Титов Ю.П. Указ. соч. - С. 259.
11 Фойницкий И.Я. Курс уголовного судопроизводства / под ред. А.В. Смирнова. СПб., 1996. - Т. 2. - С. 303.
12 Цит. по: Химичева О.В. Концептуальные основы процессуального контроля и надзора на досудебных стадиях уголовного судопроизводства. - М., 2004. -С. 11.
13 Бессарабов В.Г. Указ. соч. - С. 120-121.
14 Химичева О.В. Указ. соч. - С. 13.
Статья поступила в редакцию 1 декабря 2008 г.
