CC BY
317
ПРАВО
АСИММЕТРИЯ В ФЕДЕРАТИВНОМ УСТРОЙСТВЕ РОССИИ И ПРИНЦИП РАВНОПРАВИЯ СУБЪЕКТОВ РФ Дуров А.И., Мочалов А.Н.
Конституция Российской Федерации в статье 5 закрепляет принцип равноправия субъектов Федерации. Эта же статья Основного закона называет шесть видов субъектов РФ, имеющих свои особенности и в связи с этим обладающих различным объемом прав и обязанностей. Разрешим ли парадокс «равноправия неравноправных»?
ASYMMETRY IN THE FEDERAL DEVICE OF RUSSIA AND THE PRINCIPLE OF EQUALITY OF SUBJECTS OF THE RUSSIAN FEDERATION Durov A.I., Mochalov A.N.
The Constitution of the Russian Federation secures the principle of the equality of the subjects of the Federation under Article 5. The same Article indicates six types of Russian Federation subjects having their own peculiarities and accordingly possessing different rights and duties. Can this paradox of “equality of the unequals» be solved?
Идеальная федерация - это союз равноправных и равнообязанных субъектов. Однако на практике любая федерация, сколько бы она ни была приближена к идеалу, имеет элементы так называемой асимметрии.
В.Е. Чиркин предлагает считать симметричными только те федерации, в которые входят только «однопорядковые субъекты» и в составе которых нет других территориальных образований-«несубъектов» [16, с. 165]. Как отмечает ученый, симметричных федераций даже с юридической точки зрения, не говоря уже о неодинаковой фактической роли их различных субъектов, не существует.
М.В. Глигич-Золотарева вслед за В.Е. Чиркиным считает, что «симметричная федерация состоит из однопорядковых и одностатусных частей, в отличие от асимметричной, допускающей дифференциацию статуса субъектов» [3, с. 115]. Исследовательница выделяет две формы асимметрии: формальную и реальную. Первая предполагает конституционно закрепленное неравноправие субъектов федерации. Вторая под-
разумевает ситуацию, при которой субъекты формально равноправны, но фактически не в состоянии реализовать свои равные права.
Н.М. Добрынин видит особенность симметричных федераций в равном (универсальном) статусе всех субъектов и их равенстве во взаимоотношениях с федеральным центром. Асимметричная же федерация, с точки зрения ученого, «предполагает существование двух или нескольких субъектов федерации с конституционно закрепленным различным экономико-правовым статусом и особым характером их взаимоотношений с федеральным центром» [4, с. 82].
Данный подход представляется небесспорным. В качестве критерия асимметрии он предлагает рассматривать различия в «экономико-правовом статусе» субъектов. Однако с экономической точки зрения субъекты любой федерации находятся изначально в неравных условиях, т.е. объективно все федерации (да и вообще все государства) экономически асимметричны.
Для целей правового исследования наиболее целесообразным представляется рассмотрение проблемы асимметрии исключительно в правовом аспекте, с позиций равенства правового статуса политико-территориальных единиц. Таким образом, если конституционно-правовой статус всех политико-территориальных единиц одинаков, то можно говорить о симметрии. Традиционно статус любого субъекта права сводят к его правам и обязанностям [15, с. 136] или, применительно к субъектам федерации, правам, гарантиям их реализации, обязанностям и ответственности [15, с. 138]. В частности, статус субъектов федерации воплощается в их предметах ведения и правах во взаимоотношениях с федеральным Центром.
Рассмотрим более подробно особенности реализации в России принципа равноправия субъектов Федерации и степень и характер асимметрии. В нашей стране можно обнаружить следующие проявления формальной асимметрии субъектов: наличие республик как особого вида субъектов Федерации, образованных по национальному принципу; наличие сложносоставных (сложноустроенных) субъектов Федерации, содержащих в себе другие субъекты Федерации; наличие городов федерального значения, являющихся одновременно носителями различных статусов, в том числе статуса субъекта Федерации.
Сам факт федеративного структурирования территории одновременно на основе двух принципов (национального и территориального) предопределяет известную асимметричность Федерации. Разница в принципах формирования тех или иных политико-территориальных единиц по определению не может влечь одинаковых правовых последствий.
Прежде всего, это выражается в том, что в статье 5 Конституции РФ республики поименованы «государствами». Применительно к остальным субъектам Федерации это понятие не употребляется.
В одном из первых комментариев к Конституции РФ, изданном под редакцией Б.Н. Топорнина Администрацией Президента РФ в 1994 году, говорится: «Лишь один вид субъектов Федерации - республика - является государством, а остальные государственно-подобными образованиями» [7, с. 73-74]. Такое различие в конституционном статусе дало основание республикам заявить о наличии у них государственного суверенитета и определить себя как образования, практически равные по статусу другому государству - Российской Федерации. Это выразилось в ряде формулировок республиканских конституций. Наглядный пример - Республика Татарстан, в Конституции которой, в частности, установлено, что данная Республика - «государство, объединенное с Российской Федерацией» (сама формулировка как бы подчеркивает равный статус двух «объединившихся государств»). Такое понимание ст. 5 Конституции РФ было опровергнуто Конституционным Судом РФ в Постановлении от 7 июня 2000 года: «использование в статье 5 (часть 2) Конституции Российской Федерации... понятия «республика (государство)» не означает. признание государственного суверенитета этих субъектов Российской Федерации, а лишь отражает определенные особенности их конституционно-правового статуса, связанные с факторами исторического, национального и иного характера».
Таким образом, Конституционный Суд подчеркнул отсутствие у республик каких-либо качеств, свидетельствующих об их исключительности по отношению к другим субъектам Федерации. Но была ли эта проблема полностью разрешена с принятием данного Постановления? С одной стороны, действительно, Суд подтвердил, что делать выводы из одного только названия нельзя: статус не может определяться только лишь названием. Общеизвестно, например, что слово «штат» (state) в английском языке также имеет значение «государство» (для обозначения федерации в целом используются
Дуров А.И., Мочалов А.Н.
другие термины - nation, federation, commonwealth, лишь в редких случаях - state). Но штаты - это не государства в строгом юридическом смысле. Если в английском языке многозначность слова «statе» является общепризнанной и не вызывает особых дискуссий, то в российской государственно-правовой традиции термин «государство» имеет строго определенный смысл, а наличие суверенной публичной власти признается одним из неотъемлемых признаков любого государства. Во избежание политических спекуляций, построенных на игре слов, от применения слова «государство» в отношении республик как субъектов Федерации в дальнейшем лучше отказаться. В то же время в ближайшем будущем такой отказ вряд ли произойдет: для этого потребуется пересмотр всей Конституции.
И.А. Конюхова считает «наделение республик статусом государств» «пороком, в котором кроется серьёзная опасность дестабилизации»: «Придание статуса государств территориям, образованным на «национальной» основе, означает не только фактическое признание в России «первосортных» и «второсортных» субъектов РФ, но и особого пути развития государственности тех, кто признан титульной национальностью. Это дает основание титульным национальностям республик ориентироваться на задачи формирования нации, а, следовательно, в будущем - на полную суверенизацию, так как в случае признания за ними статуса нации у них возникает право ставить вопрос о полном самоопределении» [9, с. 183].
Обращает на себя внимание и тот факт, что, несмотря на ясно выраженную позицию Конституционного Суда РФ, республики продолжают определять себя как «государства», причем не в наименованиях (ни одна республика не использует в своем наименовании слово «государство»), а в конституционных характеристиках своего правового статуса, при установлении основ своего конституционного строя. Например, статья 8 Конституции Удмуртской Республики
гласит: «Удмуртская Республика - правовое государство» (здесь и далее выделено нами
- авт.). В статье 1 Конституции Республики Саха (Якутия) закреплен статус Республики как «демократического правового государства, основанного на праве народа на самоопределение». Аналогичные положения содержатся и в других республиканских конституциях.
В тех же конституциях Татарстана и Якутии продолжает сохраняться и указание на наличие у этих республик суверенитета. Приведенная выше выдержка из Конституции Республики Татарстан об «объединении с Российской Федерацией» также продолжает оставаться частью конституционного текста. Действие подобных норм, равно как и норм о республиканском суверенитете, как бы сдерживается названным Постановлением Конституционного Суда. На республиканском уровне оно сдерживается решениями судов соответствующего уровня. Так, Решением Верховного суда Республики Татарстан от 31.03.2004 № 3П-1-23/2004 подтверждено, что положения некоторых статей аналогичны по содержанию нормам учредительных актов других субъектов Российской Федерации, ранее признанным Конституционным Судом РФ не соответствующими Конституции РФ.
Таким образом, рассмотренные положения республиканских конституций, несмотря на то, что признаны не соответствующими Конституции РФ, тем не менее продолжают оставаться конституционными нормами, и в случае обострения политического противостояния федерального Центра и регионов могут быть использованы последними для юридического обоснования своих политических амбиций (собственно, поэтому республиканские власти и не спешат исключать их из текста конституций). В связи с этим опасения, выраженные И.А. Конюховой, являются далеко не беспочвенными.
Другая отличительная особенность республик, входящих в состав Российской Фе-
дерации, - наличие у них права на установление собственных государственных языков, которые должны применяться наряду с русским (ч. 2 ст. 68 Конституции РФ). Важно отметить, что это - исключительная прерогатива не всяких национальных субъектов Федерации, а именно республик.
Данное право республик - одно из проявлений права народов на самоопределение, лежащего в основе национального принципа территориального деления. Установление государственных языков республиканского уровня имеет и практическое значение: демократический режим предполагает возможность участия каждого гражданина в управлении делами государства, что предполагает, в свою очередь, свободу обращения в органы государственной власти и получения информации о деятельности этих органов. И такая информация должна быть доступна для всех граждан. В том числе должны отсутствовать языковые барьеры.
В свое время введение вторых государственных языков в республиках служило, в частности, цели приобщения граждан нерусских национальностей к государственной жизни, их политической социализации. Необходимо сказать, что и сегодня вторые государственные языки в некоторых республиках продолжают выполнять такую задачу. Так, по данным Всероссийской переписи населения 2002 года, 19,6% граждан чеченской национальности, проживающих на территории Чеченской Республики, не владеют русским языком (при том, что доля чеченского населения в данной республике составляла в то время более 93%). Аналогично в Республике Тыва русским языком не владеют 15,7% коренного населения тувинской национальности. В подобных субъектах РФ существование национальных языков в качестве вторых государственных представляется оправданным.
В то же время вряд ли целесообразно функционирование, например, адыгейского языка в качестве второго государствен-
ного в Республике Адыгея, где доля населения, принадлежащего титульной нации, составляет только 24,2%, причем 95,2% коренных жителей владеют русским языком. Да и в той же Чувашии, где процент титульной нации сравнительно высок (67,7%), чувашский язык как государственный также не выполняет практической коммуникативной функции: 95,6% чувашей русским языком владеют.
Одновременное существование двух или более государственных языков на территории государства (или части территории государства) целесообразно лишь в том случае, если имеет реальной целью обеспечение участия граждан в политической жизни, т.е. выполняет коммуникативную функцию. В большинстве же российских республик государственные языки играют роль «политического декора», оставаясь, тем не менее, как отметил Конституционный Суд РФ в Постановлении от 16 ноября 2004 года, «одним из элементов конституционного статуса». Заметим, что в России проживает более 170 народов (большая часть -коренные народы), при этом статус государственных имеют только около 30 языков.
Наконец, важное отличие республик от остальных субъектов заключаются во внешней форме выражения государственности. Так, республики, подобно государствам, имеют в качестве учредительных документов конституции, тогда как остальные субъекты - уставы (причем федеральная Конституция строго устанавливает порядок принятия уставов - представительным органом субъекта Федерации, в то время как порядок принятия республиканских конституций может быть выбран республиками самостоятельно). Места пребывания региональных органов власти в республиках именуются «столицами», в остальных субъектах - «административными центрами». Высшие должностные лица в большинстве республик называются «президентами». Даже территориальные подразделения федеральных органов государственной вла-
Дуров А.И., Мочалов А.Н.
сти могут иметь различные названия в республиках и в других субъектах РФ. Так, подразделения Министерства внутренних дел РФ в республиках тоже именуются «министерствами», в других субъектах - «главными управлениями» и «управлениями», хотя статус республиканских министерств и, например, областных управлений одинаков.
Наличие у республик подобных характерных признаков государств также способствует их восприятию как более самостоятельных и независимых субъектов Федерации. Но надо отметить, что в конституционноправовой науке и правоприменительной практике последних лет было много сделано для того, чтобы доказать юридическую и фактическую равнозначность республиканских конституций, столиц и президентов соответственно уставам, административным центрам и губернаторам (главам администраций) остальных субъектов Федерации. «И республиканские конституции, и уставы иных регионов выступают в качестве основных законов соответствующих субъектов, в силу чего они находятся на одном уровне по своему назначению и по юридической силе в рамках собственных правовых систем», -отмечает М.С. Саликов [8, с. 269].
О нелогичности существования в республиках института президентства говорят и политики. Так, В.В. Жириновский в одном из интервью заявил, что «в стране должен быть только один глава государства, а главы субъектов РФ - это губернаторы, председатели правительства, верховного совета или народного собрания». Попытки упразднить «малое президентство» предпринимались, в частности, в Удмуртии, где был инициирован референдум по упразднению должности Президента Республики. Но инициатива была остановлена на уровне региональных законодателей, которые сочли ее «вредной» и «антинародной». В июне 2008 года федеральные средства массовой информации распространили сведения о том, что к отказу от регионального президентства готовятся в Татарстане. Но Госу-
дарственный Совет Республики впоследствии опроверг эту информацию (возможно, это был политический ход для «прощупывания» общественного мнения). А в Северной Осетии должность Президента Республики упразднена с 2006 года (в настоящее время высшим должностным лицом там является Глава Республики).
Неравноправие субъектов Федерации (в т.ч. формальное) вытекает из других положений Конституции РФ. Так, уникальным с конституционно-правовой точки зрения является статус автономных округов. Они являются, с одной стороны, составными частями других субъектов Федерации - Архангельской и Тюменской областей (исключение составляет лишь Чукотский автономный округ, непосредственно входящий в состав РФ), с другой стороны - самостоятельными субъектами Федерации, равноправными с соответствующими областями. Однако, даже несмотря на утверждение Конституционного Суда РФ о том, что «вхождение не умаляет статуса автономного округа как равноправного субъекта Российской Федерации» (Постановление от 14 июля 1997 года № 12-П), само по себе положение в составе другого субъекта в любом случае влечет определенное ограничение прав, в том числе финансовых. Причем как автономного округа, так и сложносоставного субъекта в целом. На этот конституционный парадокс указывает, в частности, Н.М. Добрынин: «Оставаясь формально равноправными субъектами Федерации в списке регионов в ст. 65 Конституции РФ, автономные округа в принудительном порядке лишаются многих конституционных прав» [4, с. 92].
В особом положении находятся и города федерального значения (являясь одновременно и субъектами Федерации, и населенными пунктами, и административными центрами других субъектов Федерации -соответствующих областей), в особенности город Москва, который сочетает в себе помимо трех названных статусов еще и статус столицы Российской Федерации.
Таким образом, разностатусность субъектов Федерации создает определенную долю асимметрии. Тем не менее, Конституция РФ в той же ст. 5 содержит потенциал симметрии, провозглашая равноправие всех субъектов Федерации (часть 1), в том числе во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (часть 4).
Многие исследователи обращали внимание на существующее противоречие между принципом равноправия и разностатусно-стью субъектов, т.к. равноправие должно предполагать равный статус. «Статус субъекта Федерации - это установленные Конституцией РФ и конституциями и уставами субъектов РФ права, обязанности и ответственность субъекта РФ. Если же Конституция говорит о равноправии субъектов, то как может разниться их статус?» - вопрошал еще в 1997 году В.Н. Лысенко [11, с. 15]. Тем более, что разностатусность прямо следует и из самого конституционного текста. Так, ст. 66 отдельно регламентирует статусы различных субъектов, а в ч. 5 предусматривает возможность изменения статуса субъекта РФ.
«В мировой практике имеют место асимметричные федерации, когда разные и одинаковые по государственно-правовой природе субъекты наделяются разными правами, но нигде в мире не встретить формулу «разные по государственно-правовой природе субъекты Федерации имеют равный статус», - говорит о России И.А. Конюхова. И далее: «Разная природа предполагает разный статус. Таким образом, российская конституционная формула построена на логической ошибке... И юридически, и фактически Россия состоит из неравноправных по статусу субъектов Федерации» [9, с. 278-279].
Есть и иная точка зрения. А.Н. Кокотов и М.И. Кукушкин считают, что «различия статуса проистекают из национального, языкового, тому подобного своеобразия и не колеблют равноправия субъектов во взаимоотношениях с федеральными органами власти» [8, с. 110].
На наш взгляд, при оценке сложившейся ситуации необходимо учитывать сложные политические условия, в которых разрабатывалась и принималась Конституция Российской Федерации, а также историческое развитие российского государства на всем протяжении двадцатого столетия. Россия была провозглашена федерацией в 1918 году. Примечательно, что В.И. Ленин, которого можно назвать в числе «отцов-основателей» Российской Федерации, до Революции резко критиковал федеративную форму государственного устройства. В 1913 г. в письме С.Г. Шаумяну он писал: «Мы в принципе против федерации - она ослабляет экономическую связь, она негодный тип для одного государства» [10, с. 41]. Однако уже в 1918 году было принято политическое решение использовать федеративные идеи в государственном строительстве.
На наш взгляд, тому был ряд объективных исторических причин. Как отмечает М.С. Саликов, «после революции практически единого государства в России не было; народы, объединенные ранее в одно государство, оказались в состоянии оторванности, поэтому федерация рассматривалась не как средство объединения, а как единственный путь к объединению уже разъединенных частей» [14, с. 85-86]. Действительно, политическая нестабильность в стране всегда приводит к росту сепаратистских тенденций. Особенно это было актуально для России, с учетом ее географического пространства. Ситуация серьезно дестабилизировалась сразу после Февральской революции 1917 г. и фактически уже тогда вышла из-под контроля Временного правительства. Во-вторых, предпосылки такой дестабилизации возникли еще в царской России. В XVIII веке Российская империя фактически включала в себя унитарную и неунитарную части. Последняя, по мнению О.И. Чистякова, «представляла собой пестрый конгломерат территорий с различным правовым статусом» [17, с. 191]. Причем «если западные районы империи
Дуров А.И., Мочалов А.Н.
достигли достаточно высокого уровня капиталистического развития и стояли наравне или даже чуть-чуть выше Великороссии, то восток, юго-восток страны пребывал ещё на стадии раннего феодализма и даже порой предфеодальных отношений. Соответственно и формы соединения с Россией были очень различны» [17, с. 202]. «Российская империя пришла к своему краху конгломератом многочисленных народов и этнических групп, которые, как правило, расселялись без учета административных границ. При определении административного деления преследовались цели удобства управления. Разбивка одних и тех же народов по различным административным единицам имела одну особую цель - способствовать их ассимиляции. Однако она противоречила чаяниям нерусского населения, жаждавшего сохранения своей обособленности, а потому порождала национальные движения, ставшие, в конце концов, одной из причин разрушения империи», - писал в 2006 году О.И. Чистяков [17, с. 210].
Эти исторические обстоятельства и определили структуру Российской Федерации. В РСФСР субъектами Федерации признавались лишь политико-территориальные образования, сформированные по национальному принципу. Конституция Российской Федерации 1993 года, закрепив принцип равноправия субъектов Федерации и наделив статусом субъектов территориальные образования (края, области и города федерального значения), тем не менее частично сохранила особый статус именно национальных субъектов - республик. Этому также есть объяснения. Конституция РФ разрабатывалась и принималась в условиях жесткого противостояния федерального Центра и отдельных региональных (преимущественно национальных) элит, желавших после демонтажа СССР, вслед за союзными республиками, получить независимость. Как минимум, они хотели получить широкую автономию в составе России. Поэтому большая часть республик была не согласна
с уравниванием их статуса со статусом других субъектов Федерации. В связи с этим использование в отношении республик слова «государство» следует рассматривать как своеобразную «уступку» в целях сохранения государственной целостности и восстановления конституционной законности.
Таким образом, в силу сохраняющихся межнациональных противоречий и усиливавшихся сепаратистских тенденций национально-территориальный принцип федеративного устройства был сохранен, поэтому и сегодня федерация в России продолжает рассматриваться во многом как средство решения «национального вопроса». Существующая конституционная формула во многом имела целью примирить национальные (и квазинациональные) амбиции республиканских политических элит и необходимость сохранения государственной целостности. И идеи федерализма в данном случае выступили как единственно возможное средство разрешения данной проблемы. Конституция РФ объявила равноправие во многом в качестве цели, сохранив, тем не менее, некоторые различия в статусе субъектов.
Принцип равноправия неоднократно был подтвержден и Конституционным Судом РФ, в частности, в Постановлении по «делу о дорожных фондах». В Постановлении Суд подчеркнул, что все субъекты РФ равноправны во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти, что выражается, «в частности, в единообразии конституционного подхода к распределению предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами и диктует установление федеральным законодателем единых правил взаимоотношений федеральных органов государственной власти со всеми субъектами».
В то же время необходимо отметить, что любое противоречие (тем более конституционное) кроет в себе опасность двоякого истолкования, поэтому, говоря словами И.А. Конюховой, «разнородность субъектов Федерации по государственно-правовой при-
роде остается серьезнейшим фактором дестабилизации России как единого суверенного государства» [9, с. 279].
Нельзя полностью согласиться с мнением М.В. Глигич-Золотаревой о том, что «Российская Федерация - типичный пример асимметрии в федеративном устройстве» [3, с. 120]. Гораздо более типичными с этой точки зрения являются Танзания или Индия. Но, в то же время, следует согласиться с мнением большинства ученых, признающих наличие элементов асимметрии в нашей Федерации. Хотя бы уже потому, что полностью симметричных федераций в природе не существует, и вряд ли они когда-нибудь появятся. Симметричная федерация - это идеальная модель, в реальной практике государственного строительства неосуществимая.
Для преодоления трудностей и уменьшения влияния асимметрии высказываются предложения по реформированию государственно-территориального устройства России. Наиболее часто высказываются предложения об отказе от национального принципа федеративного устройства, сокращении числа субъектов Федерации, упразднении сложносоставных субъектов, выравнивании экономического потенциала регионов.
М.В. Глигич-Золотарева пишет: «Реформа субъектного состава РФ давно назрела». При этом «критерием оптимальности при реформировании субъектного состава являются преимущественно экономические факторы» [3, с. 227]. В то же время, исследовательница отмечает, что в настоящее время «налицо отсутствие юридических критериев оптимальной численности субъектов Федерации». Теория управления говорит о том, что оптимальное количество «единиц управления» должно находиться в интервале от пяти до девяти (при числе управляемых более девяти управленческие решения перестают быть оптимальными). Можно предположить, таким образом, что количество политико-территориальных единиц в Австралии (восемь) является оптимальным, в то время
как Российская Федерация испытывает «управленческий дисбаланс» [3, с. 340].
Ряд ученых предлагают сократить число субъектов РФ до 35-50. К примеру, Н.М. Добрынин предлагает образовать 46 субъектов, исходя «не только из исторически сложившихся традиций, этнических, культурных интересов», но и из «экономической самодостаточности укрупняемых субъектов Федерации» [4, с. 119]. При этом ученый считает необходимым сократить число видов субъектов до двух (республики и губернии). В перспективе же нужно оставить только одно основание деления - территориальное. По мнению Н.М. Добрынина, для преодоления асимметрии в дальнейшем вообще следует отказаться от национального принципа образования субъектов Федерации, ибо «введение федерализма на межнациональной основе не решает проблему [урегулирования межнациональных отношений], а загоняет ее внутрь». «Позитивный опыт федеративного строительства показывает, что федерализм обеспечивает общественную стабильность только там, где выделение регионов в рамках единой территории государства происходит на основании сугубо территориального принципа. Там же, где применяется национально-территориальный критерий, он приводит к неустойчивости, что заканчивается либо распадом, либо возобладанием унитаризма», - заключает ученый [5, с. 28].
Наличие национальных субъектов в качестве главного источника конфликтов в федеративной системе рассматривают и другие авторы, в частности, И.А. Конюхова, А.С. Пиголкин, Л.М. Карапетян.
Существуют и иные точки зрения. Так, А.С. Автономов полагает, что утверждение о том, что национальный принцип не может лежать в основе федерации, «не выдерживает критики». «Зарубежный опыт показывает, что в XX веке именно этот принцип формирования субъектов федерации получил широкое распространение» [12, с. 93]. По мнению Р.Г. Абдулатипова, «не сле-
Дуров А.И., Мочалов А.Н.
дует избегать национально-этнического фактора в государственном строительстве -наоборот, он должен стать важным компонентом российской государственности» [1, с. 232]. Ученый рассматривает Россию как «соборное государство всех этнонациональ-ных общин» [1, с. 228]. Кроме того, с точки зрения Р.Г. Абдулатипова, «все субъекты Федерации у нас имеют тот или иной эт-нонациональный, многонациональный статус. Безнациональных субъектов в нашей Федерации нет. Отсутствуют также и конституционно закрепленные различия между субъектами Федерации. Их нет по сути и по линии сравнения республик, краев и областей, как это часто принято делать» [1, с. 232]. Б.С. Эбзеев, С.Л. Краснорядцев, И.В. Лева-кин и В.И. Радченко говорят о «диалектике национального и территориального факторов в организации Российского государства» [18, с. 99]. По мнению указанных авторов, «исторически сложившиеся национальнокультурные и национально-государственные образования с их относительно и абсолютно компактным проживанием нации на определенной территории служат стабилизирующим фактором целостности Российской Федерации. Любые попытки сегодня и в обозримом будущем искусственно преобразовать их в губернии, отказаться от национального фактора, объединяющего эти народы, приведут к разрушению этой целостности» [18, с. 124], в связи с чем «переход к территориальной модели федерализма по западному образцу (США, ФРГ) если и возможен, то лишь в перспективе» [18, с. 132].
С последним приведенным утверждением нельзя не согласиться. Действительно, так называемый «национальный вопрос» продолжает находиться в числе основных факторов, определяющих структуру нашей федеративной системы. И если начать преобразовывать республики (в целях отказа от национального принципа их образования), мы неизбежно получим новую волну анти-российских и антирусских настроений, усилению сепаратизма и новым попыткам се-
цессии. Как показывает практика, республики в настоящее время не намерены расставаться со своим особым статусом и продолжают рассматривать свой «дремлющий» суверенитет как основу данного статуса. Это иллюстрирует Договор РФ с Республикой Татарстан, заключенный в 2007 году (как усматривается из содержания Договора, поводом к его заключению стала не столько необходимость индивидуального разграничения полномочий в силу объективных географических и экономических особенностей данного региона, сколько очередная попытка Республики подчеркнуть свою самобытность и «особое» положение среди других субъектов РФ).
Поэтому, в целом признавая, что равностатусные субъекты, образованные исключительно по территориальному принципу, являются идеальной формой построения федеративной системы, при проектировании реальных федераций следует исходить не только из идеальной модели, но и из исторических, этнокультурных, географических и иных факторов конкретного государства. А они на данном этапе исторического развития России свидетельствуют об обратном: национальный принцип в кратко- и среднесрочной перспективе должен остаться. И при создании РСФСР, и при образовании Российской Федерации в основе решения о форме государственного устройства страны лежала именно предпосылка «национального» вопроса.
Оригинальную и в то же время очень простую идею по выравниванию конституционно-правового статуса субъектов РФ высказал М.С. Саликов. Он предложил ввести единый статус для всех субъектов и ввести в Конституцию его обозначение - «регион» (подобно «штатам» в США и Австралии, «землям» в ФРГ и т.д.). При этом слова «республика», «область», «край» и пр., а также указания на титульные нации остаются, но лишь в наименованиях регионов, тем самым эти слова утрачивают конституционное значение и перестают быть опре-
деляющими в установлении статуса субъекта, продолжая рассматриваться только в культурно-исторической, но не в правовой плоскости [14, с. 614-616]. На наш взгляд, потенциал для реализации данной стратегии заложен в самом тексте Конституции, которая также использует обобщенное наименование - «равноправные субъекты Российской Федерации». Поэтому, возможно, в будущем целесообразно внести поправки в ст. 66 Конституции РФ, исключающие признание различного статуса субъектов Федерации.
Что касается укрупнения субъектов, то данное предложение в целом следует оценивать положительно, но с некоторыми оговорками. Во-первых, число субъектов не должно быть слишком малым, ибо в этом случае они по площади и численности населения будут сопоставимы с государствами, что приведет к появлению новых проблем в осуществлении государственного управления на региональном уровне, а возможно, и к новой волне сепаратизма. Во-вторых, укрупнение должно строиться с учетом социально-экономических особенностей субъектов, сложившейся инфраструктуры и экономических связей между ними. Об этом, в частности, говорит Н.М. Добрынин. В то же время нельзя согласиться с точкой зрения данного ученого о том, что «одной из главных задач, которую следует решить в ходе федеративной реформы, является уход от дотационности путем создания экономически сильных, способных прокормить себя субъектов» [6, с. 9]. С нашей точки зрения, самодостаточные субъекты в любой федерации не заинтересованы в диалоге с федеральным Центром и с другими субъектами. Тем самым создаются условия для их отчуждения и стремления к большей независимости вплоть до сецес-сии. Особенно это актуально для России с ее «тиранией расстояний».
А. Бьюкенен выделяет два вида сецессии
- «сецессию богатых» и «сецессию бедных» [2]. Причем в первом случае сепаратистский регион является более благополучным
в экономическом отношении, чем остальная часть государства (это относится, например, к Биафре в Нигерии, Стране Басков в Испании). Тенденции сепаратизма обусловлены при этом не национальным вопросом, а нежеланием «кормить» более слабые регионы (под таким «лозунгом», кстати, проходил выход России из СССР, поэтому вероятность повторения данных событий представляется вполне реальной). А по причине огромной территории РФ крупным экономически самодостаточным регионам будет куда выгоднее сотрудничать не друг с другом и с федеральным Центром, а с соседними иностранными государствами и крупными международными экономическими центрами.
Таким образом, экономическая асимметрия является одним из механизмов обеспечения стабильности федеративного государства, так как субъекты федерации, не будучи самодостаточными, испытывают потребность в поддержании экономических связей с другими субъектами, что, в свою очередь, создает прочные экономические внутригосударственные связи, служащие «экономическим каркасом» федерации. Федерация существует постольку, поскольку ее субъекты заинтересованы друг в друге.
Резонный вопрос задает М.В. Глигич-Золотарёева: «Усиление потенциала субъектов Федерации само по себе неплохо, но какова в таком случае перспектива конституционного принципа единства и территориальной целостности Российской Федерации? Не станет ли укрупнение шагом в сторону реализации сценариев Збигнева Бже-зинского, предсказывавшего в свое время распад России на три части: Европейскую, Сибирскую и Дальневосточную?..» [13, с. 303].
Таким образом, для более полной реализации принципа равноправия субъектов Федерации и снижения степени асимметрии необходимо совершенствование субъектного состава РФ. Однако такое совершенствование до сих пор не оформлено в виде
Дуров А.И., Мочалов А.Н.
единой научно обоснованной программы правлении требуются более глубокие (при-действий и слаженного организационного чем не только правовые) научные исследо-и законодательного механизма. В этом на- вания.
ЛИТЕРАТУРА
1. Абдулатипов Р.Г. Федералогия: Учебное пособие. М., 2004.
2. Бьюкенен А. Сецессия. Право на отделение, права человека и территориальная целостность государства / Под ред. Д. Фурмана // http://www.sakharov-center.ru/publications/sec/ 007.html
3. Глигич-Золотарева М.В. Правовые основы федерализма. М., 2006.
4. Добрынин Н.М. Российский федерализм: становление, современное состояние и перспективы. Новосибирск, 2005.
5. Добрынин Н.М. Историко-методологические предпосылки построения модели нового российского федерализма // Российский юридический журнал. 2003. № 4.
6. Добрынин Н.М. Регион нового типа как модель нового российского федерализма // Российский юридический журнал. 2002. № 3.
7. Конституция Российской Федерации. Комментарий / Под общей ред. Б.Н. Топорни-на, Ю.М.Батурина, Р.Г. Орехова. М., 1994.
8. Конституционное право России. Учебник / Под ред. А.Н. Кокотова, М.И. Кукушкина. М., 2007.
9. Конюхова И.А. Современный российский федерализм. Итоги становления и перспективы развития. М., 2004.
10. Лепешкин А.И. Советский федерализм (теория и практика). М., 1977.
11. Лысенко В.Н. Развитие Федерации и Конституция России (Конституционные изменения как назревшая потребность развития федеративных отношений) // Государство и право. 1997. № 8.
12. Российская Федерация и ее субъекты: проблема укрепления государственности (материалы «круглого стола») // Государство и право. 2001. № 7.
13. Российский федерализм. Экономико-правовые проблемы / Под ред. С.Д. Валентея. СПб., 2008.
14. Саликов М.С. Сравнительный федерализм США и России. Екатеринбург, 1998.
15. Чернов С.Н. Конституционно-правовое регулирование отношений между Российской Федерацией и ее субъектами. СПб., 2004.
16. Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран: Учебник. М., 1997.
17. Чистяков О.И. Избранные труды. М., 2008.
18. Эбзеев Б.С., Краснорядцев С.Л., Левакин И.В., Радченко В.И. Государственное единство и целостность Российской Федерации. М., 2005.
