Арктический совет в обеспечении экологической безопасности в Арктике: проблемы и перспективы Текст научной статьи по специальности «Политологические науки»

Сбойчакова Анастасия Вячеславовна

АРКТИЧЕСКИЙ СОВЕТ В ОБЕСПЕЧЕНИИ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ .

УДК 327.7

АРКТИЧЕСКИЙ СОВЕТ В ОБЕСПЕЧЕНИИ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ В АРКТИКЕ:

ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ

© 2016

Сбойчакова Анастасия Вячеславовна, аспирант

Санкт-Петербургский Государственный Университет, Санкт-Петербург, (Россия)

Аннотация. Статья посвящена проблемам и перспективам Арктического совета как основной структуры в обеспечении экологической безопасности Арктического региона. В последнее время со стороны мирового сообщества наблюдается повышенный интерес к Арктическому региону, что объясняется его стратегической и ресурсной важностью. Освоение региона связано с различными экологическими рисками. Вопрос о сохранении окружающей среды и биологического разнообразия в данном районе имеет первостепенное значение. Тесную корреляцию с охраной окружающей среды имеет защита прав коренного населения, проживающего в зонах активного освоения ресурсов. Деятельность по охране окружающей среды региона предусматривает сотрудничество арктических государств, НПО, регионов, органов местного самоуправления и этнических образований. Однако, по ряду политических причин вопрос о его юридической базе и правовом регулировании остается нерешенным. Арктический Совет это единственная межправительственная региональная организация в области охраны окружающей среды в регионе, где представлено наибольшее количество заинтересованных участников. На основе анализа учредительных и программных документов организации, политикообразующих концепций государств-членов организации выявлены слабые стороны и дана оценка перспектив Арктического Совета с точки зрения сохранения функциональности и интенсификации работы организации.

Ключевые слова: международное сотрудничество в области охраны окружающей среды, экологическое сотрудничество, экологическая безопасность, охрана окружающей среды, Арктический регион, Арктический Совет

ARCTIC COUNCIL AND ENVIRONMENTAL SECURITY IN THE ARCTIC REGION:

ISSUES AND PROSPECTS

© 2016

Sboychakova Anastasiia Viacheslavovna, post-graduate student

Saint-Petersburg State University, Saint-Petersburg, (Russia)

Abstract. Article is devoted to key issues and prospects of the Arctic Council as main structure in providing an ecological security of the Arctic region. Concernment to the region is explained by Arctic strategic and resource importance and the development of the region is connected with various environmental risks. The question of preserving environment and biological diversity in this area has paramount value. Close correlation with environmental security has protection of the rights of the indigenous peoples living in zones of active development of resources. Activities for environmental protection of the region provide cooperation of the Arctic states, NGO, regions, local government bodies and ethnic groups. However, for a number of the political reasons the question of its juridical base and legal regulation remains unsolved. Arctic Council is unique environmental intergovernmental regional organization, where the greatest number of the interested participants provided. Analysing program documents of the organization, the member-states concepts, author pointed on organization weaknesses and revealed prospects of the Arctic Council in preserving its functionality.

Keywords: international environmental cooperation, ecological partnership, environmental protection, Arctic region, Arctic Council

Введение

С развитием и активным освоением Арктического региона первостепенное значение приобретает проблема сохранения окружающей среды и биологического разнообразия. Тесную корреляцию с охраной окружающей среды имеет защита прав коренного населения, проживающего в зонах активного освоения ресурсов. Современное развитие научных исследований и степень информированности населения о природе угроз недостаточно, при этом очевиден факт, что экологические изменения в Циркумполярном регионе вызывают последствия, негативно сказывающиеся на экосистемах других регионов мира. В связи с тем, что решение экологических проблем Арктики предусматривает сотрудничество арктических государств, в частности, их северных территорий, НПО, органов местного самоуправления и коренных народов, проживающих в регионе, деятельность которых необходимо структурировать. Идея создания структуры, основной задачей которой стала охрана окружающей среды Арктического региона появились еще в 80-90-е годы прошлого столетия, а в 1996 году для модификации международного сотрудничества в вышеуказанной сфере был создан Арктический совет (далее АС), который функционирует по настоящее время. Однако, за 20 лет, прошедших с момента создания АС, можно констатировать, что экологическое сотрудничество между государствами региона не дало тех практических результатов, достижение которых было декларировано в программных документах. Для выявления причин стагнации АС, следует определить, насколько деятельность АС отвечает национальным интересам государств-участников на современном этапе и установить, возможно ли реформирование институциональной

структуры организации для решения экологических проблем региона.

Особенности функционирования Арктического совета

Необходимость остановить деструктивные экологические процессы, среди которых загрязнение территории и акватории, деградация ландшафтов, истощение флоры и фауны Арктики, а также ликвидировать их последствия заставила государства Арктического региона прийти к идее создания международной организации по защите окружающей среды и решению проблем устойчивого развития. В 1996 г. восьмеркой арктических государств: (Россия, Дания, Исландия, Канада, Норвегия, США, Финляндия и Швеция) была подписана Оттавская декларация об учреждении Арктического Совета, который должен был стать международной площадкой для переговорного процесса и выработки решений экологических и сопутствующих им социальных проблем. Главная цель АС, согласно Учредительному документу, - «содействовать сотрудничеству, координации и взаимодействию между арктическими государствами, коренными общинами и остальными жителями Арктики в связи с общими арктическими вопросами, в частности, с проблемами устойчивого развития и защиты окружающей среды в Арктике» [1], - была сформулирована исходя из соображения о необходимости трансформация системы двусторонних межгосударственных отношений в многостронние и многоакторные, что должно было позволить включить в процесс решения трансграничных экологических проблем региона не только государств, но и представительства коренных народов Севера, которых напрямую затрагивают последствия кризиса, и экологические НПО.

Сбойчакова Анастасия Вячеславовна АРКТИЧЕСКИЙ СОВЕТ В ОБЕСПЕЧЕНИИ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ...

Вопрос об особом статусе организаций коренных народов севера стоял на повестке дня еще при разработке Рованиемской Декларации по защите окружающей среды в Арктике [2], предшествовавшей появлению АС (был даже придуман специальный термин «постоянный участник процесса Стратегии защиты окружающей среды Арктики [3, 4]), и тогда участие их в заседаниях АС предполагалось на равных с внерегиональными акторами процесса Рованиеми [5, с. 37].

Однако, по учредительным документам 1996 года, Арктический совет, стал, прежде всего, - сообществом государств, которое создано для выявления общих интересов: «Арктический Совет учреждается в качестве форума высокого уровня с целью... нахождения способов организации сотрудничества, координации и взаимодействия между Арктическими государствами по вопросам Арктики, представляющим общий интерес, с привлечением объединений арктических коренных народов и других жителей Арктики, особенно по вопросам устройства развития и защиты арктической окружающей среды» [6]. Несмотря на то, что коренные народы и иные негосударственные образования были приглашены на заседание по подписанию декларации, фактически они не могли повлиять на процесс составления и подписания документа (а следовательно, общих правил организации) [7, с. 56]. Поэтому полноправными членами АС стали восемь Арктических государств [4], а неправительственные организации и ассоциации коренных народов имеют статус постоянных участников, без права голоса при принятии решений [5, с. 38-40].

Еще один спорный момент, неоднократно поднимавшийся в научных кругах, - особенности международной правосубъектности АС [См. 7]. В Оттавской декларации не сказано о том, что АС является юридическим лицом, а его функционал заключает в себе выработку правил и повестки дня, принятие рекомендаций, подготовку отчетов. В учредительном документе изначально был закреплен примат суверенитета и национальных интересов каждого члена, а сам АС мог служить лишь форумом и выполнять свои функции только при консенсуальном одобрении всех государств-членов АС. Совет и по настоящий момент функционирует на декларативной основе, решения его носят рекомендательный характер (за исключением нескольких соглашений) и являются скорее этически, чем юридически обязательными для выполнения.

Во многом согласие государств-участников относительно функционирования АС как клуба суверенных государств (то есть сохранение статуса-кво в отношении правосубъектности) подтвердила Илулиссатская декларация 2008 года, подписанная пятью из восьми арктических стран [Россия, Канада, США, Норвегия и Дания подписали декларацию на заседании вне формата Арктического Совета]. Декларация анонсирует возможность государств Арктической пятерки реагировать на изменение климата в регионе с позиций суверенитета, суверенных прав и юрисдикции в акватории Северно-Ледовитого океана [8, статьи 3 и 4]. Хотя не все члены АС анонсируют подобный взгляд на структурирование деятельности организации, Арктическая пятерка все же отвергла необходимость реформирования правосубъектности АС, аргументировав это наличием «обширной международно-правовой базы» [8, статья 3].

Роль АС в обеспечении экологической международного сотрудничества в области охраны окружающей среды определяется лишь готовностью государств к кооперации в рамках данного международного института, степень которой можно проследить с помощью анализа государственных программных документов, частотой и контекстом упоминания в них форума.

Арктический совет в политикообразующих документах Арктических государств

Существует несколько точек зрения о том, какие государства можно назвать арктическими. Согласно

первой, принято считать арктическими государствами США, Канаду, Россию, Данию и Норвегию [9, с. 117120] (далее - Арктическая пятерка или А5), что обусловлено наличием непосредственного выхода их береговых линий к Северному Ледовитому океану. Этого разделения придерживаются многие отечественные юристы и исследователи региона. Однако, по Рованиемской декларации 1991 года, арктическими государствами являются те, чьи территории пересекают полярный круг [См. 2] - то есть страны А5, а также Финляндия, Исландия и Швеция (далее - Арктическая восьмерка или А8).

Исходя из программных документов и заявлений (касательно Арктического региона) для большинства государств Арктической пятерки защита природы -лишь прикладной аспект национальных интересов, которые состоят прежде всего в освоении ресурсной базы или стратегическом управлении регионом. К примеру, Канада, согласно Стратегии арктической внешней политики (встречается также перевод Северная стратегия Канады) [10] планирует осуществлять реализовывать национальные интересы «через надлежащее управление и ответственное руководство», хотя и не отрицает возможность сотрудничества в этом аспекте с другими акторами, включая АС [10]. Уполномоченные лица Норвегии официально заявляли, что страна «будет стремиться управлять ресурсами и окружающей средой на Крайнем Севере» [11], в то время как США идентифицируют себя как арктическую державу, (несмотря на то, что в Арктику выходит лишь один штат) и берут на себя функции нести «ответственность за управление природными ресурсами Арктического региона» [См. 12], а АС упомянут исключительно в рамках третьего приоритета США - укрепления международного сотрудничества - а не в контексте стратегического направления деятельности.

Среди приоритетов Дании: накопление научных знаний по изменению климата мерам по предотвращению загрязнения окружающей среды, АС упоминается как совещательный орган с заинтересованными участниками процесса решения экологических проблем [13].

В 2010 году была принята Государственная стратегия Финляндии в Арктике, где акцентируется ее статус арктического государства (ссылаясь на Рованиемскую Декларацию) планирует развивать научное сотрудничество и исследования Арктики, для чего и считает необходимым АС [14, См 15].

Швеция выступает за выработку общих принципов по добыче, охране и защите от эксплуатации природных ресурсов, однако у нее нет арктической береговой линии, поэтому вполне логичен ее интерес к научно-исследовательской деятельности в регионе, а следовательно и расчет на АС как на переговорную с государствами Арктической пятерки [16].

Главными геополитическими интересами и принципами политики Исландии являются разработка ресурсов, причем акцент она делает на двусторонние связи с Арктическими государствами. Создание и развитие общих механизмов мониторинга нефтедобычи, разработки и транзита стоит прежде, чем принятие соответствующего международного экологического законодательства, что обуславливает отсутствие желания к какому-либо реформированию АС [17].

Для России интерес к Арктике во многом объясняется вопросами экономики [18]: использование Арктической зоны Российской Федерации в качестве стратегической ресурсной базы, обеспечивающей решение задач социально-экономического развития страны; и лишь 5 приоритетом указано сбережение уникальных экологических систем Арктики [19].

Таким образом, ни один из восьми членов АС в своих концептуальных программах не видит его инструментом и, тем более, образующим органом международного режима управления и охраны Арктического региона.

Сбойчакова Анастасия Вячеславовна политические

АРКТИЧЕСКИЙ СОВЕТ В ОБЕСПЕЧЕНИИ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ... науки

Есть ли перспективы у Арктического совета

Из анализа основных концептуальных документов, определяющих внутреннюю и внешнюю арктическую политику государств-членов АС ясно, что общность национальных интересов стран Арктической восьмерки не имеет твердой почвы и обуславливается не политической схожестью, историческими и культурными связями и успешной историей двухстороннего и многостороннего сотрудничества, а необходимостью ответа на вызовы, которые по независящим от акторов причинам, нельзя преодолеть самостоятельно. Аргументом в пользу такой позиции служит и тот факт, что более чем за 20 лет функционирования организации, было подписано лишь несколько юридически обязывающих соглашений (Соглашение о сотрудничестве в авиационном и морском поиске и спасании в Арктике Соглашения о сотрудничестве в сфере готовности и реагирования на загрязнение моря нефтью в Арктике), формулировка которых размыта, а один из самых влиятельных членов АС до сих пор не ратифицировал Конвенцию по морскому праву, которая, на данный момент, является основным источником юридической базы, на которую ссылаются стороны, подписавшие Илулиссатскую декларацию [18].

Государства Арктического региона являются абсолютно разноплановыми с точки зрения развития экологического правосознания и природоохранных мер, им-плементированных в законодательство.

Если рассмотреть крупнейшие категории экспорта стран, то окажется, что как минимум 4 государства из восьми получают доход от экспорта нефтепродуктов и природного газа, основными источниками которого в обозримом будущем может стать арктическая акватория, что не может не обусловить борьбу за возможность нефтедобычи в регионе, в результате которой пострадает окружающая среда региона.

Кроме того, существуют и историко-политические проблемные зоны, обусловившее невозможность для некоторых стран принимать участие в формировании системы международных отношений на различных этапах, что и пытаются нивелировать хотя бы на региональном уровне некоторые из членов АС. Страны Арктического совета имеют разное государственное устройство, что влияет на особенности и длительность процесса принятия решений, ратификацию международных документов, к которым относятся и декларации Арктического Совета. Вряд ли идеологическое призвание к соблюдению интересов политики устойчивого развития сможет пересилить экономические и политические национальные интересы.

На протяжении функционирования АС красной нитью прослеживается тема различий в подходах к роли АС и развитию региональных отношений видением развития Арктики членами организации, о чем свидетельствует подписание Илулиссатской декларации (в обход стран А8) на базе АС, которая вызвала негативный отклик оставшихся за бортом Финляндии, Исландии и Швеции.

Возможна ли эволюция Арктического Совета

В своей статье «Сообщество, управляющий или элемент безопасности? Три пути Арктического совета» Пейдж Вилсон выделяет три варианта дальнейшего развития Арктического Совета

1. АС как сообщество Арктических государств

2. АС как инструмент управления Арктикой

3. АС как полноценный актор международной безопасности [12]

Сейчас АС остается верным своему происхождению как форум, решения которого юридически необязательны, государства-участники преследуют свои национальные интересы, а участие негосударственных образований в процессе принятия решений строго ограничено. Такое устройство АС вызывает критику со стороны НПО [См., например 20] и академического сообщества 248

[21], однако, появление клуба Арктической пятерки и препятствия, с которыми встречаются потенциальные наблюдатели, демонстрируют приоритет политики государственного суверенитета и национальных интересов в вестфальском их понимании.

Видение АС как структуры, формирующей международный режим управления Арктикой [12] с позиций политики уважения и охраны окружающей среды региона и его жителей активно поддерживают ученые и НПО (включая сообщества коренных народов, имеющих представительство в АС) [22].

Выше упоминалось, что некоторые арктические государства (США) в своих программных документах говорят о переходе к «стратегическому управлению», однако отсутствие детализации значения этого концепта дает основания говорить о том, что подобные мысли служат лишь обоснованием для укрепления присутствия в Арктике. Вопрос об АС как полноценном акторе международной безопасности целесообразно отложить до решения проблемы правосубъектности АС.

Преграда на пути совершенствования АС заключена в самом АС, точнее, в его структуре. Для поступательного институционального и развития, необходимо активно развивать общие интересы, которые у арктической восьмерки есть, однако политическая обстановка мешает прийти к соглашению. Несмотря на достаточно небольшое количество постоянных членов (то есть государств) рассматриваемой международной организации, их интересы в сфере охраны окружающей среды различны, зависят от политических (приращение территорий, расширение исключительных экономических зон, продление континентального шельфа приарктических государств) и экономических (торговля, добыча, судоходство) целей и интересов.

Выводы

Социальные, политические, экологические, экономические и военные последствия изменений экологической ситуации в Арктике невозможно до конца исследовать по причине незавершенности процессов. Вопрос о том, как реагировать на изменения окружающей среды в Арктике, вероятно, останется на повестке дня в рамках академических и политических кругов, поэтому наличие Арктического Совета как площадки для научных дискуссий, конференций и дискуссия представляется актуальным. Однако, идеи, лежащие в основе функционирования АС и стремление содействовать решению экологических проблем путем согласования интересов всех заинтересованных сторон, которое являлось целью создания организации, изначально предполагали более глобальную роль АС в международных отношениях.

Проблема реформирования АС, расширения его участия в регулировании экологической ситуации в Арктическом регионе, которой занимаются на данном этапе многие ученые, в том числе П.Вилсон и О.Янг, остается нерешенной. Тем не менее, качественных изменений в организации Арктического Совета не предвидится из-за отсутствия поддержки со стороны арктической пятерки, члены которой настаивают на том, что существующие политические и правовые основы и институты являются достаточными для решения многих проблем, с которыми на данный момент сталкивается регион. Положения и процедуры, установленные Конвенцией ООН по морскому праву (ЮНКЛОС) видятся им достаточными для регулирования природоохранных и иных вопросов, а обычное международное морское право уже применяется к Арктике. Связывать большие надежды с тем, что произойдет кардинальное реформирование АС, в результате которого АС станет полноправным участником обеспечения системы безопасности в регионе (в том числе и путем расширения прав ассоциаций коренных народов и придания им реальных рычагов контроля над природными ресурсами в регионе) представляется нереальным на данном этапе развития системы международных отношений.

Сбойчакова Анастасия Вячеславовна АРКТИЧЕСКИЙ СОВЕТ В ОБЕСПЕЧЕНИИ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ...

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ:

1. Arctic Environment Protection Strategy. 1991. URL: http://www.arctic-council.org/index.php/en/document-ar-chive/category/4-founding-documents# (дата обращения 27.06.2016)

2. The Rovaniemi Declaration on the Protection of the Arctic Environment. 1991. URL: http://arcticcircle.uconn. edu/NatResources/Policy/rovaniemi.html (дата обращения 27.06.2016)

3. Nilson, H.R. Arctic environmental protection strategy (AEPS): process and organization, 1991-97. An assessment. Oslo: Norwegian Polar Institute, 1997.

4. Koivurova T. Limits and possibilities of the Arctic Council in a rapidly changing scene of Arctic governance // Polar Record, 2010, 46, pp. 146-156.

5. Tennberg, Monica. Arctic Environmental Cooperation. A Study in Governmentality. Ashgate. 2000. 214 p.

6. Декларация об учреждении Арктического Совета от 19 сентября 1996 года. URL: http://docs.cntd.ru/ document/901880137 (Дата обращения: 06.06.2016).

7. Vidas, Davor Vidas. Protecting the Polar Marine Environment: Law and Policy for Pollution Prevention. Cambridge. 2000. 300 pp.

8. The Ilulissat Declaration. Arctic Ocean Conference. Ilulissa, Greenland, 27-29 May, 2008. URL: https:// www.regjeringen.no/globalassets/upload/ud/080525_arc-tic_ocean_conference-_outcome.pdf (дата обращения 27.06.2016)

9. Конышев В.Н. и Сергунин А.А. Арктика в международной политике: Сотрудничество или соперничество? // РИСИ. М.,2011 С. 117-134

10. Statement on Canada's Arctic foreign policy. URL: http:// www.international.gc.ca/arctic-arctique/assets/pdfs/ canada_arctic_foreign_policy-eng.pdf (дата обращения 27.06.2016)

11. The High North: Visions and strategies. 2011. URL: https://www. regjeringen.no/globalassets/upload/ud/ve-dlegg/nordomradene/ud_nordomrodene_innmat_en_web. pdf (дата обращения 27.06.2016)

12. Wilson, Page. Society, steward or security actor? Three visions of the Arctic Council // Cooperation and Conflict 2016, Vol. 51(1) 55-74

13. Kingdom of Denmark Strategy for the Arctic 2011-2020. 2010. URL: http://um.dk/en~/media/UM/ English-site/Documents/Politics-and-diplomacy/Arktis_ Rapport_UK_210x270_Final_Web.ashx (дата обращения 27.06.2016)

14. Finnish Arctic Strategy. 2010. URL: http://www. geopoliticsnorth.org/images/stories/attachments/Finland.pdf (дата обращения 27.06.2016)

15. Финляндия в Арктике: стратегия, цели, задачи. 2012. URL: http://www.nord-news.ru/topic/?mtopicid=453 (дата обращения 27.06.2016)

16. The Arctic: Sweden's strategy for the region. 2011. URL: http://www.government.se/country-and-regional-strategies/2011/10/swedens-strategy-for-the-arctic-region/ (дата обращения 27.06.2016)

17. A Parliamentary Resolution on Iceland's Arctic Policy. 2011. URL: http://www.mfa.is/media/ nordurlandaskrifstofa/A-Parliamentary-Resolution-on-ICE-Arctic-Policy-approved-by-Althingi.pdf(дата обращения 27.06.2016)

18. Жильцов С.С. Арктика: геополитика и борьба за углеводородные ресурсы. 2012. URL: http://mir-politika. ru/101-arktika-geopolitika-i-borba-za-uglevodorodnye-resursy.html (дата обращения 27.06.2016)

19. Основы государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 года и дальнейшую перспективу. Москва, 2008. URL: http://www.scrf. gov.ru/documents/98.html (дата обращения 27.06.2016)

20. Арктический совет нуждается в перезагрузке. 2015. URL: http://www.greenpeace.org/russia/ru/ news/2015/24-04-2015 Arctic Sovet Petezagruzka/ html

(дата обращения 27.06.2016)

21. Young, O. R. The Structure of Arctic Cooperation: Solving Problems/Seizing Opportunities. 2000. URL: http:// www.arcticparl.org/files/static/conf4_sac.pdf. (дата обращения: 25.06.2016)

22. Young, O.R., Osherenko, G. Polar Politics: Creating International Environmental Regimes. Ithaca: Cornell University Press. 1993. 276 pp.