CC BY
94
ПЕШИНА Эвелина Вячеславовна
Доктор экономических наук, профессор, заведующая кафедрой государственных и муниципальных финансов
Уральский государственный экономический университет
620144, РФ, г. Екатеринбург, ул. 8 Марта/Народной Воли, 62/45 Контактный телефон: (343) 221-26-07 e-mail: [email protected]
ЗАХАРОВ Андрей Сергеевич
Первый заместитель директора
Департамент финансов Ямало-Ненецкого автономного округа
629008, РФ, г. Салехард, пр. Молодежи, 9 Контактный телефон: (343) 221-26-07 e-mail: [email protected]
Арктические территории России: вызовы устойчивому экономическому развитию
Предмет исследования - территории (части территорий) субъектов РФ, отнесенные в 2014 г. к Арктической зоне России Указом Президента РФ «О сухопутных территориях Арктической зоны Российской Федерации». Актуальность выбранной тематики подтверждается тем, что проблемы территорий Арктической зоны России к настоящему времени не получили комплексной научной дискуссии. Одна из причин этого - отсутствие официальной статистической информации по территориям, входящим в зону Арктики. Цель исследования - определение проблемных «зон» территорий, отнесенных к Арктической зоне России, с использованием общенаучных методов факторного анализа, теории систем, теории информации, сравнительно-исторического, межрегионального анализа, а также методов экспертных оценок, аналогий. Представлены результаты исследования по трем взаимосвязанным задачам: расчет состава и оценка численности территорий, отнесенных к Арктической зоне России, на январь 1990 г., 2016 г.; оценка бюджетных ресурсов территорий, отнесенных к Арктической зоне России, за пять отчетных лет (2010-2015 гг.) и определение «веса» в данных ресурсах бюджета Ямало-Ненецкого автономного округа; анализ сравнительной характеристики полномочий, расходных обязательств бюджетов субъектов РФ, полностью отнесенных к Арктической зоне России, за отчетный период. Сформулированы основные выводы как вызовы на предстоящее десятилетие устойчивого экономического развития территорий АЗР с применением опыта развития зарубежных территорий зоны Арктики: демография, экономика, финансы.
JEL classification: Р11, Р51, К58
Ключевые слова: пространственное распределение ресурсов; Арктическая зона России; устойчивое развитие.
Введение
Активные системные исследования по изучению Арктики были начаты в России с 1920-х годов видными учеными: Г. А. Агранатом [1], С. В. Славиным [17], Б. В. Лавровым [8] и др. Наибольшее распространение тематика Арктической зоны в региональной экономике получила в работах Г. Арбатова [4], А. Г. Гранберга [5], В. Н. Лажен-цева [14], С. Н. Леонова [9], Ю. Л. Мазурова [10], П. А. Минакира [12], В. С. Селина [15], А. И. Татаркина [13; 18] и др.
о <
За последние десять лет российским правительством приняты стратегические документы, определяющие освоение Арктики до 2020 г.: «Основы государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 года и дальнейшую перспективу» (2008 г.), «Стратегия развития Арктической зоны России (АЗР) и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 года» (2013 г.), Программа «Социально-экономическое развитие Арктической зоны Российской Федерации на период до 2020 года» (2014 г.). Государственная политика, обозначенная в Программе, предусматривает совершенствование системы государственного управления социально-экономическим развитием АЗР.
Согласно «новой» парадигме развития Севера и Арктики, необходимо сменить «ресурсную» парадигму на парадигму социальной политики, ориентированной на устойчивое социально-эколого-экономическое развитие, сохранение заселенности и «обжи-вание» Севера и Арктики1.
Вследствие отсутствия полной официальной информации по территориям, частично отнесенным к АЗР, многие авторы или завышают (А. В. Алтынцев, 2015 г. [3]; И. И. Матвиенко, 2014 г. [11], Центр стратегических исследований Республики Саха (Якутии), 2015 г.2 и др.), или занижают (Е. А. Захарчук и А. Ф. Пасынков, 2015 г. [6. С. 48]) статистические показатели, поскольку «...Арктическая зона России выделяется как особый объект государственного управления и не является частью административно-территориального деления РФ»3. Завышение показателей происходит через включение в анализ субъектов Российской Федерации, по которым только некоторые муниципальные образования отнесены к зоне Арктики, занижение осуществляется через «авторские пересчеты».
В рамках настоящей статьи представлены результаты исследования по трем задачам.
Задача I: расчет состава и оценка численности территорий, отнесенных к АЗР в соответствии с указом президента 2014 г.4, на январь 1990 г., 2016 г.
Задача II: оценка бюджетных ресурсов территорий, отнесенных к АЗР, за шесть отчетных лет (2010-2015 гг.) и определение «веса» в данных ресурсах бюджета Ямало-Ненецкого автономного округа.
Задача III: анализ сравнительной характеристики полномочий, расходных обязательств бюджетов субъектов РФ, полностью отнесенных к АЗР, за отчетный период.
I. Расчет состава и оценка численности территорий, отнесенных к Арктической зоне России указом президента 2014 г., на январь 1990 г., 2016 г.
Результаты анализа официальной статистической информации Федеральной службы государственной статистики, территориальных органов государственной статистики по субъектам РФ отражены в табл. 1.
Показатели табл. 1 позволяют сформулировать следующие выводы.
1. Арктическая зона России в современном состоянии представлена:
а) четырьмя субъектами РФ, полностью входящими в состав Арктики, - Мурманская область, автономные округа: Ненецкий, Чукотский, Ямало-Ненецкий;
1 Резолюция VII Международной научно-практической конференции «Север и Арктика в новой парадигме мирового развития. Лузинские чтения - 2014» (Апатиты, 10-12 апреля 2014 г.).
2 Социально-экономическое развитие субъектов Российской Федерации с территориями Арктической зоны / Центр стратегических исследований Республики Саха (Якутия). Якутск, 2014. URL: http://src-sakha.ru/wp-content/uploads/2015/07/Analiticheskaya-zapiska-po-regionam-AZ-RF.pdf.
С. 29.
3 Проект Федерального закона «О развитии Арктической зоны РФ» (подготовлен Минэконом-развтиия РФ). Текст по состоянию на 3 августа 2016 г.
4 Указ Президента РФ от 2 мая 2014 г. № 296 «О сухопутных территориях Арктической зоны Российской Федерации».
Таблица 1
Состав и численность территорий, отнесенных к Арктической зоне России
указом президента 2014 г.
Численность на 1 января 2016 г./ 1990 г., %
№ Территория 1990 г. 2016 г.
п/п % в общей % в общей
численности численности
1 Мурманская область 1 191,4 37,3 762,2 32,0 -36,0
2 Ненецкий автономный округ 51,9 1,6 43,8 1,8 -15,6
3 Чукотский автономный округ 162,1 5,1 50,2 2,1 -69,0
4 Ямало-Ненецкий автономный округ 489,2 15,3 534,1 22,4 +9,2
5 Муниципальное образование городской округ «Воркута» Республики
Коми 116,0* 3,6 81,4 3,4 -29,8
6 Муниципальные образования
Республики Саха (Якутия): 83,9 2,6 26,1 1,1 -68,9
6.1 Аллаиховский улус/район 5,4 0,2 2,7 0,1 -50,0
6.2 Анабарский национальный
(Долгано-Эвенкийский) улус/район 4,0 0,1 3,4 0,1 -15,0
6.3 Булунский улус/район 17,6 0,6 8,4 0,4 -52,3
6.4 Нижнеколымский район 14,0 0,4 4,4 0,2 -68,6
6.5 Усть-Янский улус/район 42,9 1,3 7,2 0,3 -83,2
7 Муниципальные образования
Красноярского края: 330,0 10,3 227,5 9,6 -31,1
7.1 Городской округ город Норильск 267,6* 8,4 178,1 7,5 -33,4
7.2 Таймырский Долгано-Ненецкий
муниципальный район 42,9 1,3 32,8 1,4 -23,5
7.3 Туруханский район 19,5 0,6 16,6 0,7 -14,9
8 Муниципальные образования
Архангельской области: 768,0 24,1 655,2 27,5 -14,7
8.1 Город Архангельск 391 12,2 358,1 15,0 -8,4
8.2 Мезенский муниципальный район 17,8* 0,6 9,5 0,4 -46,6
8.3 Новая Земля 0,0** 0,0 2,8 0,1 0,0
8.4 Город Новодвинск 50,1 1,6 39,2 1,6 -21,8
8.5 Онежский муниципальный район 22,3* 0,7 32,3 1,4 +44,8
8.6 Приморский муниципальный район 31,8* 1,0 26,0 1,1 -18,2
8.7 Северодвинск 255,0 8,0 187,3 7,9 -26,5
Итого 3 192,5 100 2 380,5 100 -25,4
Составлено по официальной статистической информации: Основные социальные и экономические характеристики Мурманской области / Территориальный орган Федеральной службы государственной статистики по Мурманской области. URL: http://murmanskstat.gks.ru/wps/ wcm/connect/rosstat_ts/murmanskstat/ru/statistics; Численность населения регионов России. 2016. Крупные регионы России и федеральные округа по населению. URL: http://www.statdata.ru/larg-est_regions_russia; Официальный сайт «Города России». URL: http://xn—7sbiew6aadnema7p.xn--plai; Прогноз социально-экономического развития муниципальных образований Республики Саха (Якутия) на 2018 г. URL: http://www.sakha.gov.ru/prognoz-sotsialno-ekonomicheskogo-razviti-ja-respubliki-saha-jakutija; Официальный портал Красноярского края. URL: http://www.krskstate. ru/msu; Всесоюзная перепись населения 1989 г. Численность населения СССР, РСФСР и ее территориальных единиц по полу. URL: http://demoscope.ru/weekly/ssp/rus89_reg1.php.
* Данные по переписи населения 1989 г.
** На Новой Земле с 21 сентября 1955 г. по 24 октября 1990 г. проводились испытания ядерного оружия. Муниципальное образование «Новая Земля» образовано в 1999 г.
б) 16 муниципальными образованиями (МО), входящими в состав четырех субъектов РФ, - Республика Коми, Республика Саха (Якутия), Красноярский край, Архангельская область.
Правительством РФ в 2014 г. утвержден перечень монопрофильных муниципальных образований РФ (моногородов) в количестве 313 ед. (распоряжение от 29 июня 2014 г. № 1398-р), из которых 13 (4% общей численности) находятся на территории Арктической зоны России: МО ГО «Воркута» Республики Коми, ГО город Норильск Красноярского края, города Новодвинск и Северодвинск Архангельской области, семь муниципальных образований в Мурманской области (пгт. Ревда, г. Кировск, г. Мончегорск, г. Кордор, пгт. Никель, г. Заполярный, г. Оленегорск) и два в Чукотском АО (пгт Беринговский, г. Певек).
2. За 26 исследуемых лет численность населения Арктической зоны России сократилась на 25,4%, причем наибольший отток населения наблюдался в Чукотском АО (-69%), муниципальных образованиях Республики Саха (Якутия) (-68,9%), Мурманской области (-36%).
Основная причина резкого снижения населения АЗР - закрытие производственных предприятий и отсутствие мест работы. Для объективности данного вывода приведем выдержки из официальных документов и результатов научных исследований.
Правительство Республики Саха (Якутия) в 2014 г. констатировало: «С 1990 года численность населения арктических районов Республики Саха (Якутия) сократилась более чем в два раза, а миграционная убыль увеличилась в 1,5 раза. Отрицательные демографические процессы наблюдаются во всех арктических районах, наибольшее сокращение населения наблюдается в Усть-Янском улусе и Нижнеколымском районе. Основной причиной резкого снижения численности населения является закрытие производственных предприятий. В арктических районах отмечается низкая доля собственных доходов в бюджете муниципальных районов. За 2013 год только в Анабарском улусе, Оленекском и Жиганском улусах (районах) показатель превысил 10%»1.
Администрация МО Аллаиховского улуса (района) Республики Саха (Якутия) называет основными причинами миграционного процесса «...как отсутствие работы вообще, так и по специальностям. Причем уезжает в основном активная часть населения: высококвалифицированные кадры и молодежь. Из-за этого возникли деформации и перекосы во всех демографических показателях»2.
Обозначенные выше тенденции характерны и для Архангельской области: «Миграция остается основной причиной сокращения численности населения области. Население Архангельской области уезжает в другие регионы, в большинстве случаев СевероЗападного федерального округа (49%)»3.
Результаты исследований по Чукотскому АО привели к следующему выводу: «Экономический кризис, охвативший Чукотский АО в 1990-е годы, ликвидация добывающих предприятий и военных баз, сокращение занятости и реальных доходов населения и отсутствие альтернативных видов занятости и государственной поддержки привели
1 О Комплексной программе Республики Саха (Якутия) «Социально-экономическое развитие арктических и северных районов Республики Саха (Якутия) на 2014-2017 годы и на период до 2020 года» (с изм. на 25 января 2016 г.). Блок №3 «Повышение качества жизни населения арктических и северных районов Республики Саха (Якутия)» : постановление Правительства Республики Саха (Якутия) от 15 августа 2014 г. URL: http://docs.cntd.ru/document/432880477?block=2.
2 Инвестиционный паспорт муниципального образования «Аллаиховский улус (район)» Республики Саха (Якутия). 2015. Май. URL: investyakutia.com/uploads/document/file/720/ИНВЕСТ-паспорт^с С. 14.
3 Информация о положении детей и семей, имеющих детей, в Архангельской области за 2014 год / Правительство Архангельской области. Архангельск. 2015. URL: www.arhzan.ru/cms_ data/distribcontent/public/reg/документы/.../доклад.docx. С. 4.
к массовому миграционному оттоку пришлого населения в Европейскую часть РФ и страны СНГ. Это стало главной причиной уменьшения численности населения округа» [7. С. 56].
Администрация МО ГО «Воркута» объясняет ситуацию следующим образом: «Правительство России уже не имело средств для дотирования угольных предприятий страны и рекомендовало самим договариваться с металлургами о выгодной им цене на уголь. Была принята программа реструктуризации шахт, в результате чего 7 шахт были закрыты. Начался спад производства (добыча угля в 1995 г. в сравнении с 1985 г. снизилась на треть), хронические задержки выплат заработной платы, безработица, неуверенность в завтрашнем дне ставили под сомнение будущее Воркуты. В период 1990-1999 гг. финансовое положение организаций угледобычи было неудовлетворительное. В 2009 г. шахтерская Воркута вошла в федеральный список моногородов России, в которых необходимо решить проблему перехода на многоотраслевую структуру, обеспечивающую гармоничное и устойчивое развитие экономики. В 2011 г. Воркута была включена в список наиболее проблемных моногородов России»1.
Положительную динамику населения показывают Ямало-Ненецкий АО (+9,2%) и Онежский район Архангельской области (+44,8%).
Онежский район был образован в 1929 г. с численностью 22 тыс. чел., в 1939 г. в нем проживали около 35 тыс. чел. Градообразующими являлись лесозаготовительные и деревообрабатывающие предприятия. В 1993 г. Кодинский целлюлозный завод был объявлен банкротом (это было первое предприятие-банкрот в России), в результате чего около 3 тыс. чел. остались без работы. В 2006 г. был образован Онежский муниципальный район, в составе которого были объединены восемь поселений, что и характеризует данный положительный «прирост» населения.
3. Численность территорий, отнесенных к АЗР, на 1 января 2016 г. достигла 2,38 млн чел. (1,6% населения страны). Согласно рассчитанным показателям (табл. 1), наибольшую численность населения в Арктической зоне демонстрируют Мурманская область - 32,0%, муниципальные образования Архангельской области - 27,5%, Ямало-Ненецкий АО - 22,4%, что в совокупности составляет около 82% численности Арктической зоны России.
Без проведения анализа среднего возраста населения можно использовать результаты исследования «Демографическое развитие регионов Арктической зоны России в 2010-2014 годах», в котором формулируется вывод: население Арктической зоны РФ постарело сильнее, чем население России в целом [16. С. 24].
В Программе социально-экономического развития Арктической зоны РФ в табл. 1.1 «Состав сухопутных территорий Арктической зоны России» была приведена численность населения на 1 января 2013 г., составившая 2,418 млн чел. Таким образом, только за три отчетных года численность территорий Арктической зоны РФ сократилась на 1,6% (за аналогичный период численность населения России увеличилась на 2,2%).
Современный структурный состав населения северных территорий РФ можно представить в виде пирамиды (рис. 1).
Северные субъекты Российской Федерации занимают около 70% территории страны, в них проживает 25,2 млн чел. (17% населения страны), в том числе непосредственно в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях - 10,5 млн чел. (7% населения страны).
Границы Арктической зоны РФ в дальнейшем могут уточняться в соответствии с нормативными правовыми актами РФ, а также с нормами международных договоров и соглашений, в которых участвует РФ.
1 Паспорт муниципального образования «город Воркута». Воркута, 2013. URL: http://xn--80adypkng.xn--p1ai/city/passport-city/pasport_vorkuta.pdf. С. 5.
Арктическая зона РФ:
2,38 млн чел.
(1,6% населения России)
Зона Крайнего Севера РФ:
10,5млн чел.
(7% населения России)
Северные субъекты РФ:
25,2 млн чел.
(17% населения России)
Рис. 1. Структурный состав населения северных территорий РФ на 1 января 2016 г.
II. Оценка бюджетных ресурсов территорий, отнесенных к Арктической зоне России, за отчетный период (2010-2015 гг.) и определение «веса» в данных ресурсах бюджета Ямало-Ненецкого автономного округа
Для решения задачи II авторами были осуществлены следующие расчеты:
• бюджет муниципального образования ГО «Воркута» Республики Коми составляет около 5% консолидированного бюджета Республики (консолидированный бюджет Республики Коми за 2015 г. по доходам 67,4 млрд р., по расходам 76,1 млрд р., в том числе бюджет МО «Воркута» по доходам 3,3 млрд р., по расходам 3,5 млрд р.);
• бюджеты территорий пяти улусов/районов Республики Саха (Якутия) вследствие отсутствия официальной открытой информации оценены по численности населения. Численность территорий Арктической зоны Республики Саха (Якутия) составила 26,1 тыс. чел. в 2016 г., или 2,72% общей численности населения Республики (957,9 тыс. чел.); бюджет - 4,5 млрд р. соответственно от исполнения бюджета Республики за отчетный 2015 г. (167 млрд р.);
• бюджет города Норильска - 6%, Таймырского Долгано-Ненецкого муниципального района - 2%, Туруханского района - 1% консолидированного бюджета Красноярского края;
• бюджеты муниципальных образований от консолидированного бюджета Архангельской области: город Архангельск - 10%, Мезенский муниципальный район» - 0,1%, Новая Земля - 0,01%, город Новодвинск - 1%, Онежский муниципальный район -0,01%, Приморский муниципальный район - 0,1%, Северодвинск - 7%.
Таким образом, из общей совокупности бюджетных ресурсов арктических территорий оценке было подвергнуто около 55 млрд р., из которых около 29% приходится на город Норильск, 14% - на город Архангельск, 13% - на Таймырский Долгано-Ненецкий муниципальный район (т. е. по 56% оценочной суммы имеются официальные данные на сайтах муниципальных образований).
В общей сумме консолидированных бюджетов субъектов РФ, полностью отнесенных к Арктической зоне России (Мурманская область, Ненецкий АО, Чукотский АО и Ямало-Ненецкий АО), «оценочные» бюджетные ресурсы составляли от 16 до 18% в 2010-2015 гг. Стоимостная оценка бюджетных ресурсов территорий, отнесенных к Арктической зоне России, представлена на рис. 2 с 2010 по 2015 г.
Стоимостная оценка бюджетных ресурсов территорий, отнесенных к АЗР, за шесть исследуемых лет в ценах соответствующего года увеличилась на 156% и за отчетный 2015 г. составила 296 млрд р. В среднем за 2010-2015 гг. данные бюджетные ресурсы достигали около 3% консолидированных бюджетов субъектов России.
6 (68) 2016
350-1
307
->аб
300-
268
269
2
250-
217
200-
^ 2010 ' 2011 ' 2012 ' 2013 ' 2014 ' 2015 '
Рис. 2. Оценочные бюджетные ресурсы территорий, отнесенных к Арктической зоне России, млрд р. в текущих ценах/в ценах соответствующего года
За 2010-2015 гг. официальный уровень инфляции (индекс потребительских цен -ИПЦ) в России равнялся 164,63%1. Таким образом, с учетом инфляционной составляющей в ценах 2010 г. бюджетные ресурсы территорий, отнесенных к АЗР, сократились на 17%. Консолидированный бюджет ЯНАО составил, млрд р. / % бюджетных ресурсов территорий АЗР: 2010 г. - 106,8 / 49,2%; 2011 г. - 136,9 / 51%; 2012 г. - 142,4 / 52,9%; 2013 г. - 138,9 / 51,3%; 2014 г. - 161,7 / 52,7%; 2015 г. 137,6 / 45,5%. Снижение доходов бюджета округа в 2013 г. связано с применением налогоплательщиками: а) Налогового кодекса РФ ч. 1, гл. 3.1 «Консолидированная группа налогоплательщиков»; б) ускоренной амортизации основных средств в условиях агрессивной природной и/или технологической среды. Таким образом, около половины бюджетных ресурсов территорий АЗР приходится на консолидированный бюджет ЯНАО.
Насколько данные бюджетные ресурсы направлены на решение вопросов территорий АЗР, можно ответить, рассмотрев количественные и стоимостные показатели полномочий, расходных обязательств субъектов АЗР.
бюджетов субъектов РФ, полностью отнесенных Арктической зоне России, за отчетный период
Для решения задачи III - сравнения полномочий, расходных обязательств бюджетов Арктических регионов за отчетный был выбран 2014 г., поскольку данные этого года имеются в открытом доступе на официальных сайтах субъектов РФ, за исключением Чукотского АО. По Реестру расходных обязательств трех субъектов РФ, составленных согласно Порядку представления реестров расходных обязательств субъектов РФ и сводов реестров расходных обязательств муниципальных образований, входящих в состав субъекта РФ2, была осуществлена сравнительная характеристика (табл. 2) расходных обязательств субъектов РФ (без муниципальных образований).
Согласно ст. 87 Бюджетного кодекса РФ «Органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны вести реестры расходных обязательств»3.
Полномочия, расходные обязательства отражены в четырех основных группах.
Первая группа расходов - расходные обязательства, возникшие в результате принятия нормативных правовых актов субъекта РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ.
1 ИПЦ, %: 2010 г. - 108,8; 2011 г. - 106,1; 2012 г. - 106,6; 2013 г. - 106,5; 2014 г. - 111,4; 2015 г. -112,9 // Цены в России. 2012: стат. сб. / Росстат. М., 2012. С. 21; Цены в России. 2016: стат. сб. / Росстат. М., 2016. С. 19.
2 Приказ Министерства финансов РФ от 19 апреля 2012 г. № 49н «Об утверждении порядка представления реестров расходных обязательств субъектов РФ и сводов реестров расходных обязательств муниципальных образований, входящих в состав субъекта Российской Федерации».
3 Бюджетный кодекс Российской Федерации: от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ (ред. от 23 мая 2016 г., с изм. от 2 июня 2016 г.) (с изм. и доп., вступ. в силу с 1 июня 2016 г.). Ст. 87.
III. Сравнительная характеристика полномочий, расходных обязательств
Таблица 2
Обобщенная сравнительная характеристика полномочий, расходных обязательств бюджетов Ненецкого АО, Мурманской области, Ямало-Ненецкого АО за 2014 г.
№ п/п Расходные обязательства, возникшие в результате принятия нормативных правовых актов субъекта РФ Количество полномочий, расходных обязательств
Ненецкий АО Мурманская область ЯНАО
+ - + - + -
1 По предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ 56 18 53 50 71 2
2 По предметам ведения субъекта РФ 31 - 3 - 19 -
3 Предусматривающих предоставление из бюджета субъекта РФ межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций МО на исполнение делегированных полномочий и дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности МО) 30 36 9
4 Предусматривающих реализацию субъектом РФ делегированных полномочий 0 24 25
Итого 117 118 124
Применение: «+» - реализуемые; «-» - не реализуемые.
В первой группе расходов Ненецкий АО реализовывал 56 расходных обязательств и 18 расходных обязательств с 1 января 2008 г. исполняли органы власти Архангельской области1. Мурманская область реализовывала 53 расходных полномочия и 50 полномочий в Реестре расходных обязательств отсутствовали (не представлены даже с нулевыми суммами). ЯНАО реализовывало 71 расходное обязательство и два расходных обязательства («Организация деятельности многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг» (в соответствии с ФЗ от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг») и «Поддержка граждан и их объединений, участвующих в охране общественного порядка») отсутствовали даже с нулевыми суммами.
Вторая группа расходов - расходные обязательства, возникшие в результате принятия нормативных правовых актов субъекта РФ по предметам ведения субъекта РФ. Здесь лидирует Ненецкий АО - 31 расходное обязательство, у ЯНАО - 19, у Мурманской области - 3 расходных обязательства.
Третья группа расходов - расходные обязательства, возникшие в результате принятия нормативных правовых актов субъекта РФ, предусматривающих предоставление из бюджета субъекта РФ межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций муниципальным образованиям на исполнение делегированных полномочий и дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований). В этой группе 36 расходных обязательств у Мурманской области, 31 у Ненецкого АО и 9 у ЯНАО.
Четвертая группа расходов - расходные обязательства, возникшие в результате принятия нормативных правовых актов субъекта РФ, предусматривающих реализацию субъектом РФ делегированных полномочий. В данной группе 25 расходных обяе-зательств у ЯНАО, 24 у Мурманской области и ноль у Ненецкого АО.
В завершение решения задачи III рассмотрим структурное соотношение четырех групп расходных обязательств по стоимостным параметрам (табл. 3).
1 Часть доходов Ненецкого АО передавалась в бюджет Архангельской области на выполнение данных расходных обязательств. С 2015 г. все государственные полномочия Ненецкого АО переданы на исполнение органам власти Ненецкого АО (договор действует до 31 декабря 2021 г.).
Таблица 3
Структурная характеристика полномочий, расходных обязательств бюджетов Ненецкого АО, Мурманской области, Ямало-Ненецкого АО за 2014 г.
№ п/п Расходные обязательства, возникшие в результате принятия нормативных правовых актов субъекта РФ Полномочия, расходные обязательства
Ненецкий АО Мурманская область ЯНАО
млн р. % млн р. % млн р. %
1 По предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ 9 641,25 63 45 952,4 86 128 237,9 94
2 По предметам ведения субъекта РФ 3 150,85 21 1 607,19 3 3 738,8 3
3 Предусматривающих предоставление из бюджета субъекта РФ межбюджетных трансфертов 2 379,42 16 4 312,7 8 2 994,4 2
4 Предусматривающих реализацию субъектом РФ делегированных полномочий 0 0 1 695,3 3 1 036,44 1
Итого 15 171,5 100 53 567,6 100 136 007,5 100
Рассчитано по: реестры расходных обязательств - Ненецкого АО на 26.05.2014 г., Мурманской области на 01.07.2014 г., ЯНАО на 13.02.2014 г.
Согласно показателям табл. 3, политика выполнения расходных обязательств более «жесткая» у ЯНАО и Мурманской области, поскольку около 90% расходных обязательств в стоимостном выражении составляет первая группа расходов «Расходные обязательства, возникшие в результате принятия нормативных правовых актов субъекта РФ, заключения договоров (соглашений) по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ».
Более «самостоятельная» политика расходов у Ненецкого АО, так как около 21% расходных обязательств составляет вторая группа расходов «Расходные обязательства, возникшие в результате принятия нормативных правовых актов субъекта РФ по предметам ведения субъекта РФ».
Анализируя вторую группу расходов Ненецкого АО, можно выделить региональные приоритеты, в совокупности около 72% второй группы расходов:
• 769 млн р. (24% второй группы расходов) - социальная поддержка отдельных категорий граждан;
• 764 млн р. (24% второй группы расходов) - компенсации расходов, возникающих в результате государственного регулирования цен (тарифов) на твердое топливо, электроэнергию, теплоэнергию, реализуемых населению, на услуги водоснабжения и водо-отведения сельскому населению;
• 292 млн р. (9%) - переселение граждан из жилищного фонда, признанного непригодным для проживания и/или с высоким уровнем износа;
• 212,7 млн р. (7%) - строительство (приобретение) жилых помещений в целях предоставления гражданам по договорам социального найма и договорам найма специализированного жилого помещения;
• 102 млн р. (3%) - мероприятия, связанные с окружными государственными унитарными предприятиями (увеличение уставных фондов, учреждение и ликвидация);
• 98 млн р. (3%) - субсидии юридическим лицам по подпрограмме «Развитие потребительского рынка»;
• 57 млн р. (2%) - государственная поддержка жителей сельской местности при строительстве или газификации индивидуальных домов и пр.
У ЯНАО во второй группе расходов приоритетами явились:
• 1 545,3 млн р. (41% второй группы расходов) - обеспечение жильем отдельных категорий граждан, отнесенных к ведению субъекта РФ (что объясняется значительным объемом аварийного жилья, возведенного во время активного освоения ЗападноСибирского региона);
• 930 млн р. (25%) - меры социальной поддержки специалистов бюджетной сферы (среднюю заработную плату по экономике региона формирует топливно-энергетический комплекс, в частности «Газпром», на уровень которой должны равняться заработные платы учителей и врачей);
• 420 млн р. (11%) - расходы на отдельные непрограммные мероприятия (Постановление Правительства ЯНАО от 14 февраля 2012 г. № 80-П «О департаменте образования Ямало-Ненецкого АО»; Постановление Правительства ЯНАО от 19 июля 2012 г. № 538-П «Об утверждении порядка предоставления государственным автономным и бюджетным учреждениям ЯНАО субсидий на цели, не связанные с выполнением государственного задания» и пр.);
• 279,8 млн р. (около 8%) - мероприятия в области связи и информатики и т. д.
Расходы Мурманской области по второй группе расходов распределились следующим образом: 1607,2 млн р. (99,7% второй группы) на реализацию законов Мурманской области («О социальной поддержке медицинских работников», «О государственной поддержке инвестиционной деятельности», «Об осуществлении денежных выплат врачам, фельдшерам и медицинским сестрам» и пр.); 3,5 млн р. (0,2%) на государственные гарантии субъекта РФ и 0,5 млн р. (0,03%) на приобретение специализированной лесопожарной техники и оборудования.
Таким образом, наибольшее количество расходных обязательств наблюдается у ЯНАО, из которых около 94% относятся по предметам совместного ведения РФ и субъекта РФ. Общий вывод по третьему направлению решаемой задачи - субъекты АЗР более половины расходных обязательств выполняют по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ.
Заключение
Основные выводы авторы формулируют как вызовы на предстоящее десятилетие устойчивого экономического развития территорий АЗР с использованием опыта освоения зарубежных территорий зоны Арктики.
1. Демография. Данные вопросы затрагивают не только обеспечение положительной динамики населения в АЗР, но и «постарение» населения, а как следствие - «кадровый голод» системы органов государственной и муниципальной власти для принятия оптимальных управленческих решений «на местах», дефицит высококвалифицированной рабочей силы, сложности создания «комфортной» среды проживания.
Так, например, в штате Аляска в США («пионерный образец современной практики продвижения на новые земли» [2]) ежегодный «прирост населения - 1,7%» [2]. За 2013-2015 гг. население штата Аляски увеличилось на 2% и составило на начало 2016 г. 738,5 тыс. чел.1 (0,2% численности населения США).
2. Экономика, т. е. экономическая поддержка предпринимательства, финансовая поддержка экономической деятельности, которая будет «новой» для Арктики. Инвестиции в арктическую инфраструктуру для арктических народов повышают вероятность диверсифицировать свою экономику. Традиционно арктические коренные народы «...достаточно гибки в добыче ресурсов проживания из-за сезонности и межгодовых колебаний обеспечения продовольствием» [19]. Именно поэтому у арктических
1 Population in the U.S. Data from U.S. Census Bureau. Last updated: October 11, 2016. URL: https:// www. cen sus.gov/programs-surveys/acs.
коренных народов «...высокая гибкость в способах зарабатывания на жизнь... люди часто меняют работу или имеют несколько рабочих мест на неполный рабочий день и, как правило, не специализируются на одной профессии» [19].
3. Финансы. Территории АЗР не обладают достаточными финансовыми средствами для решения «собственных, северных проблем». Согласно исследованиям зарубежных специалистов, «.Учитывая экономические взлеты и падения, характерные для большинства северных территорий, доступ к финансовому капиталу имеет большое значение для устойчивости данных территорий» [19].
В Докладе об устойчивости Арктики к внешним воздействиям (Arctic Resilience Report1) за 2013 г. в разделе 5.3.5 «Финансовый капитал» (Financial capital) приводится пример Перманентного фонда Аляски (Alaska Permanent Fund), который «...составляет 44 млрд дол. и служит в качестве ресурса для населения 734 тыс. чел.»2. Перманентный фонд Аляски на 30 июня 2016 г. достиг 52,8 млрд дол., в том числе: 44,2 млрд дол. в центральном фонде и 8,6 млрд дол. в резервном3.
Перманентный фонд Аляски существует с 1976 г. В него поступает 25% нефтяных лицензионных платежей и налогов, получаемых государством на территории Штата Аляска. Согласно прогнозным показателям (на 10 лет), в 2026 г. Перманентный фонд составит 82,6 млрд дол., в том числе 64,9 млрд дол. в центральном фонде и 17,7 млрд дол. в резервном4.
Известный специалист арктической тематики Ф. С. Чапин, профессор университета Аляски в Фербенксе в коллективной работе совместно с учеными Норвегии, Швеции, Австралии, Франции, США формулируют вывод: «.все арктические страны (кроме России в последнее десятилетие) имеют богатства, чтобы обеспечить значительные денежные ассигнования для стимулирования арктического развития» [19].
Обозначенные вопросы требуют систематизированной государственной поддержки территорий Арктической зоны России.
Источники
1. Агранат А. Г. Зарубежный Север. Очерки природы, истории, населения и экономики регионов. М. : АН СССР, 1957.
2. Агранат Г. А. Аляска: новая модель развития ресурсного региона // География. 2002. № 37. URL: http://geo.1september.ru/articles/2002/37/02.
3. Алтынцев А. В. Бюджетные риски и ограничения при реализации документов социально-экономического развития арктических регионов // Комплексные научные исследования и сотрудничество в Арктике: взаимодействие вузов с академическими и отраслевыми научными организациями: материалы Всерос. конф. с междунар. участием / сост. С. В. Рябченко; Сев. (Арктич.) федер. ун-т им. М. В. Ломоносова. Архангельск : ИД САФУ 2015. С. 16-19.
1 Перевод на русский язык «Arctic Resilience Report». Заимствовано из Программы арктического мониторинга и оценки (Arctic Monitoring and Assessment Programme, AMAP) 25-го Заседания рабочей группы AMAP в России (г. Москва 3-5 октября 2011 г.) с официальным переводом на русский язык: 25-е Заседание рабочей группы AMAP: краткий двухстраничный доклад Председателю КСДЛ АС. Москва. URL: https://oaarchive.arctic-council.org/bitstream/handle/11374/1102/ doc6-2b_amap_report_rus.pdf?sequence=1.
2 Arctic Resilience Interim Report 2013 / Stockholm Environment Institute and Stockholm Resilience Centre, Stockholm. P. 82. URL: https://www.seiinternational.org/mediamanager/documents/Pub-lications/ArcticResilienceInterimReport2013-LowRes.pdf.
3 Официальный сайт Alaska Permanent Fund Corporation. URL: http://www.apfc.org/home/Con-tent/home/index.cfm.
4 Alaska Permanent Fund. Fund Financial History and Projections as of July 31, 2016. URL: http:// www.apfc.org/_amiReportsArchive/APFC201607%204.pdf.
4. Арбатов А. Г. Арктика и стратегическая стабильность // Евроатлантическое пространство безопасности / под ред. А. А. Дынкина, И. С. Иванова. М. : ЛЕНАНД, 2011. С. 332-337.
5. Гранберг А. Г. Пространственная экономика в системе наук // Первый Российский экономический конгресс (Москва, 7-12 декабря 2009 г.) : сб. докладов участников / Новая экон. ассоциация; Ин-т экономики РАН. URL: http://www.econorus.org/consp/files/ gran.doc.
6. Захарчук Е. А., Пасынков А. Ф. Муниципальные образования российской Арктики: критерии выделения и проблемы оценки финансового потенциала // Wschodnio-europejskie Czasopismo Naukowe (East European Scientific Journal). 2015. No. 2. P. 46-51.
7. Кумо К., Литвиненко Т. В. Население Чукотки в пространстве и времени / Российские регионы: взгляд в будущее. 2016. № 3. С. 55-66.
8. Лавров Б. В. Организационная проблема Крайнего Севера (в порядке обсуждения) // Советская Арктика. 1933. С. 13-16.
9. Леонов С. Н. Особенности построения и проблемы реализации долгосрочных прогнозов развития Арктики Дальнего Востока России // Известия ИГЭА. 2013. № 5 (91). С. 50-56.
10. Мазуров Ю. Л. Арктика: диалог в интересах развития // Вестник Московского университета. Сер. 5: География. 2011. № 3. C. 75-76.
11. Матвиенко И. И. Межбюджетные отношения регионов Арктической зоны Российской Федерации // Вопросы экономики и права. 2014. № 8. С. 185-188.
12. Минакир П. А. Экономика и пространство (тезисы размышлений) // Пространственная экономика. 2005. № 1. С. 4-26.
13. Российская Арктика: современная парадигма развития / под ред. А. И. Татарки-на. СПб. : Нестор-История, 2014.
14. Север как объект комплексных региональных исследований / отв. ред. В. Н. Ла-женцев. Сыктывкар, 2005.
15. Селин В. С., Ульченко М. В. Национальные интересы и экономическая безопасность в Российской Арктике // Национальные интересы: приоритеты и безопасность. 2012. № 31. C. 2-10.
16. Синица А. Л. Демографическое развитие регионов Арктической зоны России в 2010-2014 гг. // Арктика: экология и экономика. 2016. № 1 (21). С. 18-27.
17. Славин С. В. Освоение севера Советского Союза. Изд. 2-е, доп. М., 1982.
18. Татаркин А. И. Россия в Арктике: стратегические приоритеты изучения и комплексного освоения // Россия в XXI веке: глобальные вызовы и перспективы развития : материалы Второго Междунар. форума. М. : Перо, 2013.
19. Building Resilience and Adaptation to Manage Arctic Change / F. S. I. Chapin, M. Hoel, S. R. Carpenter et al. // AMBIO. 2006. No. 35 (4). P. 198-202. URL: http://www.beijer.kva.se/ PDF/87869275_Disc191.pdf.
***
The Arctic Territories of Russia: Challenges to Sustainable Economic Development
by Evelina V. Peshina and Andrey S. Zakharov
The research studies territories (parts of territories) of the subjects of the Russian Federation, which were included into the Arctic Zone of the Russian Federation by the Decree of the President in 2014. The relevance of the addressed theme is confirmed by the fact that the problems of the Arctic Zone of the Russian Federation have not received a comprehensive scientific discussion. One of the reasons behind such situation is lack of official statistics on territories included into the Arctic Zone. The primary objective of the study is to determine the problematic "zones" of the territories of the Arctic Zone of the Russian Federation applying general scientific methods of factor analysis, systems theory, information theory, comparative-historical and interregional analysis as well as the methods of expert assessments and analogies. The article presents the findings of the research on three interrelated tasks: calculation of the composition and assessment of the number of territories of the Arctic zone of the Russian Federation as of 1990 and 2016; assessment of the budgetary resources of territories assigned to the Arctic Zone in five reporting years (2010-2015) as well as evaluation of the share of the budget of Yamalo-Nenets autonomous district in these resources; comparative analysis of the characteristics of the powers, expenditure obligations of the budgets of the Russian Federation subjects completely related to the Arctic zone during the reporting period. Finally, the authors formulate main conclusions in the form of challenges for the next decade of sustainable economic development of the Arctic Zone of the Russian Federation using the experience of overseas territories in the Arctic areas: demographics, economy and finance.
Keywords: spatial distribution of resources; the Arctic Zone of the Russian Federation; sustainable development.
References:
1. Agranat A. G. Zarubezhnyy Sever. Ocherkiprirody, istorii, naseleniya i ekonomiki regionov [Foreign North. Sketches of nature, history, people and economy of the regions]. Moscow: USSR Academy of Sciences, 1957.
2. Agranat G. A. Alyaska: novaya model' razvitiya resursnogo regiona [Alaska: A new model of development of a resource region]. Geografiya - Geography, 2002, no. 37. Available at: http://geo.1september. ru/articles/2002/37/02.
3. Altyntsev A. V. Byudzhetnye riski i ogranicheniya pri realizatsii dokumentov sotsial'no-ekonom-icheskogo razvitiya arkticheskikh regionov [Budgetary risks and limitations during the realization of the-documents of socioeconomic development of the Arctic regions]. Materialy Vserossiyskoy konferentsii s mezhdunarodnym uchastiem "Kompleksnye nauchnye issledovaniya i sotrudnichestvo v Arktike: vzaimod-eystvie vuzov s akademicheskimi i otraslevymi nauchnymi organizatsiyami" [Proc. All-Russian Conf. with Internat. Participation "Comprehensive Scientific Research and Cooperation in the Arctic: Interaction of Universities with Academic and Sectoral Scientific Organizations]. Arkhangelsk: Northern (Arctic) Federal University, 2015, pp. 16-19.
4. Arbatov A. G. Arktika i strategicheskaya stabil'nost [The Arctic and strategic stability]. In: Dynkin A. A., Ivanov I. S. (eds.) Evroatlanticheskoe prostranstvo bezopasnosti [Euro-Atlantic space of security]. Moscow: LENAND Publ., 2011. pp. 332-337.
5. Granberg A. G. Prostranstvennaya ekonomika v sisteme nauk [Spatial economics in the system of sciences]. In: Sbornik dokladov uchastnikov Pervogo Rossiyskogo ekonomicheskogo kongressa [Collection of reports of the 1st Russian Economic Congress]. Available at: http://www.econorus.org/consp/files/ gran.doc.
6. Zakharchuk Ye. A., Pasynkov A. F. Munitsipal'nye obrazovaniya Rossiyskoy Arktiki: kriterii vy-deleniya i problemy otsenki finansovogo potentsiala [Municipalities of the Russian Arctic: identification criteria and problems of assessing their financial capacity]. Wschodnioeuropejskie Czasopismo Naukowe (East European Scientific Journal), 2015, no. 2, pp. 46-51.
7. Kumo K., Litvinenko T. V. Naselenie Chukotki v prostranstve i vremeni [Population of Chukotka in time and space]. Rossiyskie regiony: vzglyad v budushchee - Russian regions: looking into the future, 2016, no. 3, pp. 55-66.
8. Lavrov B. V. Organizatsionnaya problema Kraynego Severa (v poryadke obsuzhdeniya) [On the organizational problem of the Extreme North (as a disuccsion)]. Sovetskaya Arktika - Soviet Arctic, 1933, pp. 13-16.
9. Leonov S. N. Osobennosti postroeniya i problemy realizatsii dolgosrochnykh prognozov razvitiya Arktiki Dal'nego Vostoka Rossii [Peculiarities of construction and problems of implementation of long-
term forecasts of development of the Arctic of Russia's Far East]. Izvestiya Irkutskoy gosudarstvennoy ekonomicheskoy akademii - Izvestiya of Irkutsk State Economics Academy, 2013, no. 5 (91), pp. 50-56.
10. Mazurov Yu. L. Arktika: dialog v interesakh razvitiya [The Arctic: The Dialogue in the interest of development]. Vestnik Moskovskogo universiteta. Seriya 5: Geografiya - Bulletin of the Moscow State University. Series 5: Geography, 2011, no. 3, pp. 75-76.
11. Matvienko I. I. Mezhbyudzhetnye otnosheniya regionov Arkticheskoy zony Rossiyskoy Federat-sii [Intergovernmental relations of regions of the Arctic Zone of the Russian Federation]. Voprosy ekono-miki i prava - The Issues of Economics and Law, 2014, no. 8, pp. 185-188.
12. Minakir P. A. Ekonomika i prostranstvo (tezisy razmyshleniy) [Economy and space (theses of contemplations). Prostranstvennaya ekonomika - Spatial Economics, 2005, no. 1, pp. 4-26.
13. Tatarkin A. I. (ed.) Rossiyskaya Arktika: sovremennaya paradigma razvitiya [Russian Arctic: Modern paradigm of development]. Saint Petersburg: Nestor-Istoriya Publ., 2014.
14. Lazhentsev V. N. (ed.) Sever kak obyekt kompleksnykh regional'nykh issledovaniy [The North as an object of comprehensive regional studies]. Syktyvkar, 2005.
15. Selin V. S., Ulchenko M. V. Natsional'nye interesy i ekonomicheskaya bezopasnost' v Rossiyskoy Arktike [National interests and economic security in the Russian Arctic]. Natsionalnye interesy:prioritety i bezopasnost - National Interests: Priorities and Security, 2012, no. 31, pp. 2-10.
16. Sinitsa A. L. Demograficheskoe razvitie regionov Arkticheskoy zony Rossii v 2010-2014 gg. [Demographic development of the regions of the Arctic Zone of Russia in 2010-2014]. Arktika: ekologiya i ekonomika - Arctic: Ecology and Economy, 2016, no. 1 (21), pp. 18-27.
17. Slavin S. V. Osvoenie severa Sovetskogo Soyuza [Development of the North of the Soviet Union]. Moscow, 1982.
18. Tatarkin A. I. Rossiya v Arktike: strategicheskie prioritety izucheniya i kompleksnogo osvoeniya [Russia in the Arctic: Strategic priorities for studies and comprehensive development]. Materialy Vtorogo Mezhdunarodnogo foruma "Rossiya v XXI veke: globalnye vyzovy i perspektivy razvitiya" [Proc. 2nd Internat. Forum "Russia in the XXI century: Global challenges and prospects of development"]. Moscow: Pero Publ., 2013.
19. Chapin F. S. I., Hoel M., Carpenter S. R. et al. Building Resilience and Adaptation to Manage Arctic Change. AMBIO, 2006, no. 35 (4), pp. 198-202. Available at: http://www.beijer.kva.se/PDF/87869275_ Disc191.pdf.
Contact Info:
Evelina V. Peshina, Dr. Sc. (Econ.), Prof., Head Ural State University of Economics
of State & Municipal Finance Dept. 62/45 8 Marta/Narodnoy Voli St., Yekaterinburg,
Phone: (343) 221-26-07 Russia, 620144
e-mail: [email protected]
Andrey S. Zakharov, first deputy director Finance Dept. of Yamalo-Nenets autonomous
Phone: (343) 221-26-07 okrug
e-mail: [email protected] 9 Molodezhi Ave., Salekhard, Russia, 629008
