CC BY
46
ние все новых устройств и механизмов как в технологическом процессе, так и для непосредственного обеспечения деятельности промышленных заведений. Ярким примером явилось использование паровых котлов. В связи с этим разрабатывались и принимались соответствующие нормативные акты. На рубеже XIX — начала XX в. в законодательстве вводилась классификация, разрабатывались требования к проводам, используемым в электротехнических сооружениях, были установлены положения для их эксплуатации внутри помещений, разработаны правила использования воздушных, подземных и подводных проводов.
Таким образом, техническое регулирование в промышленном законодательстве Российской империи XIX — начала XX в. регламентировало отношения в производственной сфере деятельности: были установлены правила для организации, размещения и функционирования производственных объектов, разрабатывались экологические, санитарные и противопожарные нормы. Отдельные положения законодательства касались регламентации деятельности в определенных отраслях, были упорядочены производственные и сопутствующие им процессы.
Техническое регулирование напрямую связано с развитием науки и уровнем экономического раз-вития15. В то же время техническое регулирование создает условия (выступает определенным катализатором) для качественно нового развития экономики. Экономический подъем Российского государства был следствием принятия многочисленных законодательных актов, призванных урегулировать отношения в развивающемся и ключевом зве-
15 См.: Терещенко Л. К., Тихомиров Ю. А, Хабриева Т. Я. Концепция правового обеспечения технического регулирования // Журнал российского права. 2006. № 9. С. 3—17.
не экономии — промышленности, о чем свидетельствуют и статистические данные.
Введение технического регулирования способствует выстраиванию оптимальной модели организации сложных технологических процессов на производстве, формированию и закреплению правил техники безопасности, установлению стандартов изготовления товаров и оказания услуг. Эти факторы снижают риск наступления неблагоприятных последствий в той или иной области хозяйственной деятельности человека, способствуют выпуску безопасной продукции, конкурентоспособной на мировых рынках.
Арктическая зона России: трудности и перспективы правовой охраны природы
Арктика является северным полярным регионом Земли, для которого характерны суровые природноклиматические условия. При этом Арктика богата живыми и неживыми природными ресурсами (в том числе углеводородами). С одной стороны, они испытывают антропогенную нагрузку от хозяйственной и военной деятельности, а с другой — их освоение недостаточно продумано и организовано. Данное противоречие заслуживает внимания правовой науки16.
Значительная часть Российской Федерации покрыта лесотундрой, тундрой, арктической пустыней, скована «вечной мерзлотой». Аналогичные ландшафты встречаются на севере США (Аляска), Канады, Дании (Гренландия), Норвегии. Однако арктические природно-климатические условия охватывают сравнительно меньшую часть названных государств. Кроме того, для США и Дании арктическими являются только регионы, удаленные от «этнического ядра» государства. Для России же арктические регионы есть не-
16 Концепции развития российского за-
конодательства / под ред. Т. Я. Хабриевой, Ю. А. Тихомирова. М., 2010. С. 460—461.
посредственное продолжение основной территории нашей страны.
Российский полярный сектор является самым обширным и более населенным, чем в других приарк-тических государствах. В 90-е гг. ХХ в. отмечались большие трудности с жизнеобеспечением населения на северных территориях России (в связи с «северным завозом»), произошел упадок хозяйственной деятельности. В настоящее время Россия активизирует свою деятельность в Арктике.
Особое экономическое значение имеет мощный горно-промышленный пояс на севере страны (он охватывает и Арктическую зону). Российские предприятия добывают на северных территориях подавляющую часть нефти и газа, никеля и меди, алмазов и других полезных ископаемых страны17. В российском полярном секторе функционирует важнейшая национальная коммуникация — Северный морской путь, открытый с 1991 г. для судов других суверенных государств. Само наличие мощного промышленного пояса и глобального транспортного коридора предопределяет значительную антропогенную нагрузку на российский полярный сектор.
Хозяйственная деятельность при изношенности оборудования порождает в арктических регионах те же экологические проблемы, что и в остальной части России. При этом в силу повышенной уязвимости полярных экосистем экологические трудности имеют высокую степень. Для российского полярного сектора характерно накопление («депонирование») экологического вреда. Ярким, но не единственным проявлением этого процесса является многолетние скопления громадного количе-
17 См.: Федеральное Собрание Российской Федерации. Комитет Совета Федерации по делам Севера и малочисленных народов. Инновацинное развитие экономики Севера: проблемы и перспективы. Материал интернет-конференции. М., 2007. С. 25.
ства отходов близ полярных городов. Председатель Правительства РФ В. В. Путин потребовал провести генеральную уборку в Арктике и «зачистить свалки»18.
Причины этого экологического вреда кроются не только в радиоактивных захоронениях на дне морей или в нефтяных разливах, но и в промышленном освоении, которое не было продумано с точки зрения охраны природы. При «организации территории», по словам В. В. Путина, «экологические соображения были на самом последнем месте». Не соблюдался баланс различных направлений хозяйственной деятельности. В итоге были нарушены основы традиционного природопользования, в частности оленеводства. Линейные объекты «перекрывают» миграцию оленей, многие объекты промышленности занимают продуктивные оленьи пастбища. Кроме того, гусеничная техника безжалостно уничтожает слабую растительность. Повсюду видны признаки угнетения почв, истощения флоры и фауны, нарушения в целом ландшафта тундры19.
Нельзя игнорировать также атмосферный и водный перенос загрязняющих веществ (в том числе свинца) в Арктическую зону из промышленно развитых регионов России, расположенных южнее.
Наконец, добыча углеводородов на шельфе и их транспортировка являются одними из наиболее опасных видов антропогенного воздействия на природу. Увеличение объемов перевозки нефти морскими судами приводит к росту случаев аварийных разливов нефти, которые в полярных условиях более опасны, чем в тропиках.
18 См.: Латухина К. Нитка к форточке / Российская газета. 2011. 6 мая.
19 См.: Институты экологического права / С. А. Боголюбова и др. М., 2010. С. 395—407; Хердле Б. Партнеры за Полярным кругом // Журнал «de-Magazin Deutshlahd». 2011. № 1. С. 32—33.
Накопившиеся проблемы вызывают серьезную обеспокоенность государственной власти и общественности. 18 сентября 2008 г. Президент РФ утвердил Основы государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 г. и дальнейшую перспективу. В этом фундаментальном документе определены цели, задачи, основные меры реализации арктического направления политики России.
В названных Основах подтверждается состав Арктической зоны Российской Федерации, определенный еще в советский период. В него входят территории Республики Саха (Якутия), Мурманской и Архангельской областей, Красноярского края, Ненецкого, Ямало-Ненецкого и Чукотского автономных округов. Более того, в Арктическую зону Российской Федерации входят земли и острова вместе с прилегающими внутренними морскими водами, территориальным морем, исключительной экономической зоной и континентальным шельфом России.
К числу целей государственной политики в Арктике в сфере экологической безопасности относится сохранение и обеспечение защиты ее природной среды, ликвидация экологических последствий хозяйственной деятельности в условиях возрастающей экономической активности и глобальных изменений климата.
Для достижения указанных целей необходимо решить следующие задачи в сфере экологической безопасности:
обеспечить сохранение биоразнообразия арктической флоры и фауны, в том числе путем расширения особо охраняемых природных территорий и акваторий с учетом национальных интересов России, сохранения окружающей природной среды в условиях расширения экономической деятельности и глобальных изменений климата;
осуществить плановую утилизацию судов с ядерными энергети-
ческими установками, отслуживших установленные сроки эксплуатации.
Важными мерами по реализации государственной политики в сфере обеспечения экологической безопасности в Арктической зоне России являются:
установление особых режимов природопользования и охраны окружающей природной среды, включая мониторинг ее загрязнения;
рекультивация природных ландшафтов, утилизация токсичных промышленных отходов, обеспечение химической безопасности, в первую очередь в местах компактного проживания населения.
Основными механизмами реализации государственной арктической политики являются совершенствование законодательства России в области охраны окружающей среды с учетом национальных интересов и специфики региона.
В настоящее время охрана и использование арктических природных ресурсов осуществляется в соответствии с федеральными законами от 31 июля 1998 г. № 155-ФЗ «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации», от 17 декабря 1998 г. № 191-ФЗ «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации», от 30 ноября 1995 г. № 187-ФЗ «О континентальном шельфе Российской Федерации», от 14 марта 1995 г. № ЗЗ-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях».
Кроме того, в арктических территориях и акваториях России действуют земельное, водное законодательство, законодательство о недрах, животном мире, лесное законодательство.
В целом использование и охрана природных ресурсов Арктической зоны происходит на «общих основаниях» и «в общем порядке», особых акцентов на защите полярных природных богатств законодатель не делает. Исключение составляет
Федеральный закон от 7 мая 2001 г. № 49-ФЗ «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» в части хозяйственной деятельности общин названных народов.
В частности, в названном Законе предусматривается, что размеры территорий традиционного природопользования определяются с учетом задач поддержания условий, достаточных для обеспечения возобновляемости и сохранения биоразнообразия популяций растений и животных.
Территории традиционного природопользования составляют участки земли и водного пространства, используемые для традиционного образа жизни, в том числе оленьи пастбища, охотничьи и иные угодья, участки акваторий моря для осуществления рыболовства, сбора дикорастущих растений. При этом устанавливается, что территории традиционного природопользования являются особо охраняемыми природными территориями (далее — ООПТ).
В последние годы стремление участников законотворческого процесса отменить ограничения по объему вылова, накладываемые на традиционное рыболовство, может привести к подспудной коммерционализации деятельности коренных малочисленных народов.
В настоящее время создана и с каждым годом расширяется сеть ООПТ федерального и регионального значения. В число заповедников входят: «Большой Арктический», «Остров Врангеля», «Кандалакшский», «Усть-Ленский», «Гыданский» и «Таймырский биосферный». Кроме того, предлагается расширить сеть наблюдательных постов для осуществления мониторинга, а также вести кадастр территорий, подвергшихся экологическим нарушениям в прошлом, на основе данных которого можно будет разрабаты-
вать программы экологической реабилитации20.
Как справедливо отмечает Президент РФ Д. А. Медведев, нужно «сформировать прочную нормативно-правовую базу, регулирующую деятельность в Арктике»21. Требуется также законодательно определить южные границы Арктической зоны Российской Федерации, в связи с чем возникает вопрос: какие территории относить к Арктической зоне? Граница северной полярной зоны может определяться по-разному: по полярному кругу, по среднемноголетней изотерме июля 10°С (на суше), по южному пределу тундры. Однако относится ли при подобном разграничении природный пояс лесотундры к Арктической зоне?
От ответа на этот вопрос зависит установление ограничения по использованию природных объектов, повышенных требований, обеспечивающих охрану природных ресурсов северных территорий, льгот (налоговые, таможенные, кредитные) для хозяйствующих субъектов.
В России неоднократно ставился вопрос о принятии федерального закона, посвященного арктической деятельности. На протяжении последних десятилетий разрабатывались законопроекты «Об Арктической зоне Российской Федерации», «О северном морском пути». Однако они так и не приняты.
В настоящее время создаются условия для разработки и принятия федерального закона, в соответствии с которым определялись бы особенности природопользования в Арктической зоне России. В связи с этим потребуется внесение изменений и дополнений в акты российского эко-
20 См.: Сиваков Д. О. Правовые проблемы охраны природных ресурсов Арктики // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2009. Третий выпуск (№ 18). С. 137—142.
21 См.: Ильин А. Арктике определят границы // Российская газета. 2008. 18 сент.
логического и транспортного законодательства.
Выдвигается также предложение о включении в отраслевые законы специальных глав, посвященных особенностям правовых режимов различных природных ресурсов и объектов в Арктической зоне. Но такой способ может привести к потере концептуального подхода законодателя к экологическим проблемам Арктики. Параллельно высказываются мнения о разработке и принятии технических регламентов, охватывающих арктическую деятельность. Однако создание системы технических регламентов — процесс долговременный, а устанавливать обязательные и в то же время адекватные технические требования нужно уже сейчас.
Итак, для обеспечения концептуального подхода российского законодателя было бы целесообразно разработать и принять единый федеральный закон, в котором необходимо предусмотреть более строгие экологические требования к недропользованию (в особенности к добыче углеводородов), деятельности торгового и рыбопромыслового флота Вооруженных Сил России (Военно-морской флот). Нельзя игнорировать вопросы поиска, апробации и использования альтернативных источников энергии (например, ветровой, солнечной), а также такого многообещающего направления, как экологический туризм.
К сожалению, российское законодательство относительно альтернативных источников энергии немногословно. В вышеупомянутом Федеральном законе «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации» имеется ст. 17 «Производство энергии путем использования приливов, течений и ветра», которая закрепляет лицензирование производства энергии этими нетрадиционными путями.
В приведенных законодательных актах не предусматривается поощрение бизнеса и развитие государст-
венно-частного партнерства в деле освоения альтернативных источников энергии (приливов, течений, ветра). На наш взгляд, законодательство должно содержать определенные экономические стимулы развития этой альтернативной деятельности. К их числу могут относиться льготные кредиты, налоговые льготы.
Представляет интерес правовое регулирование разнообразных отношений в полярных секторах зарубежных государств, в частности в Канаде, где действует ряд законов: «О предотвращении загрязнения вод Арктики» 1970 г., «О внутренних водах на севере» 1970 г., «Об океанах» 1996 г., «Об индейцах» 1970 г. Согласно нормам Закона «Об океанах» государство несет ответственность за состояние экосистем морской среды. Главным координатором всех государственных органов, реализующих названный Закон, является Министерство рыболовства и океанов Канады. Последнее сотрудничает с иными министерствами, а также с правительствами провинций. Положения Закона «Об океанах» распространяются в том числе и на эксплуатацию ресурсов Северного Ледовитого океана 22.
В целях предотвращения загрязнения арктических морей в законодательстве Канады предусмотрена обязанность собственника судна, которое будет находиться в полярных широтах, предоставить уполномоченному государственному органу доказательство своей платежеспособности — страховой полис. Данная норма рассчитана на случай предъявления претензий за нанесенный экологический ущерб. Под действие приведенных требований законодательства подпадают не только морские суда, но и береговые предприятия, деятельность которых может вызвать загрязнение арктических вод.
22 См.: Востоков Е. Н. Прибрежно-морские зоны мира (геоэкология, проблемы освоения и управления). М., 2004. С. 313.
Россия отстает от других северных государств в части обеспечения эффективного правового регулирования и стимулирования арктической деятельности. В связи с этим предлагается следующее.
Основы государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 г. и дальнейшую перспективу — ориентир для выработки специфических правовых норм, касающихся разнообразной хозяйственной и иной деятельности в отечественном секторе Арктики. Названный документ позволит дополнить правовой режим внутренних морских вод, территориального моря, исключительной экономической зоны и континентального шельфа России с учетом повышенной уязвимости полярных экосистем.
В арктических регионах еще на стадии территориального планирования выбор той или иной хозяйст-
венной деятельности требуется тщательно обосновывать, в частности, необходимо сохранить баланс между развитием промышленности и транспорта, с одной стороны, и традиционным природопользованием — с другой. Следовательно, нужно сохранить природные ландшафты, на основе которых как раз и осуществляется традиционное природопользование (продуктивные оленьи пастбища, пути миграции оленей и др.).
Российское законодательство, как федеральное, так и региональное, должно заинтересовывать и привлекать хозяйствующие субъекты к применению безотходных (илималоотходных) технологий. Важным организационно-правовым механизмом внедрения «зеленых» технологий в северных регионах России может стать государственно-частное партнерство, в частности концессионные соглашения.
