Антикоррупционный механизм: проблемы измерения Текст научной статьи по специальности «Право»

УДК 323.212

Алексей Александрович Чесноков

кандидат юридических наук, доцент, доцент Барнаульского юридического института МВД РФ, г. Барнаул.

E-mail: [email protected]

Ольга Владимировна Чеснокова

помощник руководителя следственного управления Следственного комитета РФ по Алтайскому краю, г. Барнаул.

E-mail: [email protected]

АНТИКОРРУПЦИОННЫЙ МЕХАНИЗМ: ПРОБЛЕМЫ ИЗМЕРЕНИЯ

В статье рассмотрена проблема выбора критериев оценки государственной политики в сфере борьбы с коррупцией, современное состояние национальной правовой системы, социальные, экономические, правовые факторы коррупции, пути повышения действенности работы правоохранительных органов в указанной сфере. Предлагается оценивать антикоррупционную политику по пяти блокам: степень выполнения поставленных задач; экономичность; правомерность деятельности; достигнутый уровень свободного и равного доступа организаций, граждан к тем или иным благам; оценка результатов проделанной работы непосредственно населением. Это позволит выделить наиболее действенные формы, методы и средства антикоррупционной политики с целью их дальнейшего совершенствования и отказа от нецелесообразных; усовершенствовать правовую базу; разграничить компетенцию и функции государственных органов; выявить методы и средства создания режима прозрачности государственного аппарата, вовлечения граждан в антикоррупционную борьбу, создания атмосферы нетерпимости к должностным преступлениям и т.п.

Ключевые слова: коррупция, антикоррупционная политика, эффективность, демократизм, транспарентность.

Построение демократического правового государства требует создания адекватной системы органов государственной власти и соответствующей ей целостной системы государственной службы, обеспечивающих реализацию функций государства и развитие гражданского общества. Вместе с тем в реальности не все так гладко, и среди разрушительных процессов в России коррупция занимает одно из первых мест. Она превратилась в серьезную угрозу законности и правам человека, подорвала доверие к властным структурам и престиж нашей страны в современном мире.

Проблема не нова, о ней говорили Сократ, Ф. Аквинский, Н. Макиавелли. Еще пять с половиной столетий назад Иван IV (Грозный) ввел смертную казнь за чрезмерность во взятках. Особое внимание мирового сообщества взяточничество получило после второй мировой войны. Так, за прошедшее время ООН приняло 17 антикоррупционных актов, Совет Европы - 16, Комиссия по борьбе с отмыванием денег - 13; Межпарламентская ассамблея СНГ в период 1992-2012 гг. - 4 модельных закона: о борьбе с коррупцией, о борьбе с

организованной преступностью, о проти-водействии отмыванию незаконных доходов, об основах законодательства по антикоррупционной политике.

В Российской Федерации, соответственно, принимаются принципиальные шаги в этом направлении: подписана и ратифицирована Конвенция ООН против коррупции, Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию, принят пакет антикоррупционных законов, сформулированы антикоррупционные стандарты, вновь создан Совет при Президенте РФ по противодействию коррупции, активизировалась деятельность правоохранительных органов. За первый квартал 2014 г. выявлено почти 19 тыс. деяний коррупционной направленности (на 18% больше, чем в аналогичном периоде прошлого года), из них 4,3 тыс. фактов взяточничества (+8,1%) [Статистические сведения...]. Согласно данным международной неправительственной организации «Трансперенси Интернешнл», Россия в 2010 г. занимала 154-е место по масштабам кор-рупции, в 2011 г. - 143-е, в 2012 г - 133-е, в 2013 г. -127-е [Российская Федерация.].

С другой стороны, по оценке национального антикоррупционного комитета за 2007-2011 гг. объем коррупционных доходов увеличился в два раза до 300 млрд долларов, причем 70% россиян так или иначе пользовались возможностью решать свои проблемы с помощью взятки. Данные получаются весьма противоречивые, тем более что методики анализа не афишируются.

Однако следует отметить, что такое самостоятельное направление правовой политики государства, как борьба с коррупцией, выделено относительно недавно. Поэтому формы, методы, инструменты его реализации еще находятся в стадии формирования. Так, 5 марта 2013 г. на расширенном заседании Генеральной прокуратуры РФ Президент РФ В.В. Путин отметил недостаточную эффективность борьбы с коррупцией, отметив при этом, что прокуратура должна вносить здесь более весомый вклад, особенно в сфере использования государственного имущества, размещения заказов, осуществления оперативно-розыскной деятельности и предварительного следствия по делам о коррупции [Стенограмма.].

Существенным моментом повышения эффективности государственной политики в сфере борьбы с коррупцией является создание надлежащей методики ее определения. Нельзя забывать, что эффективность как содержательная сторона любой социальной деятельности, не будучи соотнесена с конкретными правовыми, организационными, общественными критериями теряет, свою практическую значимость.

Вместе с тем очевидно, что борьба с коррупцией имеет и множество специфических черт, которые также должны быть учтены. Следует учитывать и многогранность исследуемого явления. Так, системный анализ Федерального закона от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» дает нам следующие направления противодействия коррупции:

1) профилактику коррупции:

- антикоррупционный анализ законодательства и его совершенствование;

- совершенствование кадровой политики государства, методик подбора, обучения, воспитания должностных лиц, контроля за их деятельностью, социальной защищенности должностных лиц;

- выявление и устранение условий и факторов, способствующих совершению преступлений коррупционной направленности;

- формирование правовой культуры общества, создание атмосферы нетерпимости к коррупционному поведению;

- содействие развитию институтов парламентского и общественного контроля;

2) борьбу с коррупцией:

- выявление, пресечение, расследование коррупционных правонарушений;

- привлечение виновных к ответственности;

- создание условий, максимально ограничивающих возможность пользоваться результатами преступной деятельности;

3) ликвидацию или минимизацию последствий коррупции, включающую:

- возмещение ущерба, причиненного незаконными действиями;

- создание эффективных механизмов защиты прав граждан и организаций, нарушенных коррупционными деяниями;

- повышение доверия граждан к государству и его должностным лицам.

Очевидно, что указанные направления тесно взаимосвязаны и могут быть реализованы лишь комплексно, как система, единый механизм, включающий нормативную, институциональную, деятельную (динамическую) составляющие. Поэтому критерии оценки эффективности реализации антикоррупционной политики должны быть связаны как с суммой результатов деятельности по выбранным направлениям конкретных государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, организаций, так и с общим социальным воздействием этого механизма.

Следует отметить, что любая деятельность, затрагивающая права личности, получает как юридическую, так и социальную оценку, которая составляет внешнее выражение ее эффективности. Поэтому представляется, что для эффективной деятельности любого социального механизма необходима также осознанная общественная потребность в его существовании. Данная потребность определяется уровнем правовой культуры и правосознания населения, общими условиями его жизни. Здесь очень важна обратная связь с обществом, способность быстрого реагирования на его нужды, гибкость и возможность учета не только правовых, но и моральных требований.

Сегодня у средних и крупных экономических субъектов двойственное отношение к коррупции. Если она инициируется чиновниками, то это плохо для бизнеса. Когда она инициируется бизнесменами для решения их проблем или получения конкурентного преимущества, может возникать конфликт с чиновниками. Здесь ситуация воспринимается как коренное изменение существующей системы и приводит к некоторой нестабильности, что плохо для бизнеса. Не для кого не секрет, как осуществляется уход от налогов, таможенных платежей, в ряде случаев потеря ответственности, получение наиболее доходных контрактов, рынков сбыта, осуществление рейдерских захватов и т.д. Многие иностранные фирмы, осуществляющие экономическую деятельность в Российской Федерации, уже изначально вкладывают в себестоимость продукта так называемые «откаты».

Размеры их впечатляют. Конечно, официальные данные найти сложно, но стоит привести некоторые цифры, опубликованные в том числе на сайте ВАС РФ [Иванова: 2008, с. 5]. Так, за место в партийном списке названа сумма

2-5 млн долларов США, за получение государственного заказа - 20% от суммы проекта, за снижение государственной пошлины - 30-50% суммы выгоды, за списание недоимки - 30-50% суммы недоимки, за получение гранта - 2030% его суммы и т.п. Разумеется, платит за это конечный потребитель. Поэтому можно отметить, что в краткосрочной перспективе борьба с коррупцией многим хозяйствующим субъектам невыгодна, тогда как в долгосрочном плане - выгода несомненна. Кроме того, в свете развивающегося экономического кризиса поддержка бизнеса приобретает особое значение. Согласно опросу, проведенному в 2011 г. ВЦИОМ, 37% респондентов в качестве причин коррупции назвали высокую эффектив-ность коррупционных действий по сравнению с законными путями решения проблем, а 30% назвали укорененность коррупции как «нормы жизни» в сознании и предпринимателей, и населения в целом. Здесь необходимо прежде всего коренное изменение сложившегося в обществе отношения, иначе можно натолкнуться на известное сопротивление реформам.

Каждый из рассмотренных выше подходов затрагивает те или иные стороны оценки эффективности государственно-правовых явлений. Вместе с тем нам необходимо на основе их интеграции выявить признаки, наиболее адекватные для системы борьбы с коррупцией. Среди них мы выделили пять блоков.

1. Степень выполнения поставленных задач. Здесь можно указать на соотношение между планируемым и достигнутым положением в данной сфере. Наиболее удачным средством ее определения представляется метод экспертных оценок.

2. Экономичность. Ограниченность материальных ресурсов государственных органов приводит к необходимости достижения максимального результата при минимально возможных затратах сил и средств. Поэтому соотношение результат/затраты также является существенной характеристикой антикорруционной деятельности государства.

3. Правомерность деятельности. Понятие законности является базовым для борьбы с коррупцией. И тем более недопустимы прямые нарушения прав граждан и организаций, нивелирующие все положительные достижения в данной сфере. Правовые и организационные инструменты борьбы с коррупцией должны отвечать важнейшим принципам, сформулированным в ст. 3 ФЗ «О противодействии коррупции», а именно: приоритет прав и свобод человека и гражданина, их защита; законность; публичность, прозрачность деятельности органов власти; неотвратимость ответственности; комплексное использование политических, экономических, правовых, социальных и иных мер; приоритет профилактики; всемерное сотрудничество с международными организациями, институтами гражданского общества, физическими лицами.

4. Достигнутый уровень свободного и равного доступа организаций, граждан к тем или иным благам, наличие реально действующих механизмов защиты их прав, внимание должностных лиц к их проблемам. Данный критерий тесно связан с целями антикоррупционной политики и ее экономичностью, вместе с тем именно он определяет возможность существования внешней среды коррупции, которая всегда связана с нарушением законного равенства (статуса) субъектов права, с самыми негативными проявлениями бюрократии.

5. Оценка результатов проделанной работы непосредственно населением, что во многом характеризует ее демократичность. Именно через восприя-

тие населением антикоррупционная деятельность обретает свою социальную ценность и назначение. Отношение граждан можно определить посредством проведения различных опросов, анкетирования.

Можно также указать на степень вовлеченности институтов гражданского общества, оказываемая ими поддержка антикоррупционной программе. Причем это должны быть не «карманные» общественные советы, а реальные объединения граждан, заинтересованных в защите своих прав и независимые СМИ.

Существуют также специфические критерии, достаточно детально разработанные в ведомственном законодательстве и вполне применимые в вопросах борьбы с коррупцией. Но и здесь есть множество проблемных моментов, которые требуют разрешения.

Так, при анализе количества выявленных и раскрытых коррупционных правонарушений часто упускается криминогенная обстановка. Здесь, с одной стороны, действует принцип «идеальная машина - когда машины нет», оптимальный показатель борьбы с коррупцией - когда выявлять нечего и бороться не с чем. С другой стороны, функционирует антикоррупционный механизм достаточно однобоко, выборочно. Почему-то абсолютное большинство выявленных нарушений касаются низовой коррупции. Конечно, уголовному преследованию подвергаются и губернаторы, и мэры, но чаще в порядке разовых акций. В большинстве случаев выявляется лишь самое низовое звено коррупционной пирамиды. Поэтому одним из критериев оценки антикоррупционной деятельности также может стать соотношение выявленных правонарушений в «высших» и «низших» эшелонах власти.

Таким образом, измерение эффективности сегодня выступает важным элементом социального управления, создания действенной обратной связи. Анализ любого воздействия на общественные отношения будет неполным, если не учитывать всю совокупность его политических, правовых, экономических, моральных и организационных последствий, что предполагает комплексное, системное изучение феномена эффективности антикоррупционной политики.

Это позволит выделить наиболее действенные формы, методы и средства антикоррупционной политики с целью их дальнейшего совершенствования и отказа от нецелесообразных; усовершенствовать правовую базу; разграничить компетенцию и функции государственных органов; выявить методы и средства создания режима прозрачности государственного аппарата, вовлечения граждан в антикоррупционную борьбу, создания атмосферы нетерпимости к должностным преступлениям и т.п.

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК

1. Иванова Е. Взятки откатились // Ведомости. 2008, № 21(2043). 6. февр. С. 5.

2. Российская Федерация заняла 127-е место в рейтинге коррупции Transparency International [Электронный ресурс] // РАПСИ : Рос. агентство правовой и судебной информации : сайт. URL: http://www.rapsinews.ru/anticorruption_news.html (дата обращения: 04.05.2014).

3. Стенограмма расширенного заседания коллегии Генпрокуратуры РФ [Электронный ресурс] // Президент России : сайт. URL: http://президент.рф/news/l7631

(дата обращения: 04.05.2014).

4. Статистические сведения о результатах разрешения заявлений, сообщений и иной информации о происшествиях в органах внутренних дел [Электронный ресурс] // Министер-ство внутренних дел Рос. Федерации : сайт. URL: http://mvd.ru//Deljatelnost/ statistics (дата обращения: 04.05.2014).

REFERENCES

Ivanova E. Vzyatki otkatilis', Vedomosti, 2008, no. 21(2043), 6 Febr., pp. 5. (in Russ.).

Rossiyskaya Federatsiya zanyala 127-e mesto v reytinge korruptsii Transparency International, RAPSI : Ros. agentstvo pravovoy i sudebnoy informatsii : sayt, available at: http://www.rapsinews.ru/anticorruption_news.html (accessed 04 May 2014). (in Russ.).

Statisticheskie svedeniya o rezul'tatakh razresheniyazayavleniy, soobshcheniy i inoy informatsii o proisshestviyakh v organakh vnutrennikh del, Ministerstvo vnutrennikh del Ros. Federatsii : sayt, available at: http://mvd.ru//Deljatelnost/ statistics (accessed 04 May 2014). (in Russ.).

Stenogramma rasshirennogo zasedaniya kollegii Genprokuratury RF, Prezident Rossii : sayt, available at: http://prezident.rf/news/17631 (accessed 04 May 2014). (in Russ.).

Alexey A. Chesnokov, Candidate of Law, associate professor, senior lecturer, Barnaul Law College, Ministry of Interior Affairs of Russia, Barnaul. E-mail: [email protected]

Olga V. Chesnokova, Assistant of the Head of Investigation Office, Altai Territorial Investigation Committee of the Russian Federation, Barnaul.

E-mail: [email protected]

ANTICORRUPTION MECHANISM: PROBLEMS OF MEASUREMENT

Abstract: The article considers the problem of choice of criteria of an assessment of state policy in the area of struggle against corruption; the status of national legal sys-tem; social, economic, legal factors of corruption; a way to increase the effectiveness of work of law enforcement bodies in the specified area. The authors suggest to estimate anticorruption policy according to five criteria: degree of the performance of tasks in view; profitability; legitimacy of activity; the reached level of free and equal access of organizations and citizens to particular goods; an assessment of the results of work by the population. The suggested measures allow to allocate the most effective forms, methods and means of anticorruption policy aimed on their further improvement, and to refuse from inexpedient forms; to improve legal base; to differentiate the competence and functions of the state bodies; to reveal methods and means of the formation of the regime of transparency of the state apparatus, and of the involvement of citizens into anticorruption campaign; to promote the atmosphere of intolerance towards malfea-sances, etc.

Keywords: Corruption, anticorruption policy, efficiency, democratism, transparency.