CC BY
13
ПРАВОВОЕ ПОЛЕ
Антикоррупционные правила гражданского законодательства России
13.Н. Шмаков С.Н. Кукушкин
В сфере оборота недвижимости на отдельных этапах реализации частных прав имеют место правоотношения между органами публичного управления и частными лицами, Юридическая сущность, практическое и, прежде всего, антикоррупционное значение этих отношений, занимают центральное место в представленной работе. В статье предпринята попытка включения в предмет гражданского права организационно-процедурных отношений, ввиду чего обосновывается практическое значение указанных теоретических изысканий.
Ключевые слова: частное право, публичное право, антикоррупционный, гражданское законодательство, государственная регистрация прав на недвижимое имущество, гражданский кодекс РФ, административное законодательство, гражданско-правовое регулирование, процедурно-правовой институт, материально-правовой институт.
Как известно, выявление причин и условий возникновения преступности, создание наиболее корректных организационно-правовых способов борьбы с ней во многом носит междисциплинарный характер. Достижения различных научных направлений исследования такого сложного явления, как общество, в частности в аспекте криминальной составляющей, в полном объёме используются криминологией и вместе с ней служат вектором в корректной постановке задач и целей антикоррупционной политики государства. Это в равной степени касается и такого направления гуманитарной мысли, как юриспруденция.
Огромную роль в современной системе политико-правового устройства России играет право, причём наравне с публичным, частное право занимает достойное место в системе правовых регуляторов общественных отношений.
Можно сказать, что гражданское право точно определяет предмет своего воздействия на основе аутентичных принципов, методов правого регулирования, тем самым, ограждается от произвольного вмешательства права публичного, что полностью соответствует высшему нормативно-правовому акту страны -Конституции.
Исходя из анализа отдельных сегментов общественных отношений, в частности связанных с оборотом недвижимого имущества, анти-коррупционная роль гражданского права РФ на современном этапе своего развития из пассивного состояния защиты прав частных лиц от произвольного вмешательства публично-правового элемента переходит в активную фазу правового регулирования. Известная конкуренция норм частного и публичного непосредственно затрагивает коррупционные процессы - очерченные
Шмаков Виктор Николаевич - канд. юрид. наук, доцент, начальник кафедры гражданско-правовых дисциплин Дальневосточного юридического института МВД РФ (г. Хабаровск). Тел.: (4212) 48-32-09
Кукушкин Сергей Николаевич - преподаватель кафедры гражданско-правовых дисциплин Дальневосточного юридического института МВД РФ (г. Хабаровск). E-mail: [email protected]
гражданским законодательством пределы вмешательства выступают преградой на пути чиновничьего произвола, реализуя регулятивный и охранительный потенциал, что немаловажно по инициативе и в интересах же частных лиц.
Итак, чтобы более точно уяснить антикоррупционное значение гражданского законодательства в целом, необходимо ответить на вопрос - что же такое коррупция?
По нашему мнению, коррупция - это корыстная деятельность должностных лиц публичного управления (всех трёх уровней - федерального, регионального и муниципального), которая (в узком смысле) связана с превышением, злоупотреблением должностными полномочиями, а в широком смысле реализуема через использование всех возможных преимуществ административного ресурса, принадлежащего данным лицам.
Подобное определение коррупции во многом соответствует не только достижению криминологии, но и видению соответствующих проблем высшим политическим руководством страны. Так, в своём Послании Федеральному собранию РФ от 25 апреля 2005 года Президентом России было отмечено следующее - «особенностью последнего времени стало то, что наша недобросовестная часть бюрократии (как федеральной, так и местной) научилась потреблять достигнутую стабильность в своих корыстных интересах. Стала использовать появившиеся у нас, наконец, благополучные условия и шанс для роста не общественного, а собственного благосостояния. Кстати сказать, партийная и корпоративная бюрократия в этом смысле ведут себя не лучше бюрократии государственной».
Так, в частности, ввиду вышесказанного в отношении недобросовестной части публичной бюрократии Федеральным законом от 30 июня 2006 г. № 93-Ф3 [1] был отменён абз. 1 ч. 3 ст. 222 ГК РФ, который звучал следующим образом - «право собственности на самовольную постройку может быть признано судом за лицом, осуществившим постройку на не принадлежащем ему земельном участке, при условии, что данный участок будет в установленном
порядке предоставлен этому лицу под возведенную постройку».
В новой редакции ст. 222 ГК РФ, чтобы приобрести право на самовольную постройку, кроме всех прочих условий, установленных Законом, по общему правилу необходимо иметь земельный участок в собственности, а на основе отменённой редакции ст. 222 ГК РФ действовал механизм, так называемых, гарантийных писем от органов местного самоуправления (собственника земли), в связи с чем под фактически возведённую недвижимость неправомерно захватывались отдельные территории, находившиеся в собственности муниципальных образований. Данные территории (земельные участки) могли быть переданы под возведённую недвижимость, к примеру, с учётом природоохранного законодательства. Однако бланкетный характер нормы (абз. 1 ч. 3 ст. 222 ГК РФ) позволял отдельным представителям публичного управления использовать положение данной нормы в обход природоохранительного и другого законодательства.
Характер изменения данной нормы ГК РФ, включая в себя общий запрет, может достаточно наглядно продемонстрировать возможность гражданского законодательства в достижении целей антикоррупционной политики государства, в том числе ввиду следующего.
Общие правило, как известно, имеет свои исключения - ведь одно дело особняк на берегу водохранилища и совсем другое - дача, гараж и другое не «элитное» имущество хозяйственного назначения, служащее интересам обычного домохозяйства, на земле, выделенной для этой деятельности, причём, в некоторых случаях даже не требующее разрешения на строительство.
Во имя преодоления данных коррупционных проявлений в ежегодном Послании Федеральному собранию РФ от 25 апреля 2005 года Президент РФ отметил следующее: надо помочь гражданам легализовать в упрощенном порядке принадлежащие им фактически объекты жилой недвижимости. А именно - гаражи, жилье, садовые дома в различных кооперативах и садоводческих товариществах и соответствую-
щие земельные участки. Такой порядок легализации должен быть максимально прост для граждан. А само оформление документов не должно создавать для них дополнительных проблем. Это, кстати, даст и такие дополнительные возможности, как законная передача имущества в наследство, получение кредитов в банках под залог данного имущества.
Во исполнение этой части Послания тот же Федеральный закон от 30 июня 2006 г. № 93-Ф3, к слову известный под названием «Дачная амнистия», внесший, изменения в ГК РФ, устанавливает, так называемый, упрощённый порядок введения в оборот определённой категории недвижимости. Так, согласно абз. 2 ч. 3 ст. 222 ГК РФ, теперь право собственности на самовольную постройку может быть признано судом, а в предусмотренных законом случаях - в ином установленном законом порядке.
Иной порядок и предусматривает изменения в Закон о регистрации прав. Таким образом, в соответствии с изменениями ст. 222 ГК РФ, в Законе о регистрации прав появилась ст. 25.3, которая упрощает прежнюю процедуру оформления (регистрации) прав на недвижимость, преодолевая, мягко говоря, излишние бюрократические барьеры (сдача объекта в эксплуатацию и т. д.) - где уже ни гарантийные письма от органов местного самоуправления, ни решения суда на основании этих писем не требуются. Так, например, регистрация права собственности на создаваемые или созданные объекты недвижимости, находящиеся на земельных участках, предназначенных для индивидуального жилищного строительства или для ведения личного подсобного хозяйства, а также, если, в соответствии с Законом, не требуется разрешение на строительство (отдельные объекты недвижимости), происходит в упрощенном порядке. То есть права собственности на земельные участки здесь не необходимы. Из анализа данной нормы можно сказать, что для регистрации права на соответствующий требованиям этой статьи объект необходимо всего лишь два типа основных правоустанавливающих документа: 1) подтверждаю-
щий факт создания такого объекта и содержащий его описание; 2) документы, подтверждающие категорию землепользования (для индивидуального жилищного строительства или для ведения личного подсобного хозяйства) [2].
Причём, если объект недвижимости - это дачный домик или гараж, то первым типом документов (подтверждающим факт его создания и содержащим описание такого объекта - ч. 3 ст. 25.3 Закона о регистрации прав) будет являться декларация [3], которая заполняется заинтересованным лицом самостоятельно (!). Этот факт прямо подтверждает новые проявления антикоррупционного качества гражданского права - правоустанавливающий документ, имеющий официальное значение для органов государственной власти - документ публичного делопроизводства - заполняется частным лицом и обязателен в этом контексте для чиновника.
Это беспрецедентный случай действующего законодательства РФ, причём, исходя из юридического состава, требуемого для возникновения права на объект недвижимости - отражённый именно в нормах гражданского права.
Огромное антикоррупционное значение имеет прямое указание Закона в отношении отдельных указанных объектов, а также объектов незавершённого строительства, - теперь нет необходимости получать разрешение муниципалитета на ввод в эксплуатацию их фактическим владельцам.
Закономерен вопрос - в чем же антикоррупционное значение данного правила? Дело в том, что на практике фактически завершенный строительством объект недвижимости, зачастую при активном содействии органов публичного управления, например, не подключается к коммуникациям, предъявляются, порой, не основанные на законе требования по устройству территории и т. д. И, ввиду этого, та же комиссия муниципалитета не принимает акт ввода в эксплуатацию, ВТИ отказывается описывать объект недвижимости. Получается, вернее, получался очень «выгодный» определенным лицам замкнутый круг. Если сооружение в целом как
объект недвижимости, пусть и не завершенного строительства соответствует ст. 130, а в некоторых случаях - ст. 219 ГК РФ, но не имеет титульного собственника, то правовые гарантии заинтересованного лица, в том числе связанные с приобретением прав на земельный участок, распоряжением объектом не реализуются в полном объеме, что предоставляет широкое поле для маневра коррумпированным чиновникам.
Принятые «пожарные» меры, связанные с установлением упрощённого порядка регистрации прав, - это лишь отдельный сегмент в правовом регулировании имущественного оборота и, в частности оформления прав на объекты недвижимости, поэтому рассмотреть вопросы антикоррупционной функции гражданского права можно как на отдельном примере («Дачная амнистия»), так и, в целом, с позиции системного подхода, на уровне теоретической абстракции через призму соответствующего правового образования. В свою очередь, разрешение данного вопроса позволит на более высоком - доктри-нальном уровне, выявить юридическую сущность, функциональную направленность определённой совокупности норм, регулирующих процедуру легализации прав на недвижимое имущество.
По нашему мнению, нормы о государственной регистрации прав имеют de jure гражданский правовой характер и образуют гражданско-правовой институт (см. далее - институт ГРПН), регулирующий организационно-процедурные отношения, а нормативные предписания о порядке инвентаризации недвижимого имущества - административный характер, причём, последнее не соответствует самой природе отношений правообладателей (заинтересованных лиц), участвующих в процедуре оформления своих частных прав на недвижимость, в том числе ввиду приведённых выше, и в этом смысле исключительно революционных новелл законодательства.
Так, в литературе отмечается, что при внимательном изучении ряда норм ГК РФ становится ясно, что существуют отношения, урегулированные гражданским законодательством, которые име-
ют не только материально-правовой, но и процедурный характер [4]. Это в полной мере касается порядка осуществления государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним (далее - ГРПН), где одна из сторон правоотношений (процедуры ГРПН) -это орган государственной власти - ФРС России, а другая - правообладатель или иное заинтересованное лицо (ст. 5 Закона о регистрации).
Гражданско-правовой подход в исследовании института ГРПН, с одной стороны, отражает дух закона, общедозволительный характер организационно-правового регулирования оборота недвижимости, с другой стороны - позволяет наиболее точно и юридически корректно раскрыть содержание отдельных понятий [5], категорий ГРПН, например, сущности акта уполномоченного юрисдикционного органа - органа ФРС РФ, аниткорруп-ционной направленности, особенности судебного обжалования действий (бездействия) регистрирующего органа, что, в целом, отвечает эффективности реализации и защите частных интересов в противовес интересам коррумпированной части публичной бюрократии. Способ реализации и защиты прав участников гражданского оборота недвижимости в рамках определённой процедуры, осуществляемой органом бесспорной гражданской юрисдикции (Росрегистрация), - это свершившийся факт гражданского законодательства.
Нам представляется наиболее качественным и юридически корректным подход к гражданско-правовым организационным отношениям известного учёного-цивилиста советского периода O.A. Красавчикова: «Организационные отношения, регулируемые гражданским правом, как правило, связаны с имущественными, играя для последних своего рода служебную роль..., обладают относительной самостоятельностью, поскольку в целом ряде случаев они являются лишь элементом, стороной имущественных отношений..., (так как) построены на началах равенства и координации» [6].
Гражданско-правовая сущность процедуры регистрации прав на недвижи-
мость, была подтверждена председателем Комитета по законодательству Государственной думы РФ П.В. Крашенинниковым: «... вместе с тем, следует помнить, что государственная регистрация является только отражением реально существующих гражданских правоотношений. Система государственной регистрации прав создана не в каких-либо административных целях - надзора, контроля либо учета, а, прежде всего, в целях укрепления и защиты, соответствующих прав участников гражданских правоотношений» [7]. Можно отметить, что достаточно удачная аллегория, использованная П.В. Крашенинниковым, - об отражении государственной регистрацией прав на недвижимость лишь реально существующих гражданско-правовых (имущественных) отношений, позволяет не менее удачно поставить вопрос: может ли процедура государственной регистрации частных прав, имея, по мнению некоторых исследователей, в своей основе (здесь - «отражающей плоскости») исключительно административную составляющую, не преломлять действительное значение имущественных прав и обязанностей сторон обязательственных отношений?
Интересно, но некоторые исследователи в ходе исследования с различных аспектов изучения проблем ГРПН допускают и даже приветствуют излишнее (и во многом юридически, а также практически необоснованное) вмешательство публично-правового элемента в орбиту гражданско-правового регулирования, тем самым умаляя юридическое содержание частных отношений, пусть и с участием органа государственной власти. Так, И.В. Аксюк утверждает, что специфика правового режима недвижимого имущества заключается в наличии публично-правового элемента в регулировании частных отношений, в которых объектом субъективных прав является недвижимость. Таким элементом являются нормы о государственном учете объектов недвижимости и государственной регистрации прав на данное имущество [8].
Здесь налицо логико-юридическое и собственно лингвистическое наруше-
ние, так как допускается явное смешение предмета регулирования двух юридически абсолютно разнородных правовых отраслей - административной и гражданской. Что же касается учёта объектов недвижимости, то это имеет относительное гражданско-правовое значение для реализации имущественных прав участников гражданского оборота.
Безусловно, если на действительность сделок технический учёт и не виляет, то на саму возможность совершения (заключения) договора может оказать принципиальное значение. Согласно ст. 554 ГК РФ, в договоре продажи недвижимости должны быть указаны данные, позволяющие определенно установить недвижимое имущество, подлежащее передаче покупателю по договору, в том числе данные, определяющие расположение недвижимости на соответствующем земельном участке либо в составе другого недвижимого имущества. Таким образом, в самом договоре в качестве приложения - неотъемлемой его части, - согласно предписанию ГК РФ, должно быть описание объекта недвижимости, что может говорить о частноправовом характере данного документа, как минимум, в процессе его получения. В действительности получается, что элементы юридического состава, сам порядок регистрации, устанавливаются ГК РФ и (или) специальным законом в соответствии с ним, а документы, требуемые для самой регистрации, оформляются в рамках административного процесса в соответствии с нормами административного права [9]. В том числе и ввиду этого, положения ст. 25.3 Закона о регистрации «бросаются в глаза» из-за нестыковок доктринального и нормативного характера, так как направлены, прежде всего, на «сращение» в рамках материального юридического состава необходимых элементов, в том числе процедур учёта (тех. паспорт) и регистрации прав на недвижимость частного лица (свидетельство о регистрации и (или) регистрация сделки). В этом смысле совершенно справедливо говорит профессор В.В. Ровный: «Гражданские организационные отношения должны основываться
на началах равенства, автономии воли и имущественной самостоятельности участников этих отношений» [10].
С другой стороны, нужно чётко отделять гражданско-правовое значение государственной регистрации прав (сделок) и публично-правовое - технического учета как информационного банка данных и т. д.
Описание объекта недвижимости, выступая необходимым элементом, требуемым, согласно нормам ГК РФ, для вступления договора в силу, не может порождать ни сам объект недвижимости (ст. 130 ГК РФ), ни само гражданское право (ч. 2 ст. 8 ГК РФ; ст. 219 ГК РФ) - этот документ в рамках императивных указаний гражданского закона обязателен лишь в случае, к примеру, принятия решения дееспособным субъектом о совершении сделки с недвижимостью, не являясь самой сделкой.
Таким образом, требования осуществления государственной регистрации отражают установленный Законом определённый правовой режим объектов недвижимости, составляющим элементом которого является технический учёт (информационная составляющая - технический, кадастровый учёт). Таким образом, процесс реализации оборота недвижимости, по нашему мнению, происходит, с одной стороны, в рамках материально правовых конструкций, (включающих сам акт регистрации как элемент состава), с другой - процедуру регистрации, которая имеет свои юридические основания, так сказать, элементы состава, но уже организационно-процедурного гражданского правоотношения. Профессор Е.А. Суханов утверждает: «Ясно, что такой режим на самом деле устанавливается не для различных благ, а для людей, совершающих по поводу этих благ различные юридически значимые действия. Иначе говоря, он определяет именно поведение участников правоотношений, касающееся соответствующих материальных и нематериальных благ [11].
На основе сказанного можно определить две категории гражданского права РФ, которые, системно дополняя друг друга, объясняют гражданско-правовую сущность организационно-процедурных
отношений, связанных с легализацией прав на объекты недвижимости: а) правовой режим объектов недвижимости и б) юридический состав, требуемый для регистрации права (сделки) с объектом недвижимости.
Исходя из аксиоматического утверждения о том, что практика является лишь критерием теории, можно заключить, что антикоррупционное значение заключается в факте отнесения ГРПН к гражданско-правовому институту, который включает в качестве своего предмета организационно-правовые процедурные отношения между заявителями и регистрирующим органом, в том числе организационные отношения указанных лиц с органами тех. учёта, а также в точном соответствии действий (бездействия) органов, осуществляющих техническую инвентаризацию, государственную регистрацию в соответствии с нормами гражданского права, где императивные требования указанных органов (отказ, приостановление и т. д.) будут базироваться на безусловном учёте частных интересов, на основе гражданского законодательства (в рамках материального состава) и отсутствия в этом контексте у указанных органов публичного управления традиционных дискреционных административно-правовых полномочий. В этом смысле, отдельная теория, в частности и в целом, уровень развития науки гражданского права не могут не оказывать влияния на практику правоприменения, особенно в таких основополагающих направлениях научно исследования, как предмет ре1улиро-вания отдельной отрасли права.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что нормативная составляющая борьбы с коррупционными проявлениями имеет не только узкую уголовно-правовую, репрессивную направленность, но и находит своё выражение в нормах гражданского законодательства РФ, являя собой пример своеобразной превенции, способа реализации частного права.
Литература и источники:
1. «Дачная амнистия» или три федеральных закона : сб. нормативных док.
- М. : ГроссМедиа, 2007. - С. 44- 76.
2. Согласно ч. 4 ст. 25.3 Закона о регистрации прав - «если объект недвижимости будет предназначен для постоянного проживания, то к первому типу документов будут относиться:
1) в случае если объект создан (строительство завершено) всё-таки - техпаспорт БТИ и разрешение на ввод в эксплуатацию;
2) в случае если объект находится в стадии незавершённого строительства разрешение на строительство и до 1 января 2010 года техпаспорт БТИ».
3. Об утверждении формы декларации об объекте недвижимого имущества" [Электронный ресурс] : Приказ Минэкономразвития РФ от 15.08.2006 N2 232 // Российская газета. - 2006. -N2 192 / / СПС«Консультант Плюо.
4. Федеральный закон о государственной регистрации прав содержит описание процедуры государственной регистрации, основных условий и параметров регистрационного процесса. Зрелое, А. П. Регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним: правовые и налоговые аспекты [Электронный ресурс] : практическое пособие / А. П. Зрелое [и др.]. - М. : ООО "СтатусКво 97", 2005; СПС «ГАРАНТ».
5. Например, представляется небезынтересным с позиции гражданско-правового регулирования подход к определению понятия «заинтересованные лица или правообладатели». В юридической литературе появилось и имеет практическое значение понятие не только «правообладатель», но и «кандидат в правообладатели» (потенциального собственника, арендатора и т. д.). Комментарий к Федеральному закону «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» : комментарий / И. Д. Грачёв [и
др.]. - 2 изд., перераб и доп. - М. : Норма, 2001. - С. 52.
6. Красавчиков, О. А. Советское гражданское право : учебник. В 2-х томах. Т. 1 / Т. И. Илларионова, М. Я. Кириллова, О. А. Красавчиков [и др.] ; под ред. О. А. Красавчикова. - 3-е изд., испр. и доп. -М. : Высшая школа, 1985. - С. 16.
7. Материалы «круглого стола» "Проблемы государственной регистрации прав на объекты недвижимости в производственно-технологической сфере" [Электронный ресурс] / П. В. Крашенинников // Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование. -
2002. -Ne 2-3 (11 - 12). - Режим доступа : http://dpr.ru/journal/journal_9__13. htm# 1, свободный. - Загл. с экрана.
8. Аксюк, И. В. Недвижимость в законодательстве России: понятие, основания и способы возникновения права собственности на нее [Электронный ресурс] : автореф. дис. канд. юрид. наук. / И. В. Аксюк. - Ростов-на-Дону, 2007. -Режим доступа: http://disser.law.edu. ru/disser.a sp?disserID-1254051, свободный. - Загл. с экрана.
9. Согласно ч. 7 ст. 3 ГК РФ указанный нормативно-правовой акт не является гражданско-правовым по предмету регулирования - О государственном техническом учете и технической инвентаризации в Российской Федерации объектов капитального строительства [Текст] : Пост. Правительства РФ от 04.12.2000 г. Nq 921 // Собр. законодательства РФ. - 2000. -№ 50. - Ст. 4901.
10. Гражданское право [Текст] : учебник. В 3 т. Т. 1 / Е. Н. Абрамова, Н. Н.Аверченко, Ю. В. Вайгушева [и др.] ; под ред. А. П.Сергеева. - M. : ТК Велби, 2008. - С. 27.
11. Суханов, Е. А. Гражданское право. Том I. : учебник / Е. А. Суханов. - 2-е изд., перераб. и доп. - М. : Изд-во БЕК,
2003. - С. 295.
