CC BY
559
ния пропагандистской деятельности, поэтому с позиций эффективности данные меры являются перспективными, но и одновременно затратными.
Частная превенция коррупции означает профилактику (предупреждение) совершения новых преступных акций лицами, уже совершившими коррупционные преступления. Элементом такой превенции является, например, реестр лиц, уволенных в связи с утратой доверия, предложенный Минтрудом России. Представляется, что аналогичные реестры могут быть установлены и в частной сфере, например, в отношении организаций, допускающих проявления коррупции и хищения при выполнении государственных и муниципальных заказов.
Особый акцент в плане общей превенции коррупции должен быть сде-
лан на общесистемных мерах предупреждения коррупции. К этим мерам можно отнести, в частности, мероприятия административной реформы, проводимой в России в 2005— 2010 гг., позитивный, хотя и отложенный эффект от которых наблюдается по сей день.
Внедрение административных регламентов, деперсонализация взаимодействия граждан и должностных лиц, оказывающих государственные услуги, повышение доступности и комфортности получения данных услуг, предоставление государственных услуг на базе многофункциональных центров, расширение электронного документооборота, внедрение антикоррупционной экспертизы, снижение административных барьеров и другие меры создают благоприятный фон для снижения уровня коррупции на разных уровнях управления.
Библиографический список
Корреляция мер по противодействию коррупции с причинами и условиями ее возникновения: науч.-метод. пособие / Е. И. Добролюбова, А. В. Павлушкин, Э. Л. Сидоренко [и др.]; под ред. В. Н. Южакова, А. М. Цирина. М., 2016.
Отчет «Научное обеспечение реализации Национального плана противодействия коррупции на 2014—2015 годы». ИЗиСП. М., 2015.
Стенограмма выступления Президента РФ В. В. Путина на заседании Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции 26 января 2016 г. URL: http://www.kremlin.ru/ events/councils/by-council/12/51207.
Хабриева Т. Я. Коррупция и право: доктринальные подходы к постановке проблемы // Журнал российского права. 2012. № 6.
Антикоррупционные механизмы в реализации кадровой политики государственных органов и органов местного самоуправления
ПАТОВА Елена Михайловна, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин Юридического института Сыктывкарского государственного университета им. Питирима Сорокина, кандидат исторических наук
167001, Россия, г. Сыктывкар, Октябрьский просп., 55 E-mail: Patova@yandex.ru
Действующее законодательство предъявляет определенные требования к организации работы кадровых служб государственных органов и органов местного самоуправления по профилактике коррупционных и иных правонарушений, созданию условий, исключающих возможность коррупционного поведения государственных и муниципальных служащих. В настоящее время совершенствуется правовая система противодействия коррупции; вводятся
новые запреты и ограничения, связанные с прохождением государственной и муниципальной службы; усиливается контроль за исполнением законодательства; повышается значимость комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных (муниципальных) служащих и урегулированию конфликта интересов. Вопросы противодействия коррупции находятся в центре внимания правоохранительных и контролирующих органов, средств массовой информации, общественности. Однако принимаемых мер явно недостаточно. Одной из причин безрезультатной борьбы с коррупцией, по мнению автора, является значительный разрыв между декларируемыми принципами и реальным воплощением их на практике. По-прежнему сохраняется практика назначения должностных лиц, основанная на личной преданности и лояльности начальству, нарушаются конкурсные процедуры, оценка деятельности государственных и муниципальных служащих зависит не от уровня их профессиональных знаний и компетенции, а от позиции руководства, наличия родственных и дружественных связей. На примере Республики Коми в статье рассматриваются вопросы, регламентирующие порядок организации и проведения специального психофизиологического исследования с применением полиграфа, оценивается его роль в снижении коррупционных проявлений в системе государственного и муниципального управления.
Ключевые слова: противодействие коррупции, государственная служба, муниципальная служба, кадровые технологии, полиграф.
Anti-Corruption Mechanisms in the Implementation of the Personnel Policy of State Bodies and Bodies of Local Self-Government
E. M. PATOVA, candidate of historical sciences
Pitirim Sorokin Syktyvkar State University
55, Oktyabrskiy ave., Syktyvkar, Russia, 167001
E-mail: Patova@yandex.ru
The legislation in force imposes certain requirements for the organization of work of personnel services of state bodies and local self-government bodies on prevention of corruption and other offences, creating conditions that exclude the possibility of corrupt behaviour of state and municipal employees. Currently, the legal system of combating corruption is improving; new prohibitions and restrictions related to the passage of state and municipal services are introducing; the control over compliance with the legislation is enhancing; importance of the commissions on observance of requirements to staff behavior of state civil (municipal) staff and conflict of interests is improving. The anti-corruption issues are in the focus of law enforcement and regulatory authorities, the media and the public. However, existing measures are not enough. One of the reasons for the unsuccessful fight against corruption, according to the author, is a significant gap between the declared principles and real embodiment in practice. Continues the practice of appointing officers based on personal loyalty and loyalty to his superiors, violations of tender procedures, evaluation of activities of state and municipal employees does not depend on the level of their professional knowledge and competence, and the position of leadership, the presence of related and friendly relations. On the example of Komi Republic the article considers the issues of regulating the procedure of organization and conducting of a special psychophysiological researches with polygraph use, evaluated its role in reducing corruption in the system of state and municipal management.
Keywords: anti-corruption, civil service, municipal service, personnel technology, the polygraph.
DOI: 10.12737/22728
Декларируем — одно, делаем — другое. Современная система управления (федеральная, региональная, муниципальная) предъявляет достаточно высокие требования к кадровому составу государствен-
ной гражданской службы (далее — государственная служба), муниципальной службы. Лица, претендующие на замещение должностей государственной и муниципальной службы, должны не только иметь
соответствующее профессиональное образование, стаж (опыт) работы по специальности, профессиональные знания и навыки, необходимые для исполнения должностных обязанностей, но и обладать определенными деловыми и личностными качествами.
Очевидно, что подход к оценке государственных гражданских (далее — государственные служащие) и муниципальных служащих, замещающих должности разных категорий и групп, должен быть разным: к лицам, замещающим высшие и главные группы должностей государственной (муниципальной) службы, применимы одни критерии оценки, в отношении государственных (муниципальных) служащих старшей и младшей группы должностей — другие. Но независимо от занимаемой должности служащие должны обладать нравственными и морально-этическими качествами, к которым относятся патриотизм, гражданственность, принципиальность, ответственность, справедливость, тактичность, порядочность. Немаловажная роль отводится и антикоррупционной составляющей — антикоррупционному правосознанию и мировоззрению, честности и неподкупности, позиции четко следовать закону.
Привлечение на государственную и муниципальную службу высококвалифицированных специалистов, создание условий для реализации ими своего профессионального потенциала является одной из составляющей кадровой политики, обеспечивающей эффективное функционирование органов государственной власти и органов местного самоуправления. Продуманная, взвешенная и грамотная кадровая политика способствует повышению эффективности противодействия коррупции, предотвращению возникновения коррупционных рисков при исполнении служащими своих должностных обязанностей.
В рамках решения данной задачи значительное внимание в дея-
тельности государственных органов и органов местного самоуправления уделяется вопросам подбора, расстановки и оценки персонала: разрабатываются и внедряются новые кадровые технологии; ведется поиск действенных методов управления персоналом, стимулирования и мотивации труда государственных и муниципальных служащих; изучается опыт регионов; усиливается антикоррупционный вектор кадровой работы. Что касается последнего, то антикоррупционный контроль введен на всех этапах прохождения службы: вакантные должности государственной службы замещаются преимущественно на конкурсной основе; активизировалась деятельность комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных (муниципальных) служащих и урегулированию конфликта интересов; во всех государственных органах и органах местного самоуправления определены лица, ответственные за профилактику коррупционных и иных правонарушений, утверждены перечни должностей, при замещении которых служащие обязаны представлять сведения о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера; на систематической основе осуществляется повышение квалификации государственных и муниципальных служащих по вопросам противодействия коррупции.
Вместе с тем, как показывает практика, принимаемых мер явно недостаточно. В коррупционных скандалах фигурируют высшие должностные лица регионов, руководители муниципалитетов, крупнейших предприятий, чиновники разных ведомств и рангов. Государственные и муниципальные служащие нарушают законодательство о противодействии коррупции, игнорируют запреты и ограничения, связанные с поступлением и прохождением государственной и муниципальной службы. К числу наиболее
распространенных правонарушений относятся: незаконное участие в управлении коммерческими организациями; осуществление предпринимательской деятельности; непредставление (представление недостоверных) сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера; получение вознаграждения от физических или юридических лиц; использование своего служебного положения в целях извлечения личной выгоды и др.
Можно долго рассуждать о причинах безрезультатной борьбы с коррупцией. Одной из них, по нашему мнению, является значительный разрыв между декларируемыми принципами противодействия коррупции и реальным воплощением их на практике. Многие руководители государственных органов и органов местного самоуправления рассматривают политику противодействия коррупции как второстепенную, которая сводится лишь к принятию требуемых нормативных правовых актов, антикоррупционных программ (планов) и утверждению отчетов об их исполнении. По-прежнему сохраняется практика назначения должностных лиц, основанная на личной, беззаветной преданности начальству. Нарушаются конкурсные процедуры. Встречаются ситуации, когда конкурс проводится под «нужного человека» с заранее известным результатом.
Заседания комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных (муниципальных) служащих и урегулированию конфликта интересов во многом проводятся формально. Нередки случаи, когда «независимые эксперты» (представители научных и образовательных организаций, общественных объединений), участвующие в работе комиссий, далеки от проблем противодействия коррупции, многие из них безмолвны, не принимают участия в обсуждении
и приглашаются только для обеспечения кворума. Эта позиция выгодна многим руководителям государственных органов и органов местного самоуправления: проще пригласить «своих», лояльных людей, чем специалистов, занимающихся этими проблемами, людей неравнодушных, задающих неудобные вопросы и имеющих свою принципиальную позицию. Мало найдется руководителей, которые относятся к работе комиссий добросовестно, понимая значимость их деятельности. Встречаются и те, кто не знаком с порядком ее проведения.
Возникают вопросы и по организации антикоррупционного образования служащих. Не стоит забывать, что задача антикоррупционного образования заключается не в получении государственным (муниципальным) служащим очередной «корочки» о повышении квалификации, а в формировании антикоррупционной компетентности, которая является важной составляющей профессиональной компетентности служащего.
Полиграф против коррупции. Честности не учат, она воспитывается. В целях предупреждения коррупционных правонарушений следует более тщательно подбирать сотрудников на должности, замещение которых связано с коррупционными рисками.
Под коррупцонными рисками понимается возможность совершать коррупционные действия в процессе осуществления своей служебной деятельности.
Но как оценить слабые и сильные стороны человека, определить его честность, принципиальность, устойчивость и адекватность действий в экстремальной ситуации? Как узнать, кто скажет правду, а кто скроет информацию, как выявить формы асоциального поведения в прошлом?
В целях повышения эффективности кадровой работы, связанной с оценкой личных и деловых качеств
персонала, проводится психофизиологическое исследование с применением полиграфа.
Полиграф — техническое устройство, используемое при проведении инструментальных психофизиологических исследований для синхронной регистрации параметров дыхания, сердечно-сосудистой активности, сопротивления кожи, а также других физиологических параметров с последующим представлением результатов регистрации этих параметров в аналоговом или цифровом виде, предназначенном для оценки достоверности сообщенной информации1. Получив достаточное распространение в рамках уголовного судопроизводства, осуществления оперативно-розыскной деятельности, деятельности спецслужб, органов правопорядка и иных силовых структур, полиграф стал одной из кадровых технологий, применяемых в бизнес-структурах. Использование полиграфа в коммерческих организациях направлено прежде всего на обеспечение кадровой безопасности компании, проверку персонала на надежность, лояльность, проведение внутренних служебных разбирательств по поводу действий, нанесших ущерб работодателю (например, утечки информации, выявления краж, хищений).
Сегодня полиграф применяется в системе государственного, муниципального управления, устройство не только выполняет функцию оценки персонала, но и рассматривается как один из механизмов противодействия коррупции. Проверка на полиграфе, как считают некоторые исследователи, позволяет выявить скрываемую человеком информа-
1 См. Государственные требования к минимуму содержания и уровню требований к специалистам для получения дополнительной квалификации «Специалист по проведению инструментальных психофизиологических опросов» (утв. Минобразованием России 4 июля 2001 г. № ГТ ППК 02/39).
цию независимо от его воли, желания и усилий2.
Первая проверка на полиграфе прошла в Казани в 2007 г., где для всех сотрудников городской администрации был введен кадровый аудит. По итогам проверки было уволено около 80 человек. С 2010 г. в Москве тестированию на полиграфе подвергли 847 членов конкурсных комиссий и специалистов на предмет выявления склонности к коррупции. По итогам тестирований от размещения госзаказов были отстранены около 40% чиновников. В 2012 г. проверку дополнили почти 200 плановыми и внеплановыми проверками. В итоге из составов комиссий по организации закупок вывели 329 человек3. Проверка на полиграфе в отношении руководящих кадров, лиц, принимающих управленческие решения, активно используется в г. Санкт-Петербурге4 и Республике Коми.
В 2014 г. антикоррупционная нормативная правовая база Республики Коми пополнилась Указом Главы Республики Коми от 30 июня 2014 г. № 64 «О Порядке осуществления специального психофизиологического исследования с применением полиграфа». Цель проведения специального психофизиологического исследования с применением полиграфа (СПФИ) — получение дополнительной информации о кандидатах, претендующих на должности в системе государственного (муниципального) управления Республики Коми, замещение которых связано с коррупционными рисками,
2 См.: Михайлик Н. Детектор лжи // Управление персоналом. 2008. № 10. С. 74.
3 См.: Коррупция на госзаказе: четверо из десяти чиновников морально готовы брать взятки // Независимая газета. 2013. 12 марта. URL: http://www.ng.ru/editorial/2013-03-12/ 2_red.html.
4 См.: Андрей Михайлов: «Мы внедряли полиграф на государственной службе целенаправленно». URL: http://www.expertnw. ru/news/2014-01-09.
и лицах, замещающих указанные должности.
Согласно п. 3 Порядка осуществления специального психофизиологического исследования с применением полиграфа (далее — Порядок) СПФИ проводится в отношении:
1) лиц, замещающих государственные должности Республики Коми в системе исполнительной власти Республики Коми, и граждан, претендующих на замещение указанных должностей;
2) заместителей руководителей органов в системе исполнительной власти Республики Коми и граждан, претендующих на замещение указанных должностей;
3) глав (руководителей) администраций муниципальных образований городских округов и муниципальных районов в Республике Коми и граждан, претендующих на замещение указанных должностей;
4) заместителей глав (руководителей) администраций муниципальных образований городских округов и муниципальных районов в Республике Коми и граждан, претендующих на замещение указанных должностей;
5) руководителей государственных учреждений Республики Коми, руководителей государственных унитарных предприятий Республики Коми и граждан, претендующих на замещение указанных должностей;
6) руководителей муниципальных учреждений в Республике Коми, руководителей муниципальных унитарных предприятий в Республике Коми и граждан, претендующих на замещение указанных должностей;
7) государственных гражданских служащих Республики Коми, в обязанности которых входит закупка товаров, работ, услуг для государственных нужд Республики Коми, и граждан, претендующих на замещение указанных должностей;
8) муниципальных служащих в Республике Коми, в обязанности
которых входит закупка товаров, работ, услуг для муниципальных нужд, и граждан, претендующих на замещение указанных должностей.
Таким образом, СПФИ проводится в отношении лиц, замещающих (претендующих на замещение) руководящие должности в системе государственного и муниципального управления Республики Коми, лиц, осуществляющих закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Это лишь часть должностей, включенная в перечни, замещение которых связано с коррупционными рисками. По данным Управления государственной гражданской службы Республики Коми — органа, обеспечивающего проведение СПФИ, обследование на полиграфе пройдут около трех тысяч человек5.
Согласно п. 10 Порядка СПФИ осуществляется добровольно, с письменного согласия лица, подлежащего проверке, которому представляется информация о целях, сроках и порядке проведения СПФИ, а также вопросы, по которым будет проводиться исследование.
Отказ лица, подлежащего проверке, от СПФИ не рассматривается как подтверждение его склонности к коррупционным правонарушениям и не является основанием для отказа в назначении его на должность. Однако сам факт правомерного отказа от прохождения полиграфа дает работодателю повод сомневаться в этом человеке, допускает мысль о его причастности к совершению каких-либо незаконных действий. Выходит, что исследование из «добровольного» превращается в «принудительно-добровольное», хотя никакой ответственности за отказ от процедуры не предусмотрен. Отказ не может служить основанием для принятия каких-либо мер, ущемляющих права обследуемого, и не является сви-
5 См.: В Коми приступили к тестированию чиновников на полиграфе. URL: http://www. komiinform.ru/news/114639.
детельством сокрытия лицом запрашиваемой информации.
Безусловно, даже у людей, уверенных в себе, проверка на полиграфе вызывает беспокойство, сильное эмоциональное напряжение. Проводить СПФИ должен специалист, умеющий не только пользоваться аппаратом, но и профессионально «читать» физиологию и психологию человека, учитывать состояние человека на момент прохождения исследования. Важны не столько сами данные, сколько их правильная интерпретация. Поэтому требования к уровню подготовки специалиста подробно регламентированы6. Большей частью самые опытные и грамотные кадры — это сотрудники правоохранительных органов и спецподразделений, имеющие не только соответствующее образование, но и многолетнюю практику проведения психофизиологических тестирований с помощью полиграфа, способные взять на себя ответственность вынести вердикт в отношении лица, подлежащего проверке.
Автор не разделяет позицию Управления государственной гражданской службы Республики Коми, согласно которой проверка на полиграфе «позволит снизить коррупционные проявления со стороны лиц, подлежащих данному психофизиологическому исследованию»7. Другими словами, признавая наличие коррупционных проявлений со стороны чиновников, в Республике будут бороться против коррупции с помощью полиграфа. А разве полиграф — это
6 См. Государственные требования к минимуму содержания и уровню требований к специалистам для получения дополнительной квалификации «Специалист по проведению инструментальных психофизиологических опросов».
7 Обзор изменений законодательства Рос-
сийской Федерации и Республики Коми по вопросам, относящимся к деятельности Управления государственной гражданской службы Республики Коми за июль 2014 года. URL: http://uggs.rkomi.ru/left/news/23155/.
панацея от коррупции? Согласно названному выше Порядку цель проведения СПФИ — получение дополнительной информации о деловых качествах лица, подлежащего проверке. Даже если в ходе исследования выявятся кандидаты с высокой степенью риска, криминальным или иным негативным прошлым, это не может служить доказательством вины обследуемого и поводом для его увольнения. Результаты СПФИ носят рекомендательный характер и используются только в качестве дополнительной информации.
Антикоррупционная устойчивость лица, замещающего должность в системе государственного (муниципального) управления, выражается не в знании того, что его в любой момент могут проверить на полиграфе, что заставляет его удержаться от недостойных поступков, а в потребности соблюдать закон, профессиональную этику, наличии морально-ценностных установок, активной гражданской позиции, социальных и профессиональных компетенций. Указанные требования содержатся и в кодексах этики и служебного поведения государственных гражданских служащих Республики Коми8, муниципальных служащих, представляющих свод общих принципов профессиональной служебной этики и основных правил служебного поведения, которыми должны руководствоваться государственные (муниципальные) служащие Республики Коми независимо от замещаемой ими должности. Государственные и муниципальные служащие, сознавая ответственность перед государством, обществом и гражданами, призваны исполнять должностные обязанности добросовестно, на
8 См.: Кодекс этики и служебного поведения государственных гражданских служащих Республики Коми (утв. решением Президиума Совета при Главе Республики Коми по противодействию коррупции от 10 марта 2011 г. (протокол № 1). URL: http://uggs.rkomi. ru/left/kor/kodeksetiki.
высоком профессиональном уровне; исключать действия, связанные с влиянием каких-либо личных, имущественных (финансовых) и иных интересов; соблюдать ограничения и запреты, исполнять обязанности, связанные с прохождением государственной (муниципальной) службы; противодействовать проявлениям коррупции, предпринимать меры по ее профилактике и т. д.
Нарушение служащим положений кодекса подлежит моральному осуждению на заседании соответствующей комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных (муниципальных) служащих и урегулированию конфликта интересов. Но, как показывает практика, вопросы нарушения этических норм данными комиссиями рассматриваются очень редко. Этический кодекс не решит проблему коррупции. Единственный путь — последовательно повышать правовую культуру населения, внедрять общественный контроль, независимую экспертизу, совершенствовать систему антикоррупционного мониторинга. В государственных органах и органах местного самоуправления необходимо бороться с протекционизмом, под которым понимается незаконное оказание содействия в трудоустройстве, продвижении по службе, поощрении подчиненного, а также иное покровительство, совершенное из корыстной или иной личной заинтересованности; использовать эффективные технологии отбора, расстановки и оценки персонала; развивать систему материального и морального стимулирования сотрудников, активно осуществлять деятельность, связанную с обучением кадров; вести последовательную пропаганду этического кодекса, высокого уровня нравственной и правовой культуры государственного (муниципального) служащего. Необходимо проводить социологические опросы населения об эффективности работы региональных и местных органов власти, учитывать обществен-
ное мнение при назначении тех или иных лиц на руководящие должности. Все это в совокупности является необходимым условием реального повышения качества государственного управления, а также уровня доверия населения к власти.
Кампания проверки на полиграфе в Республике Коми уже давно стартовала: в региональных СМИ прошли сюжеты о «детекторе лжи», обследования кандидатов на должности в системе государственного и муниципального управления осуществляются по отдельному плану. Но где результаты и как их использовать? Насколько психофизиологические закономерности, явления и процессы, положенные в основу данного метода, предопределяют его валидность, точность и надежность? Как использовать негативную информацию об обследованном лице, если единого научного обоснования метод не имеет, а механизм перепроверки полученной информации не предусмотрен?
Не найдя ответа ни на один вопрос, предполагаем, что полиграф является всего лишь модным антикоррупционным аксессуаром, заявкой на «оригинальность» подхода Республики Коми к реализации кадровой политики в системе государственного и муниципального управления. За два года проведения СПФИ нет никакой информации о его результатах, к тому же данное мероприятие не вошло в программу «Противодействие коррупции в Республике Коми (2014—2016 годы)»9, хотя вполне могло бы занять свое место в решении одной из задач антикоррупционной политики Республики — совершенствование антикоррупционных механизмов в реализации кадровой политики государственных органов и органов местного самоуправления в Республике Коми.
Вряд ли внедрение полиграфа окажет существенное влияние на профилактику коррупции и сниже-
9 Утв. постановлением Правительства Республики Коми от 29 июля 2014 г. № 308.
ние коррупционных рисков, но использование СПФИ в комплексе с другими методами отбора и оценки персонала, возможно, поможет избежать появления в государственных органах и органах местного са-
моуправления случайных и недостойных людей, рассматривающих службу исключительно через призму своих личных корыстных интересов, склонных к нарушению законности и дисциплины.
Библиографический список
Андрей Михайлов: «Мы внедряли полиграф на государственной службе целенаправленно». URL: http://www.expertnw.ru/news/2014-01-09.
В Коми приступили к тестированию чиновников на полиграфе. URL: http://www. komiinform.ru/news/114639.
Коррупция на госзаказе: четверо из десяти чиновников морально готовы брать взятки // Независимая газета. 2013. 12 марта. URL: http://www.ng.ru/editorial/2013-03-12/2_red.html. Михайлик Н. Детектор лжи // Управление персоналом. 2008. № 10.
