CC BY
57
Антикоррупционное законодательство Российской Федерации и Китайской Народной Республики: сравнительно-правовой аспект
24 апреля 2015 г. в рамках Четвертого Евразийского антикоррупционного форума «Предупреждение коррупции: новые подходы», организованного Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ (далее — ИЗиСП, Институт) совместно со Счетной палатой РФ при поддержке Государственной Думы Федерального Собрания РФ состоялся круглый стол «Актуальные проблемы противодействия коррупции в законодательной практике России и Китая».
Со вступительным словом выступил основной модератор с российской стороны — первый заместитель директора ИЗиСП доктор юридических наук А. Я. Капустин. Выступающий акцентировал внимание присутствующих на том, что в настоящее время тема евразийской интеграции, в том числе экономической, стала очень популярной. Этот процесс стал реальным явлением. Однако евразийское пространство зачастую понимается очень узко: как часть европейской и среднеазиатской территории бывшего СССР. В то же время Азия — это не только государства среднеазиатского региона, но и Китай, Индия и другие страны. Поэтому в рамках проводимого Форума организаторы делают более широкий шаг в понимании евразийского пространства. Институт на постоянной основе в разных форматах проводит различные мероприятия с участием китайских коллег.
Модератор с китайской стороны — заместитель директора Института права Китайской академии общественных наук профессор, доктор юридических наук Мо Цзихун обратил внимание на то, что под руководством Коммунистической партии Китая была воздвигнута антикоррупционная «огнеупорная стена», обладающая китайской спецификой. Китай приобрел богатый положительный опыт в таких
сферах, как «система перечней властных полномочий», система протоколирования, обнародования и расследования фактов вмешательства руководящих кадров в правосудие, международное сотрудничество в области преследования скрывающихся за рубежом преступников и взыскания с них средств, полученных преступным путем. Такой опыт позволяет создать рабочую площадку в государственной системе и дает прекрасную возможность выиграть время для «симптоматического лечения» и последующего «радикального искоренения» коррупционных правонарушений. На этом пути необходимо твердо придерживаться цели служения народу и верховенства права и тогда позитивный опыт, полученный компартией в процессе строительства антикоррупционной системы, обязательно станет ценным вкладом в решительную борьбу с коррупцией для всего человечества.
Заведующий отделом правовых проблем противодействия коррупции ИЗиСП кандидат юридических наук А. М. Цирин выступил с докладом на тему «Предотвращение и урегулирование конфликта интересов в публичной сфере в законодательной практике России и Китая». Отмечено, что для законодательства Российской Федерации и Китайской Народной Республики категория конфликта интересов является новой и не вполне определенной.
Международное право рассматривает механизм выявления и разрешения конфликта интересов на государственной службе как один из важных механизмов предотвращения коррупции и один из элементов прозрачности и открытости деятельности государственных органов.
Конвенция ООН против коррупции 2003 г. закрепляет стремление государств принимать меры, предупреждающие возникновение коллизии ин-
тересов (п. 4 ст. 7). В ряде стран стратегия противодействия коррупции целиком осуществляется на основании закона о предотвращении конфликта интересов, например в Хорватии (Закон о предотвращении конфликта интересов 2011 г.).
Таким образом, можно утверждать, что введение категории конфликта интересов в сферу публичного управления связано прежде всего с необходимостью предупреждения коррупционного поведения. Поэтому возникновение у государственных служащих конфликта интересов должно предупреждаться и преодолеваться.
Вместе с тем проблема конфликта интересов носит межотраслевой характер и затрагивает отношения в области гражданского, административного, конституционного, трудового права и других отраслей права. Термин «конфликт интересов» является общепринятым и обозначает противоречие между интересами, которые защищены правом и должны быть удовлетворены действиями другого уполномоченного принципалом лица (поверенного, агента, директора, доверительного управляющего), и личными интересами этого уполномоченного.
Смещение правовых моделей относительно социальной реальности вызывает разбалансировку механизма правового регулирования и способствует замещению правовых регуляторов неформальными взаимоотношениями субъектов права, стремящихся компенсировать недостаточный учет своих интересов в правовой модели. Поэтому можно сделать вывод о наличии объективных причин конфликта интересов в современном обществе. К ним относятся:
несоразмерность уровня оплаты труда нагрузке, количеству обязанностей и ответственности некоторых должностных лиц, которая порождает их желание компенсировать это за счет подконтрольных организаций и граждан;
монополия на оказание различного рода услуг в государственном и частном секторах, обусловливающая про-
извол при определении цены того или иного продукта для конечного потребителя, с одной стороны, и многомиллионные бонусы компаний-монополистов — с другой;
недостаточность инструментов контроля, в том числе со стороны общества за деятельностью должностных лиц;
юридические пробелы и коллизии в законодательстве, снижающие качество правового регулирования и оставляющие «лазейки» для совершения коррупционных действий и многие другие причины.
В России понятие конфликта интересов определяется через три основных признака: 1) личную заинтересованность; 2) противоречие между личной заинтересованностью гражданского служащего и законными интересами граждан, организаций, об-щества,государства; 3) способность привести к причинению вреда этим законным интересам.
В некоторых федеральных законах, действующих в частноправовой сфере, конфликт интересов также раскрывается через категорию лица, заинтересованного в совершении тех или иных действий. Такое понятие содержится, например, в ст. 27 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях».
Под личной заинтересованностью, которая влияет или может повлиять на надлежащее исполнение должностных (служебных) обязанностей, понимается возможность получения государственным или муниципальным служащим при исполнении должностных (служебных) обязанностей доходов в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц. Таким образом, личная заинтересованность раскрывается исключительно через выгоды имущественного характера. Представляется, что в будущем данный подход может быть усовершенствован с учетом распространения рассматриваемой категории на случаи, когда личная заинтересованность может иметь
и нематериальный характер. Это позволит противостоять заинтересованности в разнообразных личных услугах неимущественного характера.
Вместе с тем конфликт интересов может возникать не только между личной заинтересованностью государственного или муниципального служащего и правами и законными интересами граждан, организаций, общества или государства, но и у самих государственных и муниципальных служащих в отношении их функций в качестве публичных должностных лиц. Такой подход нашел отражение в ч. 5 ст. 8 Конвенции ООН против коррупции 2003 г.: «Конфликт интересов может также обусловливаться работой государственного служащего по совместительству в иной организации, в которой он выполняет иную оплачиваемую работу». Таким образом, можно говорить о наличии особого индивидуального конфликта интересов. Это подтверждает комплексную юридическую и этическую природу конфликта интересов, который может быть связан с пересечением самых различных интересов.
Интересы личности заключаются в реализации конституционных прав и свобод, в обеспечении личной безопасности, в повышении качества и уровня жизни, в физическом, духовном и интеллектуальном развитии человека и гражданина.
Интересы общества состоят в упрочении демократии, в создании правового, социального государства, в достижении и поддержании общественного согласия, в духовном обновлении России.
Интересы государства включают в себя незыблемость конституционного строя, суверенитета и территориальной целостности России, политическую, экономическую, социальную стабильность, безусловное обеспечение законности и поддержание правопорядка, развитие равноправного и взаимовыгодного международного сотрудничества.
Интересы организаций отражаются в их уставных документах и могут
заключаться в извлечении прибыли из коммерческой деятельности, свободном распоряжении вверенным им имуществом, выполнении работ и оказании услуг, осуществлении поставок для государственных и муниципальных нужд на взаимовыгодных условиях, в достижении благотворительных, культурных, образовательных, научных и управленческих целей и т. д.
Указанные интересы и цели могут совпадать, но возможны и их конфликты, например в случае, когда экономические интересы не будут совпадать с интересами политическими, когда установившийся в обществе баланс интересов будет нарушен вследствие принятого под воздействием лоббистов законопроекта.
Заместитель заведующего лабораторией экономического права Института права Академии общественных наук КНР профессор, доктор юридических наук Лю Хунянь выступил с докладом «Внедрение инноваций в антикоррупционный режим и путь Китая к управлению на основе законов». Выступающий в определенной степени критично оценил состояние противодействия коррупции в КНР. Отмечено, что основным и общепризнанным условием для воплощения в жизнь принципа верховенства права является позиция «закон превыше всего», для общества в целом мерилом всех действий должен являться закон и только закон, все должны быть равны перед лицом закона, а любой человек, преступивший закон, должен быть подвергнут неотвратимому и справедливому наказанию. Поэтому сегодня, помимо укрепления строительства некоррумпированного правительственного аппарата и наделения такого строительства законным статусом, необходимо утверждать силу закона, устанавливать правила, которые нельзя нарушать, и наказывать нарушителей, неукоснительно исполнять закон, взращивать неискоренимое чувство страха в душах взяточников, защищать авторитет закона, управлять государством в строгом соответствии с законом — только при этих условиях снижение коррупции до минимально-
го уровня станет возможным. Борьба с коррупцией, основывающаяся на верховенстве права, это не только работа, предполагающая «далекий путь с тяжелой ношей», но и важная деятельность, являющаяся залогом здорового развития государства, гармонии и стабильности в обществе, спокойствия и благоденствия народа.
Доцент Школы востоковедения факультета мировой экономики и мировой политики НИИ «Высшая школа экономики» кандидат исторических наук М. В. Карпов представил доклад на тему «Соотношение эффективности экономических реформ и коррупции в Китае». В выступлении он отметил, что когда начинаются экономические рыночные реформы в условиях моноцентрической политической системы, то коррупция возникает естественным образом. Это является «медицинским фактом». Наряду с тем, что возникшая коррупция имеет ряд негативных последствий, о которых, в частности, поведал докладчик Лю Ху-нянь, существует устоявшееся мнение в экспертном сообществе, включая китайское, о том, что борьба с коррупцией вступает в противоречие с задачей углубления реформ. Более того, докладчик не согласен с такой радикальной точкой зрения, что чем активнее проводится борьба с коррупцией, тем медленнее темп экономического роста. В связи с этим, по мнению докладчика, представляется важным найти оптимальное сочетание между необходимой борьбой с коррупцией и задачами углубления экономических реформ, в том числе в юридической плоскости.
Ведущий сотрудник Института права Китайской академии общественных наук профессор, доктор юридических наук Хуан Фан выступила с докладом на тему «Исследование китайской правовой системы в области антикоррупционного законодательства», в котором раскрыла вопросы современного состояния коррупционной преступности в Китае, создания действующего механизма антикоррупционного уголовного права, проанализировала законодательство КНР в
области взяточничества и коррупции, должностных преступлений, судебной практики в сфере борьбы с коррупцией. Выступающая также осветила проблемы совершенствования антикоррупционного уголовного законодательства в Китае в разрезе вопросов увеличения минимальной суммы взятки, позволяющей квалифицировать деяние как взяточничество или коррупцию; расширения объема понятия «имущество» при квалификации взятки; исключения формулировки «действия в интересах других лиц» при квалификации получения взятки и формулировки «в целях извлечения неправомерной выгоды» при квалификации дачи взятки; неотвратимости лишения взяткодателя благ, приобретенных в результате дачи взятки; наказания за посредничество во взяточничестве как за соучастие в получении взятки и даче взятки. В завершение было рассказано об укреплении международного сотрудничества в области борьбы с коррупцией.
Ведущий научный сотрудник Центра политических исследований и прогнозов Института Дальнего Востока РАН, кандидат юридических наук П. В. Трощинский, представил доклад на тему «Особенности действующего законодательства КНР в сфере противодействия коррупции», в котором отмечено, что руководство КНР придерживается жесткой уголовной политики в сфере борьбы с коррупцией, включая вынесение народными судами приговоров к смертной казни в отношении особо крупных коррупционеров. В Китае создана уникальная правовая система противодействия коррупции, представляющая значительный интерес для отечественной компаративистской науки.
Докладчик подчеркнул, что сложно дать исчерпывающую характеристику даже основным актам правотворчества, принятых Китайским государством в сфере противодействия коррупции. Отмечена лишь важность всестороннего изучения опыта Китая в борьбе с этим разрушающим государство злом. В правовой системе
КНР в скором времени появится Закон «О борьбе с коррупцией и взяточничеством», будут приниматься новые подзаконные акты правотворчества, содержание которых представляет практический и теоретический интерес для отечественной науки сравнительного правоведения. Российскому научному сообществу следует интенсифицировать исследования законодательства стран Азиатско-Тихоокеанского региона в сфере борьбы с коррупцией. Несомненно, знание как положительных, так и отрицательных сторон азиатской модели противодействия коррупции весьма полезно для нашей страны.
Ведущий сотрудник Института права Китайской академии общественных наук профессор, доктор юридических наук Чжу Сяоцин в докладе на тему «Имплементация в Китае Конвенции ООН против коррупции» отметила: хотя в реализации Конвенции ООН против коррупции на территории Китая существуют определенные проблемы, однако обсуждение в Китае вопроса реализации международных договоров как среди теоретиков, так и среди практиков в области международного права не прекращается ни на минуту. Кроме того, что касается изменения и совершенствования китайского законодательства, а также решения насущных вопросов в области упорядочивания и стандартизации соотношения международного права и китайского внутригосударственного права, теоретики с практиками сходятся во мнениях. И это должно сыграть позитивную роль в окончательном решении проблем реализации международных договоров, в том числе Конвенции ООН против коррупции, на территории Китая.
Ведущий научный сотрудник ИЗиСП кандидат юридических наук Е. И. Спектор представила доклад на тему «Проблемные вопросы юридической квалификации коррупционных правонарушений». Как в действующем законодательстве, так и в отечественной юридической науке отсутствует единый и стройный подход к определению понятия «коррупция» и его
квалифицирующих признаков. Одновременное применение законодателем таких понятий, как «коррупционное преступление», «коррупционное правонарушение», «коррупционный проступок», «правонарушение, создающее условие для коррупции», «преступления коррупционной направленности», позволяет правоприменителю расширительно толковать действительный смысл и содержание данных понятий, что является незаконным и недопустимым в части применения принципа аналогии в «наказательном» праве. Отсутствие единого категориально-понятийного аппарата не только влечет невозможность установления четких его пределов правового регулирования, в результате чего все усилия по противодействию коррупции в большей степени приобретают «лоскутный», а не системный характер, но и нарушает принцип согласованности с системой действующего правового регулирования и с принципом формальной определенности закона.
Еще одним участником круглого стола стал ведущий сотрудник департамента международных связей Института права Китайской академии общественных наук ассоциированный профессор Сяо Циуши, который выступил с докладом на тему «История и перспективы законодательства о борьбе с коррупцией в государственных органах в Китае». В нем было отмечено, что существует множество рекомендаций по совершенствованию антикоррупционного законодательства, которые могут быть сведены в несколько групп. Во-первых, юридико-техниче-ские рекомендации, касающиеся унификации принципов, содержания и механизмов антикоррупционного законодательства. К примеру — внести изменения в положения действующего законодательства о круге субъектов коррупционной деятельности, принять единое определение такого субъекта и т. д. Во-вторых, предлагается гармонизировать и усилить существующую систему профилактики коррупции, наладить взаимодействие между комиссиями по проверке дис-
циплины, Ревизионным управлением Госсовета, Министерством контроля и прокуратурой. В этом же ряду — рекомендации по согласованию партийных нормативов и государственного законодательства, усилению их институциональной взаимосвязи и системности. В-третьих, рекомендуется законодательно обеспечить открытость, в частности трансформировать институт внутреннего декларирования государственными служащими своего имущества в институт открытого декларирования. Последняя мера была удостоена названия «сверхоружия» и признана наиболее эффективной в борьбе с коррупцией.
Старший научный сотрудник ИЗиСП кандидат юридических наук В. В. Се-вальнев выступил на тему «Противодействие коррупции в КНР: новые подходы». Докладчик заметил, что в правовой системе КНР используется синтез профилактических и карательных мер в сфере противодействия коррупции. Законодательно закреплено применение смертной казни за коррупционные и связанные с ними преступления. Отмечены случаи приведения в исполнение высшей меры наказания через расстрел или введение смертельной инъекции с трансляцией по информационно-телекоммуникационным сетям.
В соответствии с УК КНР в случае, если сумма незаконных доходов чиновника превышает 100 тыс. юаней (16 тыс. долл.), он может быть приговорен к тюремному заключению на срок 10 и более лет, вплоть до пожизненного. При установлении «особенно серьезных» обстоятельств преступления выносится смертный приговор с отсрочкой исполнения сроком на два года и осуществляется конфискация имущества.
Начиная с 2013 г. в КНР проводится масштабная кампания по борьбе с коррупцией, объявленная новым руководителем страны — Си Цзиньпи-ном. Должностных лиц высокого уровня, против которых ведутся расследования по подозрению в коррупции, называют «тиграми», а чиновников более низкого уровня — «мухами». В 2014 г.
ЦК КПК провел расследование против 68 «тигров», включая Чжоу Юнкана, Сюй Цайхоу, Лин Цзихуа и др., в том числе 30 дел уже переданы в судебные органы. Эти примеры ярко демонстрирует направленность антикоррупционной стратегии Китая на использование самых жестких мер наказания в отношении чиновников, в том числе высшего ранга. Часто эту стратегию называют «бить тигров и давить мух».
Китай также усилил преследование бежавших за границу коррупционеров. «Охота на лис» — так называется операция по возвращению в страну подозреваемых чиновников. Для этого созданы офисы по международному преследованию подозреваемых в коррупции, усилено многостороннее и двустороннее сотрудничество в рамках Конвенции ООН против коррупции, созданы механизмы антикоррупционного сотрудничества между правоохранительными органами США, Канады, Австралии и других стран. Во время встречи лидеров стран АТЭС в ноябре 2014 г. была подписана «Пекинская декларация по борьбе с коррупцией», которая закрепляет, что коррумпированные китайские чиновники не смогут получить убежище в странах, ее подписавших. Можно констатировать, что Китай добился значительных успехов в деле противодействия коррупции и на международной арене.
В сфере профилактики противодействия коррупции реализуются образовательные антикоррупционные программы, проводятся специальные занятия с госслужащими, где разбираются резонансные коррупционные дела, снимаются документальные фильмы, где покаяние приносят осужденные коррупционеры, ведется разъяснительная работа с гражданами, созданы специальные информационно-телекоммуникационные каналы обратной связи общества и государственных органов.
В настоящее время приводятся различные оценки эффективности борьбы с коррупцией в Китае, однако все исследователи сходятся во мнении, что государству удается сдерживать
коррупцию, обеспечивая стабильный экономический рост.
В связи с этим опыт КНР в сфере противодействия коррупции представляет ценность в дискурсе верховенства права, неотвратимости наказания и отсутствии избирательного правосудия в отношении коррупционеров.
Научный сотрудник ИЗиСП Т. Е. Мельник обратил внимание на то, что борьба с коррупцией проводится не только органами государственной власти КНР, но и на партийном уровне. С учетом специфических взаимосвязей государственных и партийных органов страны, которые во многом напоминают советскую модель, такое противодействие партийной коррупции отличает его от того, которое принято в Российской Федерации. В отечественной политической системе антикоррупционная деятельность в отношении партий больше ориентирована на противостояние электоральной коррупции, нарушениям порядка финансирования политических партий.
После выступления основных докладчиков состоялась дискуссия с участием российских и китайских правоведов. В частности, заведующая отделом законодательства о труде и социальном обеспечении ИЗиСП доктор юридических наук Л. А. Чика-нова затронула вопрос о том, входит ли в содержание понятия «коррупция» в качестве обязательного элемента получение материальной выгоды по законодательству КНР. Хуан Фан подчеркнула, что в настоящее
время получение материальной выгоды является обязательным элементом в данном понятии, однако китайские правоведы надеются на принятие в уголовном законодательстве изменений, направленных на то, чтобы в составе рассматриваемого правонарушения появилась конструкция «любая выгода». В качестве примера Хуан Фан рассмотрела ситуацию с устройством какого-либо родственника чиновника на высокооплачиваемую работу в случае, если в порядке обычной процедуры он не мог претендовать на такую позицию. Интересно, что мнения китайских правоведов по этому вопросу разделились и не все согласились с предлагаемым подходом по закреплению конструкции «любая выгода».
В завершение модератор с российской стороны — заведующий отделом восточноазиатских исследований ИЗиСП кандидат юридических наук Н. М. Бевеликова поблагодарила китайских коллег за участие в различных мероприятиях, проводимых Институтом, подчеркнула актуальность российско-китайского сотрудничества, в том числе в юридической плоскости.
А. Я. Капустин также выразил надежду на дальнейшее плодотворное сотрудничество с представителями юридических кругов КНР, включая партнеров из Института права Китайской академии общественных наук.
В. В. Севальнев, кандидат юридических наук,
старший научный сотрудник ИЗиСП
Социально-правовое положение трудовых мигрантов в странах Евразийского экономического союза
16 февраля 2015 г. в Центральном доме ученых Российской академии наук состоялось совместное заседание секции права и секции демографии на тему «Социально-правовое положение трудовых мигрантов в странах Евразийского экономического союза».
Председатель секции права доктор юридических наук, профессор, член-корреспондент Международной академии сравнительного права, заместитель заведующего Центром публично-правовых исследований Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ
