CC BY
321
УДК 37.014.5
В. Е. Шорохов
Сибирский институт управления — филиал Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ (Новосибирск, Россия)
АНТИКОРРУПЦИОННОЕ ОБРАЗОВАНИЕ В РАМКАХ РЕАЛИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ
В статье рассматривается необходимость внедрения антикоррупционного образования на всех уровнях образовательной системы Российской Федерации. Анализируется значение антикоррупционного образования в системе подготовки государственных и муниципальных служащих. Подчеркивается актуальность разработки методических и дидактических приемов формирования основ такого образования. Приводится ряд способов по совершенствованию системы антикоррупционного образования.
Ключевые слова: коррупция, антикоррупционная деятельность, антикоррупционное образование, правосознание, законность.
Постановка проблемы. Коррупция в современных условиях стала фактором, который реально угрожает национальной безопасности и конституционному строю Российской Федерации. Она негативно влияет на различные стороны общественной жизни, в том числе на экономику и политику.
Специалисты считают, что для изменения такого положения, формирования антикоррупционного сознания граждан и усиления их антикоррупционной мотивации необходимо осуществить комплекс мероприятий воспитательного, учебного и информационного характера, направленных на разъяснение гражданам сущности, опасности и всех негативных последствий коррупции для общества, распространение среди граждан идей нетерпимости к проявлениям коррупции, формирование высокого антикоррупционного правосознания, доведение до сведения граждан информации о преимуществах законопослушного поведения и т. п.1
В таком комплексе мероприятий можно выделить ряд общих направлений. К ним относится прежде всего формирование в обществе четкого понимания сущности коррупции, в том числе основных характеристик и различных аспектов этого явления, типовых форм коррупционных проявлений и коррупционных ситуаций, которые могут возникать в повседневной жизни. Исследователи рассматривают как весомый фактор коррупции различия между общественными представлениями о ней и ее законодательным опреде-
ISSN 2412-8945. Развитие территорий. 2016. № 3/4 (6). © В. Е. Шорохов, 2016
1 См., например: Журавлева О. Н. Формирование анти-
коррупционного мировоззрения школьников на уроках истории и обществознания : метод. пособие. (Рекомендовано РЭС КО СПб.). М. : ИЦ «Вентана-Граф», 2009. 144 с.
лением. Часть коррупционных проявлений, например приглашение «нужного» человека в ресторан, вручение за «особую» помощь ценного подарка и т. д., может не восприниматься обществом как противоправное поведение или традиционно оправдываться. В этой связи, по мнению В. И. Гладких, часто наблюдается пассивность граждан в противодействии соответствующим проявлениям или попустительство им2.
Каждый гражданин должен осознать необходимость уклоняться от содействия коррупции, активно реагировать на замеченные коррупционные действия и требовать подотчетности и прозрачности работы государственных и муниципальных учреждений. Кроме того, граждане должны быть осведомлены об имеющихся механизмах их сотрудничества с органами государственной власти и местного самоуправления в противодействии коррупции.
Изложение материала. Борьба с коррупцией в России — актуальная задача, но ее решение отягощено следующими факторами:
1) отсутствием в общественной морали активного осуждения и даже простого неприятия действий чиновника, присваивающего общественное достояние или извлекающего выгоду из служебного положения;
2) отчуждением граждан от принятия властных решений, связанных с жизненно важными для них вопросами;
3) непрозрачностью расходования средств, предназначенных для решения социальных проблем общества;
4) слабой правовой грамотностью и правовым нигилизмом.
2 См.: Гладких В. И. Коррупция в России: генезис, детерминанты и пути преодоления // Рос. следователь. 2001. № 3. С. 31—36.
При определении стратегии антикоррупционной политики учитываются такие основополагающие принципы, как:
1) направленность антикоррупционной политики и координация деятельности органов власти по ее реализации;
2) системный анализ коррупционных рисков;
3) проведение антикоррупционной экспертизы проектов и действующих нормативных правовых актов;
4) объединение усилий и обеспечение эффективного взаимодействия на федеральном и региональном уровнях между органами исполнительной власти, их территориальными подразделениями, другими органами государственной власти, органами местного самоуправления, предприятиями, учреждениями и организациями, объединениями граждан по вопросам реализации государственной антикоррупционной политики;
5) внедрение в национальное законодательство передового опыта других стран мира, а также предложений международных организаций по вопросам антикоррупционной политики;
6) взаимодействие институтов гражданского общества с органами власти в сфере формирования и реализации государственной антикоррупционной политики;
7) открытость и информированность общественности о проведении мероприятий по предотвращению и противодействию коррупции.
Представляется, что привлечение общественности к борьбе с коррупцией в обществе, где она стала обычным явлением, где большая часть населения вовлечена в коррумпированные структуры, невозможно. Прежде всего общество должно осознать степень своего участия в коррупции и свою потенциальную роль в борьбе с этим явлением. В основе антикоррупционного поведения граждан должна быть заложена максима национального масштаба: в обществе, оправдывающем коррупцию, закон не сможет ее предотвратить. Общество постепенно (процесс однозначно длительный) должно понять полезность и необходимость законопослушного поведения, которое станет моральным вето коррупции как элемента социальной жизни.
Важным направлением формирования антикоррупционного поведения граждан является именно антикоррупционное образование, которое должно включать распространение среди различных слоев населения идей нетерпимости к проявлениям коррупции, доведение преимуществ правомерного поведения, от которого зависит благосостояние каждого гражданина России. Для обеспечения положительного результата такое образование должно иметь системный характер, поэтому, кроме общей просветительской работы, важно проводить информационные и учебные мероприятия специфического содержания для определенных целевых аудиторий, таких как представители малого и среднего бизнеса или СМИ, учащиеся и студенты, депутаты различных уровней, работники сфер образования, здраво-
охранения и тому подобное. Такие меры должны соответствовать особенностям коррупционных проявлений в той или иной отрасли и способствовать формированию антикоррупционной культуры конкретных социальных групп.
Антикоррупционное образование вскрывает ряд теоретических, социальных и образовательных проблем, которые необходимо рассмотреть более детально. Это касается как понимания теоретических вопросов, имеющих отношение к коррупции, так и использования средств обучения в процессе школьного и вузовского образования.
Система антикоррупционного образования, наряду со специальными знаниями о коррупции и ответственности за совершение коррупционных правонарушений, как считают специалисты, должна также включать вопросы общечеловеческих и гуманистических правовых идей, национальных правовых ценностей, высоких моральных принципов в общественной жизни, чувства патриотизма, отстаивание активной гражданской позиции1.
Особое место занимает антикоррупционное образование государственных и муниципальных служащих, в частности выработка у них понимания общественной опасности коррупции, важности государственной и муниципальной службы как формы служения обществу, для чего необходимо донести до государственных и муниципальных служащих основные положения международного и национального законодательства по противодействию коррупции, информировать их о видах коррупционных правонарушений и разъяснять ответственность за совершение этих правонарушений, формировать знание принципов и механизмов предотвращения и противодействия коррупции, умения и навыки применения этих знаний на практике и т. п.
Помимо образовательных мероприятий неотъемлемой составляющей формирования антикоррупционной культуры общества является духовное оздоровление нации. Нынешнее духовное состояние российского общества в значительной степени характеризуется отсутствием надличностных ценностей, идеалов и нравственных запретов, эгоистично-потребительским мировоззрением граждан и ориентацией на обогащение любыми путями, в том числе коррупционными. Как следствие, проведенные за последние годы в России исследования по вопросам предотвращения и противодействия коррупции свидетельствуют о проблеме не просто толерантного отношения всего общества к коррупции, но использования коррупционных возможностей как «эффективной движущей силы» при получении положительных результатов урегулирования разного рода проблем.
В своей работе Т. Б. Качкина и А. В. Качкин формулируют цель антикоррупционного образо-
1 См.: Антикоррупционное воспитание: система воспитательной работы по формированию у учащихся антикоррупционного мировоззрения в образовательном учреждении : метод. рекомендации. СПб. : Изд-во СПбАППО, 2010. 56 с.
вания как формирование в сознании граждан негативного отношения к коррупции и усиление их антикоррупционной мотивации. Достижение этой цели, по их мнению, предполагает постановку и исполнение таких задач, как:
1) воспитание у граждан высоких нравственных ценностей;
2) повышение уровня правового сознания гражданского общества, особенно в части знания гражданами своих прав и свобод, механизма их реализации и правовых способов защиты, что является обеспечением конституционного права граждан знать свои права и обязанности, а также реализовывать и выполнять их;
3) знание должностными лицами органов государственной власти и органов местного самоуправления своих полномочий и правовых последствий злоупотребления ими;
4) выработка устойчивой психологической установки на позитивность правомерного образа жизни;
5) создание атмосферы общественной нетерпимости к коррупционным формам поведения и общественного осуждения лиц, совершивших коррупционные деяния;
6) преодоление пассивности общества по противодействию коррупции, как угрозы национальной безопасности, реальной угрозы каждому члену общества и привлечение широких слоев населения к активному участию в антикоррупционной деятельности1.
Правовое антикоррупционное образование, которое предполагает осуществление комплекса мероприятий воспитательного, учебного и информационного характера, направленного на формирование высокого уровня антикоррупционного правосознания, должно быть всеобъемлющим и дифференцированным в зависимости от категории, на которую оно рассчитано. Объектом направления этого образования должны быть прежде всего: учащаяся и студенческая молодежь; государственные служащие, другие служащие государственных органов; должностные лица органов местного самоуправления; депутаты различных уровней; журналисты, освещающие правовую, в том числе антикоррупционную, тематику и т. п.
Программа антикоррупционного образования, как считают Т. Б. Качкина и А. В. Качкин, должна реализовываться начиная с первых лет обучения через воплощение программ, направленных на формирование нравственных основ личности, на формирование основ правовой культуры и основ гражданственности. Виды и формы организации обучения: уроки и классные часы, конкурсы и игры, факультативные занятия и беседы.
Средние и старшие классы общеобразовательной школы включаются в систему антикоррупционного образования через общеобразовательные предметы, участие в школьном само-
1 См.: Качкина Т. Б., Качкин А. В. Противодействие кор-
рупции через образование : метод. рекомендации. Ульяновск : ОАО «Областная типография «Печатный двор», 2010. С. 5—6.
управлении, в социально значимом проектировании, гражданских акциях и т. д.
В антикоррупционном образовании могут быть задействованы два подхода: формальный и неформальный.
Формальный подход предполагает непосредственное введение в учебный процесс специальных курсов по противодействию коррупции, по формированию антикоррупционного мировоззрения учащихся, проведение факультативных занятий и уроков по вопросам антикоррупционного законодательства, воспитание антикоррупционного поведения, формирование основ нравственности, этики и т. п. Реализация данного подхода через урочную деятельность возможна за счет школьного компонента. Его применение целесообразно в средних и старших классах. Предлагается использовать активные и интерактивные методы преподавания.
В рамках формального (урочного) подхода особое место в формировании антикоррупционного мировоззрения и поведения школьников занимают социальные дисциплины: история и об-ществознание (включая экономику и основы права). Знание культуры, историческое и гражданское образование играют в решении проблемы воспитания уважения к моральным и духовным ценностям важнейшую роль2.
В рамках неформального подхода реализация программы антикоррупционного образования возможна путем проведения семинаров, серии деловых игр, конкурсов эссе, рисунков, проектов, гражданских форумов по противодействию коррупции; создания компьютерных информационно-правовых программ; через реализацию социально значимых проектов; путем проведения гражданских акций, месячников по борьбе с коррупцией; молодежных форумов; выпуска газет и бюллетеней, школьных и межшкольных газет; создания фильмов; через подготовку стендов; через проведение социологических исследований силами учащихся; интернет-анкетирование. Предложенный способ внедрения антикоррупционного образования является достаточно эффективным и не требует больших затрат для своей реализации. Распространение информации о целях антикоррупционного образования обеспечивается через средства массовой информации, сеть Интернет, силами волонтеров и с помощью консультативной работы уполномоченных органов.
В результате антикоррупционного обучения в учреждениях общего среднего образования учащиеся должны получить следующие знания:
1) основные определения коррупции;
2) основные принципы международного и национального законодательства, регулирующего противодействие коррупции;
3) основные подходы к формулированию стратегии противодействия коррупции и базовые элементы такой стратегии.
2 Качкина Т. Б., Качкин А. В. Указ. соч. С. 7—8.
Также должны быть сформированы умения применять полученные знания в политическом анализе деятельности органов государственной власти, политических и общественных организаций; анализировать проблемы, связанные с коррупцией и противодействием ей.
Антикоррупционное образование для более взрослой аудитории может иметь два уровня: базовый и профессиональный.
Базовый уровень направлен не на специалиста, а на гражданина, и предполагает пропаганду правового поведения, обучение навыку распознавать коррупционный характер тех или иных действий. Но самая главная составляющая базового антикоррупционного образования — формирование гражданской ответственности и непримиримого отношения к коррупции. Иными словами, миссией базового антикоррупционного образования является воспитание в людях гражданской этики и формирование представления об общественном контроле как форме необходимой социальной активности, без которой антикоррупционные стандарты прозрачности и подотчетности государства попросту не действуют.
Необходимость профессионального уровня антикоррупционного образования имеет под собой достаточные основания. Результаты реализации многих антикоррупционных мер демонстрируют, что государственный аппарат и органы местного самоуправления остро нуждаются в квалифицированных кадрах, специализирующихся на антикоррупционной тематике. Признание необходимости дополнительного обучения чиновников подчеркивается увеличением финансирования и объема образовательных программ для государственных служащих, в должностные обязанности которых входит участие в противодействии коррупции, утвержденных Президентом Российской Федерации в очередном Национальном плане по противодействию коррупции.
Стоит отметить, что потребность в специалистах в сфере противодействия коррупции характерна не только для бюджетных учреждений, но и для профильного рынка труда в бизнес-секторе.
Критериями эффективности внедрения основ антикоррупционного образования могут быть как формальные критерии:
1) количество учащихся, участвующих в творческих конкурсах и написании эссе по тематике антикоррупционного поведения;
2) количество учащихся, участвующих в общественных акциях, мероприятиях и опросах на антикоррупционную тематику;
3) количество привлеченных грантов от отечественных и международных организаций на внедрение мероприятий в рамках антикоррупционного образования;
так и неформальные:
1) уровень правового сознания граждан;
2) рост количества судебных процессов по коррупционным правонарушениям;
3) снижение коррупционной составляющей в бизнесе, общественных отношениях и др.
Эффективная система гражданского антикоррупционного образования возможна только при условии достаточного уровня финансирования.
Ресурсное обеспечение образовательных мероприятий должно реализовываться путем обязательного учета ежегодных надлежащих расходов в федеральном и региональных бюджетах, а также в соответствующих государственных программах.
Приоритетными направлениями финансирования реализации системы противодействия коррупции являются:
1) анализ законодательства с целью выявления системных изъянов, которые способствуют совершению коррупционных правонарушений, и подготовка предложений по совершенствованию законодательства о предотвращении и противодействии коррупции;
2) осуществление антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов;
3) сбор и анализ статистических данных, другой информации о реализации мер по предотвращению и противодействию коррупции и оценка их эффективности, выявление факторов, способствующих коррупционным проявлениям, подготовка предложений по их устранению;
4) усиление роли гражданского общества в предотвращении коррупции;
5) создание единого государственного реестра юридических и физических лиц, привлеченных к ответственности за коррупционные правонарушения;
6) введение независимых служб внутреннего контроля органов государственной власти;
7) введение полноценной системы электронного документооборота и электронной цифровой подписи в органах власти и судах;
8) введение социальной рекламы по вопросам противодействия коррупции;
9) введение обязательной учебной программы по противодействию и предотвращению коррупции для учащихся по направлениям подготовки, связанных с государственной и муниципальной службой.
Также, как отмечалось ранее, действенной мерой может быть введение подразделений на базе вузов, занимающихся вопросами предотвращения и противодействия коррупции, а также реализацией соответствующих учебных программ1.
Выводы. Многие люди списывают явление коррупции на несовершенство структуры публичной власти и ее коррумпированность. На самом деле все намного проще, чем кажется. Коррупция — это явление не только человека, который берет взятку, но и человека, который ее дает.
Процесс коррупции начинается в мыслях человека, планирующего как-то упростить тот или
1 См.: Шорохов В. Е. Антикоррупционное образование государственных и муниципальных служащих // Филол. науки. Вопр. теории и практики. 2016. № 12. С. 207—209.
иной процесс своей жизнедеятельности. Именно эта идея формирует в человеке его способность к коррупционным проявлениям, в бытовом смысле — даче взятки должностному лицу.
Несмотря на то что акцент в антикоррупционной политике делается на исключение или минимизацию условий, способствующих коррупции либо стимулирующих коррупционную деятельность, это не снимает актуальности постоянного совершенствования методов выявления и пресечения коррупционных правонарушений, а также деятельности по сбору и анализу доказательств преступлений в сфере коррупции с целью наказания виновных в суде (оперативно-розыскная деятельность, дознание, следствие, поддержание государственного обвинения в суде).
Базовое и профессиональное антикоррупционное образование выступает в качестве отдельного направления государственной антикоррупционной политики, которое позволит полноценно использовать превентивные меры в борьбе с коррупцией.
Перспективы дальнейших исследований. Бесспорно, предложенный перечень направлений формирования полноценного антикоррупционного образования в контексте государственной антикоррупционной политики не является исчерпывающим. Кроме того, каждое направление требует детальной научной разработки, что открывает перспективы дальнейших исследований.
V. E. Shorokhov
ANTICORRUPTION EDUCATION WITHIN THE FRAMEWORK OF STATE ANTICORRUPTION POLICY
In article considered the need for a anticorruption education on all level of education in Russian Federation. Value of anticorruption education in training system for public servants of state and municipal is analyzed. It emphasizes the relevance of the development of teaching and didactic methods of formation of bases of such education. A number of ways for improving anticorruption education are presented.
Keywords: corrupt, anticorruption activity, anticorruption education, legal awareness, legality.
