CC BY
42
АНТИКОРРУПЦИОННАЯ ПОЛИТИКА СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ: МЕЖДУНАРОДНЫЙ АСПЕКТ
УДК 323.3
На глобальную угрозу коррупции для экономической безопасности государств указывает текст Итогового документа Саммита 68, состоявшегося в июле 2006 г. в г. Санкт-Петербурге, где сказано: «Масштабная коррупция среди руководящих работников высокого уровня в исполнительной, судебной и законодательной ветвях власти может оказывать разрушительное влияние на демократию, принципы верховенства закона и социально-экономическое развитие. Мы признаем, что коррупция способствует распространению организованной преступности и терроризма, подрывает доверие общества к правительству и дестабилизирует экономику. Коррупция среди государственных чиновников может препятствовать иностранным инвестициям, сдерживать экономический рост и устойчивое развитие и расшатывать устои правовой и судебной систем. Коррупция напрямую и наиболее тяжело сказывается прежде всего на малоимущих слоях населения».
Антикоррупционная политика руководства страны включает как внутреннюю, так и международную компоненты. Между этими компонентами существует диалектическая взаимосвязь, и было бы методологически ошибочным недооценивать либо переоценивать влияние внешнего фактора на трансформацию отношения элиты современной России к противодействию коррупции.
Было бы ошибочным считать Россию единственной страной с тотально пораженной коррупцией экономической и политической системами. Некоторые исследователи говорят о возникновении, к примеру, в Южной Корее феномена, именуемого не иначе как «коррупционная экономика» [8, с. 48]. Аналогичные практики имеются и в других странах, что не означает невозможности противодействия коррупции.
Специфика антикоррупционной деятельности состоит в том, что коррупция
А.А. САМСОНОВ
является не только криминальной проблемой, но и социальной, а также политической. Президент Российской Федерации Д.А. Медведев, выступая 19 мая 2008 г. на совещании по проблемам противодействия коррупции отметил: «Очевидно, что коррупция - это угроза для любого государства. Она разлагает деловую среду, снижает дееспособность государства, отражается на имидже государства. Но самое главное - коррупция подрывает доверие граждан к власти, к тем проблемам, которыми власть должна заниматься» [5]. На современном этапе трансформации российского общества возможности для коррупционных действий не только не сокращаются, а зачастую расширяются. Их последствия становятся более опасными для социального развития. Политическая коррупция негативно влияет на положение страны в международном сообществе, препятствует привлечению иностранных и отечественных инвестиций в реальный сектор экономики, создает угрозу социальной и экономической безопасности.
Коррупция в России остается одним из главных препятствий для осуществления эффективного управления и ставит под угрозу демократию, становление институтов гражданского общества, подрывает возможности государства для обеспечения роста благосостояния граждан. В условиях неразвитости институтов гражданского общества политические элиты в современной России могут превратиться в монопольные субъекты власти, от действий которых во многом зависят направление и темпы политического развития страны. Наблюдается возрастание роли в политических процессах административной бюрократии, часто ориентированной на извлечение статусной ренты [4]. Факт, что российские граждане в данный период более склонны к пассивной адаптации к проявлениям системной коррупции, неже-
ли к активным протестам, свидетельствует о слабости функционирования в стране институтов гражданского общества.
С начала 1990-х годов международная помощь России по антикоррупционной проблематике была сосредоточена на содействии государству и институтам гражданского общества в разъяснении базовых основ этого явления, а также помощи в разработке антикоррупционного законодательства. При этом рост общественного внимания к коррупционным проявлениям был вызван не повышением эффективности учреждений судебного преследования и принуждения, а результатом деятельности масс-медиа.
Однако участие НКО в «цветных революциях» испугало российскую элиту, которая приняла меры по ужесточению законодательства, регулирующего деятельность «третьего сектора». С 2006 года некоммерческие организации (НКО) сталкиваются с более серьезными административными барьерами, нежели коммерческие организации. С 2001 по 2008 годы число НКО в стране сократилось более чем в 2 раза, что негативно сказалось на построении гражданского общества в нашей стране и усилиях по формированию общественной инфраструктуры противодействия коррупции [1]. «Изоляционистский» дискурс опасен для развития страны и формирования здорового гражданского общества, поскольку в значительной степени влияет на рост в обществе политической аномии.
Фетишизация финансовой помощи западных грантодателей как латентной формы финансирования антигосударственной деятельности на самом деле противоречит принципам правового государства. Если имеются нарушения в этой сфере, то они должны быть выявлены соответствующими госструктурами, а виновные - привлечены к ответственности. В противном случае в вопросах повышения активности населения в решении многочисленных проблем страна не будет развиваться.
В силу ряда объективных и субъективных причин, большая часть населения современной России отрицательно относится к самой идее демократии. Соответственно и помощь западных акторов в развитии демократических институтов не
встречает поддержки респондентов, что неизбежно сказывается и на перманентных конфликтах элиты со структурами гражданского общества [3], вносящими вклад в институциализацию ценностей демократии.
Взаимная юридическая помощь -важный механизм, посредством которого международное сообщество может более эффективно отслеживать и привлекать к ответственности межнациональных преступников в сфере международной коррупции и взяточничества. Эффективное сотрудничество между представителями силовых структур, действующих в рамках разных юрисдикций, играет решающую роль при предъявлении обвинений при расследовании коррупционных действий. Международные соглашения, а также двусторонние соглашения по выдаче лиц, уличенных в коррупционной деятельности, обмены соответствующими сведениями, гарантирующими осуществление юридической помощи в вопросах противодействия преступности важный фактор невозможности уйти от ответственности даже при переезде в другую страну.
Вместе с тем не стоит переоценивать значимость для антикоррупционных действий документов межгосударственного сотрудничества. К примеру, в одном из интервью ведущий эксперт по России фонда Heritage Ариэль Коэн заявил, что подобный документ вряд ли будет эффективным способом борьбы с коррупцией:«Непонятно, для чего необходимо его предлагать, если не выполняются уже существующие соглашения. Практически США не преследовали высокопоставленных чиновников РФ, в отличие от их коллег в Казахстане и на Украине» [6]. Результатом становится усиление недоверия зарубежных инвесторов к вкладыванию средств в российскую экономику, особенно во время мирового финансово-экономического кризиса и в посткризисный период.
Международный опыт [9] свидетельствует: в процессе целенаправленной деятельности правительств наблюдается уменьшение уровня коррупции по всему миру от Уганды до Сингапура, от Гонконга до Чили. Эти действия включают снижение тарифов и иных торговых барьеров, объединение рынков, устранение субсидий
предприятиям, уменьшение регулирования предпринимательской деятельности, либерализацию требований к лицензированию. То есть речь идет о снижении барьеров входа на рынок в результате демонополизации государственного участия.
Другие реформы, которые препятствуют коррумпированным действиям, включают реформу государственной службы, юридическую и судебную реформы. Важны и микроорганизационные реформы, типа улучшения административных процедур (регламентов) и недопущения дублирования управленческих функций, чтобы избежать влияния коррупционеров на принятие решений; уменьшение степени организационной власти отдельно взятого чиновника и т. д. Представляется, что по тем или иным причинам российские законодатели в реализации новой антикоррупционной стратегии используют лишь некоторые из вышеперечисленных инструментов, накопленных в странах со значительно меньшим по сравнению с Россией уровнем коррупции.
Представляет интерес опыт не только экономически развитых стран, но и регионов с транзитными политическими режимами. К примеру, принимая во внимание накопленный опыт по борьбе с коррупцией в Азиатско-Тихоокеанском регионе [7], представляется целесообразным сосредоточить внимание на создании в России условий для неподкупности лиц, занимающих государственные и муниципальные должности, а также иных приравненных к ним лиц. Достижение этих целей возможно на основе:
• консолидации правовых средств, направленных против коррупции;
• обеспечения четкой правовой регламентации деятельности системы органов государственной власти, законности и гласности такой деятельности, государственного и общественного контроля за ней;
• совершенствования структуры аппарата, кадровой работы и процедуры принятия решений, обеспечивающих защиту прав и законных интересов физических и юридических лиц;
• обеспечения неотвратимости юридической ответственности за совершенное коррупционное правонарушение либо правонарушение, связанное с коррупцией;
• недопустимости для должностных лиц органов государственной власти занимать должности в органах управления хозяйствующих субъектов, в том числе на безвозмездной основе.
Положения Конвенции Организации Объединённых Наций против коррупции от 31 октября 2003 г. и Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 г. предусматривают институт публичного должностного лица в качестве основного субъекта коррупционных отношений. В российском законодательстве такого института как целостной правовой категории в настоящее время нет. Большая часть лиц, подпадающих под эту категорию, именуется государственными (гражданскими) служащими, которые имеют правовое положение наёмных работников. Их правовые отношения с государством устанавливаются в форме контракта государственной службы, причём сторону государства представляет руководитель государственного органа прохождения службы.
Для развитых в правовом отношении государств такой подход не свойственен, так как он считается коррупциогенным. Лица, относящиеся к категории публичных должностных лиц и не входящие в состав правительства в качестве министров, имеют статус чиновников, и их отношения с государством не устанавливаются контрактом - институтом частного или гражданского права, а имеют публично-правовой характер, реализуемый посредством их юрисдикционного статуса. При этом разрешение конфликтов или прекращение отношений публичных должностных лиц совершается исключительно судом, а не руководителем соответствующего государственного органа.
Именно публично-правовые отношения налагают ограничения на права и свободы чиновника. Они выражаются в запрете на занятие предпринимательской деятельностью и личное участие в управлении своим имуществом, приносящим доход. В случае наделения чиновника обязанностями представлять государство или иное публичное образование в управлении компанией, ему запрещается владеть её акциями или акциями аффилированных с нею лиц, что исключает возможность принятия решений
по тем публичным делам компании, в которых лицо имеет имущественный интерес. Нарушение запретов влечёт уголовное преследование любого публичного должностного лица с последующим увольнением с должности и дисквалификацией чиновника как государственного служащего. В зависимости от размера причинённого ущерба общему благу нации и публичным интересам, устанавливается гражданская или уголовная ответственность.
Этот институциональный пробел российской государственной службы по сравнению с публичными службами развитых стран является одной из основных причин экстраординарного характера коррупции в России. Таким образом, существенное ограничение коррупции в нашей стране невозможно без изменения законодательства о государственной службе, которое можно назвать её реинституционализацией [2, с. 22-27]. На сегодняшний день при анализе новой антикоррупционной политики руководства страны можно вести речь лишь об элементах реинституционализации государственной и муниципальной службы.
Многопрофильная коррупция подрывает международный престиж современной России. Успех антикоррупционной кампании в первую очередь зависит от национальных ресурсов и совместных усилий общества и правительства. Однако коррупция является также международным явлением и поэтому с ней надо бороться как на национальном так и на международном уровнях. В последнее время коррупция заняла заметное место в повестке дня задач международного сообщества.
В свете международного опыта, координирование национальной политики с международными инициативами является предварительным условием для эффективной борьбы с коррупцией. Напуганная участием некоммерческих организаций в «цветных революциях» российская правящая элита в настоящее время фактически блокирует иностранную помощь по созданию инфраструктуры гражданского общества в сфере противодействия коррупции, а отечественный бизнес финансово не поддерживает такого рода проекты «третьего сектора».
1. Зубченко Е. Игольное ушко власти. Некоммерческие организации ожидает вторая волна ликвидации? // Новые Известия. - 2008. 15 апреля.
2. Казанцев Н.М. К вопросу о совершенствовании антикоррупционной государственной политики // Аналитический вестник Совета Федерации.- 2008.- № 6(351).
3. Метлушенко М.В. Основные детерминанты политических конфликтов оппозиционно ориентированных структур гражданского общества и элиты в современной России: автореф. дис. ... канд. полит. наук. - Ростов-на-Дону: СКАГС, 2009.
4. Орлов А.Р. Основные направления противодействия политической коррупции в России // Власть. 2008. № 10; Орлов А.Р. Противодействие коррупции как политическая задача // Человек и власть в современной России: Межвуз. науч. сб. - Саратов: СГСЭУ, 2008. - Вып. 10.
5. Официальный сайт Президента РФ. Режим доступа: http://www.kremlin.ru/text/appears/2008/05/200940.
shtml
6. Сидоров Д., Зыгарь М. Америка предложит России взятки. Барак Обама нашел тему для разговора с Дмитрием Медведевым // Коммерсантъ.- 2009.- № 25(4080) от 12.02.
7. Страхов С.В. Коррупция в АТР: страновой и региональный аспект // Экономические проблемы развития стран Азии: вызовы, противоречия, трудности. (Сборник научных статей) ИЭ РАН, Центр азиатских исследований. -М., 2006.
8. Хабибуллин А.Г. Коррупция как угроза национальной безопасности // Журнал российского права. 2007.-
№ 2.
9. Buscaglia E., Dakolias M., Ratliff W. Judicial Reform in Latin America: A Framework for National Development. / Essays in Public Policy. - Stanford: Hoover Institution. 1995.
