CC BY
507
УДК 343.352
АНТИКОРРУПЦИОННАЯ ЭКСПЕРТИЗА НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ И ИХ ПРОЕКТОВ
© Ольга Олеговна УТЕШЕВА
Тамбовский государственный университет им. Г.Р. Державина, г. Тамбов, Российская Федерация, студентка института права, председатель правления Тамбовской местной общественной организации «Содружество молодых юристов»,
e-mail: [email protected]
Рассмотрены основные понятия об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и их проектов; такие понятия как принципы антикоррупционной экспертизы, субъекты антикоррупционной экспертизы, разновидности антикоррупционной экспертизы. Автор поднимает в своей работе проблемы понятийного аппарата антикоррупционной экспертизы и предлагает возможные пути их решения.
Ключевые слова: антикоррупционная экспертиза; коррупция; принципы антикоррупционной экспертизы; субъекты антикоррупционной экспертизы; понятийный аппарат антикоррупционной экспертизы.
В последнее время весьма актуальным для исследования является вопрос о порядке, основаниях и процедурах проведения антикоррупционной экспертизы. Речь идет об исследовании нормативно-правовых актов и проектов на предмет наличия в них определенных условий, причин, предпосылок, позволяющих субъектам правоотношений использовать свое должностное положение в преступных целях. Каждая экспертиза при этом отличается своими признаками, особенностями, что в целом отвечает общим признакам, характеризующим экспертизу как исследование с применением специальных познаний в целом.
Начиная разговор об антикоррупционной экспертизе, следует сказать о том, что же такое антикоррупционная экспертиза, на основе каких принципов и кем она проводится. В самом Федеральном законе от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» [1] не дается точного определения антикоррупционной экспертизы, но несмотря на это приведем несколько формулировок этого термина, сложившихся в юридической доктрине уголовного права.
Так, К.И. Головщинский под антикоррупционной экспертизой законодательства понимает комплекс мероприятий по выявлению норм права, способных устанавливать такие рамки взаимоотношений между агентами, которые повышают вероятность их
вступления в коррупционные взаимодействия [2]. Как указывает Т.Я. Хабриева, антикоррупционная экспертиза не может рассматриваться только как средство выявления коррупциогенных факторов, сопряженное в том числе с технологией правового мониторинга, а выступает дополнительным инструментом обеспечения качества актов, их большей эффективности. По этой причине методические основы антикоррупционной экспертизы могут быть оценены как определенные позитивные требования к разработке ведомственных нормативных правовых актов. Обобщенно их можно сформулировать как отсутствие в тексте ведомственных нормативных правовых актов положений, способствующих проявлениям коррупции при их применении [3].
Из приведенных понятий видно многообразие подходов к этому негативному явлению российской правовой жизни, что, безусловно, влияет на качество эффективной работы по противодействию ей.
Следующим фактором, бесспорно снижающим эффективность проведения антикоррупционной экспертизы, выступают, как нам представляется, принципы, которые являются основополагающими положениями, на основании которых осуществляется противодействие. К ним относятся:
1) обязательность проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов;
2) оценка нормативного правового акта во взаимосвязи с другими нормативными правовыми актами;
3) обоснованность, объективность и проверяемость результатов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов);
4) компетентность лиц, проводящих антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов);
5) сотрудничество федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также их должностных лиц (далее -органы, организации, их должностные лица) с институтами гражданского общества при проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) [1, ст. 2].
Рассмотрев понятийный аппарат и принципы построения антикоррупционной экспертизы, особое внимание следует уделить субъектному составу данной деятельности. Данный вопрос также носит принципиальный характер, т. к. прежде всего направлен на выяснение особенностей тех или иных субъектов антикоррупционной экспертизы, их полномочий и последствий выявления ими таких возможностей.
Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) проводится:
1) прокуратурой Российской Федерации -в соответствии с Федеральным законом «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» и Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации», в установленном Генеральной прокуратурой Российской Федерации порядке и согласно методике, определенной Правительством Российской Федерации;
2) федеральным органом исполнительной власти в области юстиции - в соответствии с Федеральным законом «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», в установленном порядке и согласно методике, определенной Правительством Российской Федерации;
3) органами, организациями, их должностными лицами - в соответствии с Федеральным законом «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», в порядке, установленном нормативными правовыми актами соответствующих федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, и согласно методике, определенной Правительством Российской Федерации [1, ст. 3].
С нашей точки зрения, следует выделить две классификации антикоррупционных экспертиз: по субъектному составу и по территориальной принадлежности (признаку). По первой классификации следует выделить государственную и независимую экспертизы. По второй - федеральную и региональную экспертизы.
Государственная экспертиза проводится Министерством юстиции при осуществлении юридической экспертизы проектов федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти, при проведении правовой экспертизы проектов концепций и технических заданий на разработку проектов федеральных законов, проектов официальных отзывов и заключений на проекты федеральных законов, проектов поправок к ним, а также при осуществлении государственной регистрации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер.
Результаты экспертизы, проводимой Министерством юстиции РФ, оформляются в соответствии с принятой методикой и отражаются в заключении, подготавливаемом по итогам юридической и правовой экспертизы проектов документов.
Независимая экспертиза проводится аккредитованными Министерством юстиции РФ юридическими и физическими лицами в инициативном порядке за счет собственных средств.
Независимыми экспертами не могут являться юридические лица и физические лица, принимавшие участие в подготовке проекта документа, а также организации и учреждения, находящиеся в ведении федерального органа исполнительной власти - разработчика проекта документа [3, с. 8].
По результатам независимой экспертизы составляется экспертное заключение, оформляемое в соответствии с принятой методикой. Экспертное заключение направляется федеральному органу исполнительной власти -разработчику проекта документа по почте или курьерским способом, или в виде электронного документа.
В отношении проектов документов, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, независимая экспертиза не проводится.
Однако, несмотря на тот факт, что на законодательном уровне, казалось бы, все урегулировано должным образом, в вопросе о независимой антикоррупционной экспертизе все же остаются пробелы. Проведенный нами анализ правового регулирования экспертной деятельности независимых экспертов позволяет сделать вывод о том, что в Российской Федерации созданы правовые основы проведения независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов, а также деятельности независимых экспертов и экспертных учреждений на федеральном уровне и в отдельных субъектах Российской Федерации. Однако отдельные вопросы независимой экспертной деятельности остались вне правового регулирования, начиная с аккредитации независимых экспертов и до учета результатов таковой.
Во-первых, Положение об аккредитации юридических и физических лиц, утвержденное Минюстом России, нуждается в доработке и не только в связи с принятием соответствующего Федерального закона, но и в силу того, что имеет некоторые изъяны, которые следует устранить, а именно:
а) не предусмотрен механизм аккредитации независимых экспертов на новый срок после истечения пятилетнего;
б) не предусмотрена ответственность независимых экспертов юридических лиц за утрату аккредитационных требований или
низкое качество экспертной деятельности или за явно «заказной» характер таковой;
в) не предусмотрен порядок рассмотрения жалоб заинтересованной стороны на отказ в аккредитации;
г) не предусмотрен механизм аккредитации в качестве независимых экспертов иностранных граждан и юридических лиц, поскольку Федеральным законом их участие в экспертной деятельности не запрещено.
Во-вторых, в действующих нормативных правовых актах о правовом регулировании антикоррупционной экспертизы не урегулирован порядок рассмотрения экспертных заключений, полученных субъектами правотворчества от независимых экспертов, содержащих в себе предложения по устранению выявленных ими коррупциогенных факторов, а также порядок подготовки и направления письменных уведомлений о результатах рассмотрения таких заключений субъектами правотворчества.
В-третьих, не во всех субъектах Российской Федерации и тем более органах местного самоуправления нормативными правовыми актами предусмотрено проведение независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов.
На наш взгляд, для совершенствования механизма правового регулирования независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов на федеральном уровне, в субъектах Российской Федерации и органах местного самоуправления необходимо следующее:
- привести федеральные подзаконные нормативные правовые акты в соответствие с федеральным антикоррупционным законодательством;
- органам местного самоуправления принять необходимые нормативные правовые акты, регулирующие порядок и механизмы проведения независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов.
Подытоживая все вышесказанное о субъектах антикоррупционной экспертизы, можно сделать вывод о том, что пока антикоррупционная экспертиза производится юристами, не имеющими, как правило, экспертной подготовки. Более того, согласно приказу Министерства юстиции РФ от 31 марта 2009 г. № 92 «Об аккредитации юридических и фи-
зических лиц в качестве независимых экспертов, уполномоченных на проведение экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов на коррупциоген-ность» для получения аккредитации юридическое лицо представляет в Минюст России: заявление об аккредитации; заверенную копию свидетельства о государственной регистрации юридического лица; подписанный руководителем организации список сотрудников организации, отвечающих требованиям к аккредитации физического лица; заверенные копии документов государственного образца о высшем профессиональном образовании указанных сотрудников организации; заверенные копии трудовых книжек указанных сотрудников организации; заверенные копии документов, удостоверяющих личности указанных сотрудников организации. Физическое лицо предоставляет такие же документы. То есть эксперту достаточно иметь высшее образование, работать в данной сфере.
О необходимости подготовки экспертов, производящих антикоррупционные экспертизы, неоднократно упоминалось в литературе. Так, например, Т.Я. Хабриева заостряет внимание на задаче организации обучения государственных служащих, независимых экспертов, а также иных лиц, проводящих антикоррупционную экспертизу, и отмечает, что разработана базовая учебная программа «Коррупция: причины, проявления, противодействие» [3, с. 8].
До недавнего времени вопросы проведения антикоррупционной экспертизы на федеральном уровне не регулировались. В развитие положений Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» постановлением Правительства Российской Федерации от 5 марта 2009 г. № 195 были утверждены Правила проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции [4].
В соответствии с Правилами, экспертиза проводится в отношении проектов федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти, а также проектов нормативных
правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер, концепций и проектов технических заданий на разработку проектов федеральных законов, проектов федеральных законов, поступивших для подготовки проектов официальных отзывов и заключений Правительства РФ на проекты федеральных законов, а также проектов поправок Правительства РФ к проектам федеральных законов.
Федеральный орган исполнительной власти в области юстиции помимо проведения антикоррупционной экспертизы проектов федеральных законов в соответствии с ч. 3 ст. 3 Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» проводит также антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации - при мониторинге их применения, а также уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований - при их государственной регистрации. Все остальные нормативные правовые акты субъектов подвергаются антикоррупционной экспертизе в соответствии с региональным законодательством.
Развитие регионального законодательства, посвященного вопросам проведения антикоррупционной экспертизы, является одним из важных направлений реформирования правовой базы субъектов РФ.
Проекты законов подвергаются обязательной антикоррупционной экспертизе в 27 регионах РФ, проекты подзаконных актов - в 32 субъектах РФ. В некоторых регионах обязательной антикоррупционной экспертизе подвергаются только проекты подзаконных правовых актов. Как мы видим, принцип обязательности антикоррупционной экспертизы проектов правовых актов соблюдается далеко не во всех субъектах РФ. Чаще встречается ситуация, когда антикоррупционная экспертиза является обязательной только по определенным направлениям правового регулирования. Например, в отношении нормативных правовых актов, затрагивающих права и свободы граждан в сфере образования и здравоохранения; в отношении нормативных
правовых актов и их проектов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер и т. д. [5].
Во всех субъектах РФ в качестве объекта антикоррупционной экспертизы в первую очередь указываются нормативные правовые акты и их проекты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер. В некоторых регионах предусмотрена антикоррупционная экспертиза не только нормативных правовых актов, но и договоров, соглашений, заключаемых от имени субъекта Российской Федерации.
В абсолютном большинстве регионов определен специальный орган, ответственный за проведение антикоррупционной экспертизы. Лишь в 10 субъектах РФ такой орган отсутствует, а антикоррупционная экспертиза проводится внутриведомственно. Как правило, антикоррупционная экспертиза проектов нормативных правовых актов субъектов РФ проводит специальный орган исполнительной власти. Нередко в регионах РФ антикоррупционную экспертизу осуществляют несколько субъектов. В ряде регионов предусмотрена возможность привлечения экспертов к проведению антикоррупционной экспертизы правовых актов и их проектов на договорной основе.
Анализ прав и обязанностей специальных органов субъектов РФ, уполномоченных на проведение антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов, показал, что в данной области правового регулирования имеются определенные проблемы, связанные с соблюдением принципа разделения властей. В законах некоторых субъектов РФ на законодательном уровне уста-
новлено, что антикоррупционная экспертиза всех нормативных правовых актов и их проектов (в т. ч. законов) проводится уполномоченным исполнительным органом государственной власти.
Таким образом, далеко не во всех субъектах РФ соблюдается принцип обязательной антикоррупционной экспертизы всех проектов нормативных правовых актов региона, а субъекты, уполномоченные на проведение антикоррупционной экспертизы, обладают различными полномочиями.
В заключение хотелось бы сказать о том, что в данной статье не были решены все проблемы. Задача исследования была не в поиске ответов, а в постановке проблем антикоррупционной экспертизы. Однако думается, что задать правильный вопрос не менее важно, чем ответить на него. В дальнейшем, мы надеемся, в данном направлении произойдут перемены и законодательство будет усовершенствовано.
1. Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов: федеральный закон от 17.07.2009 г. № 172-ФЗ // Российская газета. 2009. 22 июля.
2. Головщинский К.И. Диагностика коррупцио-генности законодательства. М., 2004.
3. Хабриева Т.Я. Формирование правовых основ антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов // Журнал российского права. 2009. № 10.
4. Матковский С.В. «Правовая природа антикоррупционной экспертизы» // Российский следователь. 2008. № 24.
5. Нестеров А.В. «Правовые основания антикоррупционной экспертизы» // Безопасность бизнеса. 2009. № 2.
Поступила в редакцию 11.07.2011 г.
UDC 343.352
ANTI-CORRUPTION EXPERTISE OF NORMATIVE LEGAL ACTS AND THEIR DRAFTS
Olga Olegovna UTESHEVA, Tambov State University named after G.R. Derzhavin, Tambov, Russian Federation, Student of Law Institute, Management President of Tambov Local social organization “Community of young lawyers”, e-mail: [email protected]
The article examines the main concepts of the anti-corruption expertise of normative legal acts and their drafts; concepts such as the principles of the anti-corruption expertise, subjects of anti-corruption expertise, the variety of anti-corruption expertise. The author raises issues in conceptual apparatus work of anti-corruption expertise and offers possible their solutions.
Key words: anti-corruption expertise; corruption; principles of anti-corruption expertise; subjects of anti-corruption expertise; conceptual apparatus of anti-corruption expertise.
