CC BY
400
УДК_338.234339.12.012.434 (470+571) (075.8)
И. В. Князева
Сибирский институт управления — филиал Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ (Новосибирск, Россия)
АНТИКОНКУРЕНТНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ОРГАНОВ ВЛАСТИ: ПРИЧИНЫ ПОЯВЛЕНИЯ И ПРАКТИКА ПРАВОПРИМЕНЕНИЯ АНТИМОНОПОЛЬНЫМИ ОРГАНАМИ РОССИИ
Рассматриваются причины принятия антиконкурентных актов и действий со стороны органов власти различного уровня, сферы наиболее частого нарушения действующего антимонопольного законодательства, динамика нарушений и складывающиеся тенденции в практике правоприменения в Российской Федерации, федеральных округах и Новосибирской области. Представлен ряд рекомендаций и предложений по совершенствованию контрольно-надзорной деятельности со стороны территориальных органов Федеральной антимонопольной службы (ФАС) России, а также институциональных изменений, направленных на сокращение нарушений, связанных с принятием актов и действиями органов власти различного уровня, имеющими последствия в виде ограничения, устранения или недопущения конкуренции.
Ключевые слова: антиконкурентные акты органов власти, органы местного самоуправления, ограничение конкуренции, соглашения, практика правоприменения.
Вопросы о роли, функциях и задачах государства в современных экономических системах является базисным в дискурсе экономической науки. Взгляды по данному вопросу представителей различных научных школ диаметрально противоположны (например, М. Фридман и Дж. Кейнс). В исторической перспективе известны как значительное влияние государства на функционирование экономической системы (централизованная экономика), так и минимальное воздействие на рыночные процессы. Но при всех усилиях государства только конкуренция является самым весомым регулятором рыночных взаимодействий. По словам английского экономиста Джоан Робинсон, «принимая во внимание то, что конкуренция является единственным регулировщиком цен, заработной платы, ренты, она сама по себе является законом, который устанавливает правила этого регулирования»1.
Вместе с тем государство, безусловно, является одним из самых влиятельных участников системного функционирования рынка, не допускающего его «провалы» и формирующего базовые правила игры для экономических агентов. Как субъект рыночных отношений государство, с одной стороны, может поддерживать через систему соответствующих институтов экономически оправданное состояние конкурентной среды, а с другой — создавать определенные препятствия в виде административных или политических барьеров для деятельности отдельных субъектов рынка2.
ISSN 2412-8945. Развитие территорий. 2015. № 1. © И. В. Князева, 2015
1 Робинсон Дж. Экономическая теория несовершенной конкуренции. М. : Прогресс, 1986. С. 24.
2 Об этом см.: Князева И. В., Лукашенко О. А. Трансформация антимонопольной политики в политику защиты
Выступая координирующим экономическим центром, пользуясь своим институциональным положением, оно способно причинить вред экономическим отношениям путем ограничения, ущемления или устранения конкуренции.
Вмешательство государства в экономическое поведение субъектов рынка через систему экономических и политических институтов определяется нередко не экономически взвешенными мотивами, а субъективными факторами власти, отраслевыми или региональными предпочтениями, а также коррупционными интересами. До тех пор, пока за государством сохраняются отдельные полномочия, ставящие в зависимость от него действующие на рынке предприятия, будет существовать опасность превышения органами власти своих прав в хозяйственной сфере, ущемления своими необоснованными решениями интересов хозяйствующих субъектов, совершения действий, приводящих к торможению развития рыночных отношений.
Исторически в России сложилась ситуация активного вмешательства партийных органов и органов власти в хозяйственную деятельность предприятий. Аналогичная ситуация стала проявляться уже и в рыночном поле — субъекты рынка нередко оказываются в ситуации властного давления и понуждения к действиям, не отвечающим их рыночным интересам. Как отмечается, полномочия органов власти, ставящие в зависимость от них действующие на рынке предприятия, и практика использования некоторыми хозяйствующими субъектами властного патронажа, запрещенная Конституцией РФ и антимонопольным законодательством, до настоящего времени не изжи-
конкуренции в современных экономических условиях : моногр. Новосибирск : Изд-во СибАГС, Изд-во НГТУ, 2011. С. 302.
ты. Столь значимое игнорирование рынка к саморегулированию может привести к развитию коррупционных интересов, созданию замкнутых олигархических структур, неэффективным решениям1.
В Программе развития конкуренции в Российской Федерации отмечается, что «возможности органов власти широко используются в конкурентной борьбе и стали неотъемлемой ее частью. Это существенным образом ограничивает позитивную роль справедливой конкуренции и завышает издержки общества и экономики. Необоснованные административные барьеры снижают стимулы входа на рынки новых участников, повышают непроизводственные издержки и создают условия для коррупции и возникновения
и п 2
так называемого административного ресурса » .
Развитие рыночных отношений предполагает уменьшение прямого вмешательства государства в деятельность предприятий. Необходимость нормативно-правовых запретов патронажных функций органов власти относительно бизнес-структур предопределили включение в российское антимонопольное законодательство нетипичных для сферы конкурентного права положений, касающихся не монополистических действий со стороны бизнеса, а пресечения актов, действий (бездействий) и соглашений органов исполнительной, государственной власти и местного самоуправления, направленных на ограничение конкуренции.
По мнению К. Ю. Тотьева, антимонопольное законодательство — правовая форма государственного антимонопольного регулирования рыночных отношений, представляющая собой совокупность нормативных актов, целями реализации которых являются воспроизводство и поддержка добросовестной конкуренции, предупреждение, ограничение и пресечение монополистической деятельности в недобросовестной конкуренции3. Антиконкурентные действия органов власти не относятся ни к категории монополистических действий, ни к категории актов недобросовестной конкуренции, но по силе влияния на рынок могут оказывать более существенное значение и искажать рыночную ситуацию.
Предпосылками для многочисленных антиконкурентных действий органов государственной власти и местного самоуправления является не отсутствие необходимой нормативной правовой базы, а нигилизм ее применения, отсутствие знаний, внутренне сформированные неверные общественно-политические, нормативно-правовые и экономические установки у государственных и му-
4
ниципальных служащих .
1 ШаститкоА., Авдашева С. Адвокатирование конкуренции как часть конкурентной политики // Вопросы экономики. 2005. № 12. С. 114.
2 Программа развития конкуренции в Российской Федерации : утв. распоряжением Правительства Рос. Федерации от 19 мая 2009 г. N° 691. URL: http://www.consultant.ru/document/ cons_doc_LAW_108362/?frame=1
3 Тотьев К. Ю. Ограничение конкуренции как форма злоупотребления правом // Хозяйство и право. 2011. № 10. С. 131.
4 Причины сложившегося нигилизма имеют сложные
конгломератные корни в устоявшейся системе сознании и понимании пределов своих полномочий государственными и муниципальными служащими.
Однако проблема не исчерпывается недостатками знаний при применении законодательства. Правоприменительная практика деятельности антимонопольных органов показывает, что большинство нарушений антимонопольного законодательства, совершаемых на федеральном уровне, связаны с отсутствием нормативного регулирования конкретных сфер общественных отношений на ведомственном уровне, что позволяет органам власти использовать существующие правовые пробелы в своих интересах, часто нарушая требования антимонопольного законодательства. Нарушения на уровне органов местного самоуправления в большинстве случаев сформированы неверными компетентностными установками в рамках имеющихся прав и полномочий.
В этой связи многие современные экономисты, в особенности специалисты в области антимонопольного регулирования, говорят о необходимости усиления контроля за актами, действиями и соглашениями органов власти, направленными на ограничение конкуренции. Таким образом, в настоящее время проблемы антимонопольного регулирования деятельности органов власти приобретают особую актуальность.
Нормативно-правовой акт высшей юридической силы — Конституция РФ содержит ряд норм в сфере выполнения контрольных функций, связанных с развитием рыночной конкуренции и ограничением монополистической деятельности в Российской Федерации. Определив новые направления и формы развития экономики страны, она закрепляет требование: «Не допускается экономическая деятельность, направленная на монополизацию и недобросовестную конкуренцию» (ст. 34)5.
Согласно Конституции РФ в Российской Федерации гарантируется свобода экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности (ст. 8). Конституция РФ предусматривает, что на территории Российской Федерации не допускается установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств. Конституционно предусмотрена возможность ограничения перемещения товаров и услуг на территории РФ. Однако эти ограничения могут вводиться в соответствии с федеральным законом, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей (ст. 71, 74).
Основополагающим нормативно-правовым актом, содержащим запреты на антиконкурентные действия и акты органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, является Федеральный закон от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции»1 (далее — Закон о конкуренции). В рамках данного закона в разд. V предоставлены широкие права и полномочия ан-
5 Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 дек. 1993 г. (ред. от 30 дек. 2008 г.) // РГ. 1993. 25 дек.
тимонопольному органу по контролю за соблюдением данных норм антимонопольного законодательства в отношении актов и действий органов власти, в том числе местного самоуправления, направленных на ограничение конкурентных основ рынка. Предметом рассмотрения антимонопольных органов могут быть не только действия, но и бездействие органов исполнительной власти,
например неисполнение определенных процедур в сроки, установленные правовыми актами.
В Законе о конкуренции (разд. I, ст. 3) изложены основные положения, включенные в сферу применения закона. Перечислен спектр отношений, связанных с защитой конкуренции, на которые распространяется закон, а также круг субъектов и институтов, в том числе органов власти, участвующих в этих отношениях (рис. 1).
Рис. 1. Органы власти, на которые распространяется действие Закона о защите конкуренции
Основные положения, касающиеся антиконкурентных актов и действий органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, содержатся в следующих статьях Закона о конкуренции:
— ст. 15 — запрет на ограничивающие конкуренцию акты и действия (бездействие) федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов или организаций, а также государственных внебюджетных фондов, Центрального банка Российской Федерации;
— ст. 16 — запрет на ограничивающие конкуренцию соглашения или согласованные действия федеральных органов исполнительной вла-
сти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов или организаций, а также государственных внебюджетных фондов, Центрального банка Российской Федерации;
— ст. 19—21 — предоставление государственных и муниципальных преференций.
Антиконкурентные акты и действия — это любые принимаемые органами государственной власти и местного самоуправления акты и осуществляемые ими действия (бездействие), которые включают в себя признаки ограничения конкуренции. На рис. 2 представлен весь комплекс запрещенных актов и действий органов власти, направленных на ограничение конкуренции, нормативно закрепленный в ст. 15.
Рис. 2. Перечень запрещенных актов и действий органов власти, направленных на ограничение конкуренции
1 РГ. 2006. 27 июля. Федеральный выпуск № 4128.
Приведенный в ст. 15 и 16 Закона о конкуренции перечень возможных запрещаемых действий не носит исчерпывающего характера, поскольку общая запретительная норма касается любых актов, действий и соглашений, которые ограничивают самостоятельность хозяйствующих субъектов, создают дискриминационные условия деятельности для отдельных из них, если они имеют или могут иметь своим результатом ограничение конкуренции и (или) ущемление интересов других хозяйствующих субъектов или граждан.
В ст. 16 Закона о конкуренции запрещаются и в установленном порядке признаются недействительными полностью или частично достигнутые в любой форме соглашения или согласованные действия федеральных и иных органов власти, в том числе органов государственной власти и местного самоуправления, с другими органом власти либо с хозяйствующими субъектами, а в равной мере осуществление согласованных действий, в результате которых имеются или могут иметь место недопущение, ограничение, устранение конкуренции (рис. 3).
Рис. 3. Перечень запретов, касающихся актов, действий, соглашений и согласованных действий органов власти
В рамках данной статьи представим авторское исследование правоприменения именно в искомой сфере контроля и надзора со стороны ФАС России за последние десять лет. В 2013 г. по признакам нарушения ст. 15 Закона о конкуренции рассмотрено 4 665 заявлений, что превышает показатель 2004 г. более чем в 2 раза (2 301). Однако анализ отказов в рассмотрении дел в связи с неподведомственностью или отсутствием состава нарушений антимонопольного законодательства также демонстрирует поступательную тенденцию к росту (с 65 до 71 %). Такие разнонаправленные векторы роста говорят, с одной стороны, о том, что бизнес стал более активно и смело искать защиту от противоправных действий органов власти в отношении его функционирова-
ния, с другой стороны, о том, что подавляющая часть обращений в территориальные антимонопольные органы сопряжена с нарушениями иного характера и не является подведомственной антимонопольному органу (табл. 1).
Общее количество дел, возбужденных по данной статье за период с 2004 по 2013 г., выросло с 900 до 3 576, т. е. почти в 4 раза. При этом доля дел, возбужденных по инициативе ФАС, увеличилась на 24 процентных пункта и составила почти треть всех возбужденных дел, что демонстрирует в равной мере активизацию контрольно-надзорных функций антимонопольного органа и увеличивающийся рост случаев антиконкурентных действий со стороны органов власти разных уровней.
Таблица 1
Динамика рассмотрения дел по нарушениям со стороны органов власти в форме антиконкурентных актов и действий в 2004—2013 гг.
Показатель 2004 2007 2010 2013
Рассмотрено заявлений 2 301 2 383 3 421 4 665
После рассмотрения отказано в возбуждении дела 1 503 1 675 2 256 3 330
Удельный вес отказанных заявлений, % 65,3 70,2 66,0 71,4
Всего возбужденных дел 900 1 259 3 362 3 576
В том числе возбуждено дел по инициативе ФАС 367 730 2 361 2 290
Удельный вес дел возбужденных по инициативе ФАС, % 40,7 58,0 70,2 64,0
Выдано предписаний 622 697 2 319 2 222
Доля выданных предписаний в возбужденных делах, % 69,0 55,0 69,0 62,2
Подробный анализ по видам нарушений показывает, что наиболее высокую долю составляют нарушения, связанные с необоснованным пре-пятствованием осуществлению деятельности хозяйствующего субъекта (около 43 %), а также нарушения, связанные с предоставлением государственной или муниципальной преференции
(около 20 %) в нарушение порядка, установленного гл. 5 Закона о конкуренции (табл. 2). Все остальные нарушения эпизодические и не имеют существенного значения, однако их количество за десятилетие существенно увеличилось (почти в 4 раза) и составило пятую часть всех нарушений.
Таблица 2
Количество выявленных нарушении со стороны органов власти в форме антиконкурентных актов и действий в 2013 г.
Вид нарушения Рассмотрено заявлений Возбуждено дел по инициативе ФАС Всего возбужденный дел Принято решений о наличии нарушения
Всего нарушений 4 665 2 290 3 576 2 923
В том числе: — ограничение на создание новых ХС, установление запретов на отдельные виды деятельности 27 25 38 32
— необоснованное препятствование осуществлению деятельности ХС 2 000 1 043 1 528 1 159
— установление запретов на перемещение, продажу (обмен, покупку) товаров 37 84 108 70
— указания о приоритетной поставке товаров, заключении договоров 43 22 32 29
— установление ограничений в выборе продавцов 124 40 70 64
— предоставление ХС доступа к информации в приоритетном порядке 17 4 12 11
— предоставление гос. или муниципальной преференции в нарушение порядка, установленного гл. 5 453 413 607 530
— наделение властных органов полномочиями, влекущими ограничение конкуренции 10 4 9 8
— совмещение функций органов власти с функциями ХС 18 8 14 11
— наделение ХС властными функциями 95 59 113 102
— прочие нарушения 1 217 431 730 638
Примечание. Составлена на основе статистических материалов ФАС России «Сводные данные работы антимонопольных органов» за период 2004—2013 гг.
Анализ позволил выявить наиболее повторяемые рынки, на которых наблюдаются различные виды антиконкурентных действий: городские и междугородние перевозки, ритуальные услуги, сфера электро- и теплоэнергии, ЖКХ, инфраструктурные отрасли, услуги розничной торговли и общественного питания. Намечается тревожная тенденция роста количества заявлений по поводу препятствования деятельности субъектов на потребительском рынке (составляют около 12 %). В данных сферах на протяжении всего периода действия Закона о конкуренции наиболее часто допускаются нарушения со стороны органов власти, которые приводят, в первую очередь, к созданию административных барьеров для хозяйствующих субъектов.
Постоянно проблемным вопросом является ситуация, когда хозяйствующие субъекты наделяются функциями органов власти. За рассматриваемый период количество таких нарушений (возбужденных дел) увеличилось в 10 раз и составило 113 случаев. Хозяйствующий субъект, наделенный функциями органа власти, имеет конкурентные преимущества по отношению к другим субъектам-конкурентам. Как правило, органы и организации, наделенные властными полномочиями, реализуют эти полномочия посредством принятия актов распорядительного характера. Поэтому большинство споров по применению положений п. 1 ст. 15 Закона о конкуренции возникает в арбитражных судах именно в отношении
таких актов. Необходимо обратить внимание на то, что запреты антимонопольного законодательства распространяются как на нормативные, так и на ненормативные акты. Правила названной статьи устанавливают специальные основания для признания соответствующих актов незаконными или недействительными, но не расширяют круга тех актов, оспаривание которых допускается в арбитражном суде1. Вместе с тем положительная тенденция наблюдается в снижении количества нарушений (14), когда присутствует совмещение функций органов власти с функциями хозяйствующего субъекта.
Далее рассмотрим тенденцию по динамике нарушений ст. 16 Закона о конкуренции (соглашения (согласованные действия) между органами власти и хозяйствующими субъектами). Исследование нарушений за 10 лет показало устойчивую тенденцию снижения доли отказанных заявлений с 65,3 до 45,5 % (табл. 3). Общее количество возбужденных дел имело характер стремительного роста — более чем в 6 раз, на фоне чего рост дел, возбужденных по инициативе ФАС, был умеренным. Данная статья имеет явно выраженный антикоррупционный характер, и активная политика антимонопольных органов в предупреждении коррупционных условий для органов власти обу-
1 См.: Князева И. В. Конституционные основы поддержания конкуренции: пределы допустимости в решении вопросов местного значения Вестник Тюменского государственного университета: Секция: Право. Тюмень. 2011. N° 3. С. 35—41.
словила столь значительное увеличение количе- туация немного ослабла, и общее количество рас-ства рассмотренных дел. В настоящее время си- сматриваемых дел объективно снизалось.
Таблица 3
Динамика рассмотрения дел по нарушениям со стороны органов власти в форме антиконкурентных соглашений в 2004—2013 гг.
Показатель 2004 2007 2010 2013
Рассмотрено заявлений 174 174 280 382
После рассмотрения отказано в возбуждении дела 130 94 137 174
Удельный вес отказанных заявлений, % 65,3 54,0 49,0 45,5
Всего возбужденных дел 71 148 639 438
В том числе возбуждено дел по инициативе ФАС 34 93 505 212
Удельный вес дел возбужденных по инициативе ФАС, % 40,7 62,0 79,0 48,8
Выдано предписаний 35 74 564 264
Доля выданных предписаний в возбужденных делах, % 69,0 50,0 88,0 60,3
Около 63 % нарушений по ст. 16 в 2013 г. связано с согласованными действиями органов власти и хозяйствующих субъектов, направленными на ограничение доступа на рынок, что свидетельствует об усложнении характера незаконного вмешательства органов власти в экономиче-
ские процессы субъектов рынка (табл. 4). Высокой остается доля прочих нарушений (28 %), не имеющих четкой типовой идентификации, но по своему характеру способных привести к ограничению конкуренции или ущемлению интересов других субъектов рынка1.
Таблица 4
Количество выявленных нарушений со стороны органов власти в форме антиконкурентных соглашений в 2013 г.
Вид нарушения Рассмотрено Возбуждено дел Всего Принято решений
заявлении по инициативе возбужденных о наличии
ФАС дел нарушения
Всего нарушений 382 212 438 361
В том числе:
— повышение, снижение или поддержание цен (тарифов) 34 3 10 6
— необоснованное установление различных цен (тарифов) на один товар 9 1 3 2
— раздел товарного рынка 10 3 6 5
— ограничение доступа на рынок, выхода с рынка 216 117 255 226
— прочие нарушения 113 88 164 122
Анализ региональной структуры нарушений Закона о конкуренции показывает, что наибольшее количество нарушений антимонопольного законодательства в 2013 г. органами власти было допущено в Приволжском федеральном округе,
наименьшее — в Северо-Кавказском (табл. 5). Исключение эффекта масштаба показало, что наибольшее количество выявленных нарушений в расчете на одно муниципальное образование — в Сибирском федеральном округе.
Таблица 5
Количество выявленных нарушений антимонопольного законодательства со стороны органов власти
в 2013 г. в разрезе федеральных округов
Федеральный округ Антиконкурентные акты и действия Антиконкурентные соглашения Количество муниципальных образований, всего Среднее количество нарушений на одно мун. образование
Центральный 613 64 4 885 0,14
Северо-Западный 176 31 1 652 0,12
Южный 275 34 1 727 0,17
Северо-Кавказский 158 13 1 712 0,10
Приволжский 797 135 5 985 0,16
Уральский 148 21 1 345 0,13
Сибирский 681 115 4 105 0,20
Дальневосточный 137 66 1 366 0,15
*Источник — база данных показателей муниципальных образований http://www.gks.ru/dbscripts/munst/
По статистическим данным, в Управлении Федеральной антимонопольной службы (УФАС) России по Новосибирской области поступило и было рассмотрено в 2013 г. 577 заявлений о нарушении антимонопольного законодательства, что на 11 % больше, чем в 2012 г. (521). Всего в ходе рассмотрения поступивших заявлений, инициативных проверок Новосибирским УФАС Рос-
сии в 2013 г. было выявлено 140 нарушений Закона о конкуренции, в том числе со стороны хо-
1 Подробнее об этом см.: Конкурентное право России : учеб. / ред. И. Ю. Артемьев. М. : Изд. Дом Высш. шк. экономики, 2012. С. 391 ; Князева И. В. Конституционные основы поддержания конкуренции: пределы допустимости в решении вопросов местного значения // Вестн. Тюм. гос. ун-та: Секция: Право. Тюмень. 2011. № 3. С. 35—41.
зяйствующих субъектов — 53 нарушения, органов власти — 87 нарушений законодательства.
Типичный характер выявляемых нарушений по ст. 15, 16 Закона о конкуренции обусловливает плановые и неплановые проверки со стороны антимонопольных органов. В 2013 г. их было около
1500, в том числе 85 % органов местного самоуправления, в половине случаев возбуждались дела, в трети случае выдавались предписания. К административной ответственности привлечено 83 должностных лица (табл. 6).
Таблица 6
Результаты проверок органов власти по фактам нарушений антимонопольного законодательства в 2013 г.
Административная мера Количество нарушений ст. 15 Количество нарушений ст. 16
Проверки федеральных органов исполнительной власти 24 27
Проверки органов исполнительной власти субъекта РФ 89 69
Проверки органов местного самоуправления 644 473
Возбуждено дел по результатам проверки 655 71
Выдано предписаний 430 68
Возбуждено дел об административном правонарушении 113 17
Привлечено к административной ответственности должностных лиц 70 13
Важное место в деятельности антимонопольных органов уделяется профилактической работе с проектами нормативно-правовых документов, принимаемых органами власти. В 2013 г. рассмотрено 344 030 актов, что в 3 раза больше, чем 2007 г. (100 тыс. актов). Из них на долю рассмотренных актов органов местного самоуправления приходится соответственно 96 %.
Со стороны представителей органов власти сохраняется очевидное недопонимание антимонопольного законодательства как регулятора рыночных отношений. Это выражается в значительном объеме повторных нарушений. В 2013 г. их количество по всей России составило 1 910 случаев (35 % от общего количества нарушений со стороны органов власти).
Анализ применения норм КоАП РФ показал, что дела, возбужденные по ст. 14.9 «Ограничение конкуренции органами власти, органами местного самоуправления», находятся на одном из первых мест по количеству и составляют 1 406 фактов. Число привлеченных к административной ответственности должностных лиц в 2013 г. составило 790 человек, факты применения административного наказания в виде дисквалификации в отношении должностных лиц за нарушение антимонопольного законодательства по делам, переданным антимонопольным органом в суд, отсутствуют, а сумма уплаченного штрафа составила около 11 млн рублей.
Опасность нарушений, допускаемых федеральными органами исполнительной власти, выражается в том, что посредством территориальных органов и подведомственных организаций органов власти федерального уровня указанные нарушения реализуются на территории страны или тиражируются. Основная причина данного вида нарушений антимонопольного законодательства заключается в том, что нередко отсутствует нормативное регулирование конкретных сфер общественных отношений даже на ведомственном уровне, что позволяет органам власти
использовать существующие пробелы в законодательстве в своих интересах, нарушая требования конкурентного законодательства. В последние два года наблюдаются системные нарушения при предоставлении государственных (муниципальных) услуг.
Как отмечается в статье А. Н. Шубина, «в настоящее время продолжается практика создания органами исполнительной власти подведомственных государственных учреждений, которым они, используя установленные законодательством правовые механизмы и обосновывая свои действия необходимостью "оптимизации расходов федерального бюджета на государственное управление", передают часть публичных функций. На деле это означает создание дополнительного источника финансирования своей деятельности»1.
Развивает мысль С. Пузыревский, утверждая, что «ряд нарушений вызван также несбалансированностью контрольных (надзорных) функций, возложенных на органы власти. Нередки случаи пересечения или прямого дублирования полномочий, в соответствии с которыми федеральные органы исполнительной власти осуществляют надзор, что и приводит к увеличению административных барьеров, которые становятся тяжким бременем для хозяйствующих субъектов»2.
Важно отметить, что большинство дел, связанных с нарушениями ст. 15, 16 Закона о конкуренции, возбуждаются территориальными управлениями ФАС России в отношении органов местного самоуправления. В структуре нарушений около трети выявленных незаконных ограничений связаны с установлением препятствий в отношении хозяйственной деятельности предприя-
1 Шубин А. Н. Развитие конкурентных рынков в России: ликвидация гупов и мупов // Российское конкурентное право и экономика (научно-практический электронный журнал). 2014. № 4 (13). С. 44.
2 Пузыревский С. Некоторые вопросы применения административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства // Хозяйство и право. 2011. № 5. С. 14.
тий, составляющих инфраструктуру муниципального хозяйства — перевозки пассажиров, организация розничной торговли и общественного питания, предоставление ритуальных услуг и др.
Распространенными на уровне органов местного самоуправления также являются нарушения, связанные с установлением приоритетов в заключении договоров о поставке товаров и оказании услуг, введением налогов, сборов и иных платежей, не предусмотренных федеральным законодательством. Причины сложившейся ситуации достаточно ясны. Особенность административных барьеров, устанавливаемых органами местного самоуправления и приводящих к нарушению законодательства о конкуренции, обусловлена существующим в сознании руководителей муниципальных образований правом на принятие решений и реализацию полномочий по вопросам местного значения, закрепленным в рамках гл. 3 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 1Э1-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1 (далее — Закон о местном саморегулировании). Согласно этому закону местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации.
Местное самоуправление в России является формой осуществления народом своей власти, обеспечивающей в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций. По вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, подлежащие обязательному исполнению на всей территории муниципального образования. Реализуя конституционные гарантии, закрепленные в ст. 132 Конституции РФ, органы местного самоуправления имеют право «самостоятельно управлять муниципальной собственностью, формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы, осуществлять охрану общественного порядка, а также решать иные вопросы местного значения». Следовательно, руководители органов местного самоуправления, принимая управленческие решения по созданию условий для обеспечения жителей муниципального образования услугами связи, общественного питания, торговли, бытового обслуживания или пассажирских перевозок, считают, что осуществляют свои полномочия полностью в соответствии с действующим законодательством. Одновременно
1 РГ. 2003. Допвыпуск № 3316.
принятие субъективных решений по любому из обозначенных выше вопросов местного ведения нередко нарушает другой Федеральный закон — «О защите конкуренции», зачастую создаются преимущества для отдельных предпринимателей и субъектов рынка, что ставит других в изначально невыгодные условия существования.
Государство в случаях и порядке, установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами, имеет возможность осуществлять исполнительно-распорядительные и контрольные полномочия в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления (ст. 77 Закона о местном самоуправлении). Контрольные полномочия в отношений актов и действий органов местного самоуправления и органов государственной власти, к которым относится и антимонопольный орган, нормативно закреплены на международном и федеральном уровне (Европейская хартия от 15 октября 1985 г., п. 2 ст. 5 Закона о местном самоуправлении, ст. 23 Закона о конкуренции). Муниципальные правовые акты не должны противоречить федеральным законам (ст. 7 Закона о местном самоуправлении), в том числе Закону о конкуренции.
Нормы двух рассмотренных законов не имеют правовых коллизий, ни одна из рассмотренных норм не противоречит другой. Нормы Закона о конкуренции лишь конкретизируют положения об ответственности органов власти, закрепленной в законодательстве. Однако проблема заключается в том, что зачастую представители органов местного самоуправления не видят ту грань, где заканчиваются их права в осуществлении власти на местном уровне и начинается нарушение действующего законодательства, а тем самым и злоупотребление служебным положением. То есть, принимая какие-либо акты, касающиеся деятельности хозяйствующих субъектов на территории муниципального образования, представители органов местного самоуправлении убеждены, что действуют в рамках своих полномочий, которые предоставлены им Законом о местном самоуправлении. На деле же может оказаться, что данные акты ограничивают конкуренцию на территории данного муниципального образования, что противоречит Конституции РФ (ст. 8, 34), нормативным правовым актам РФ. Однако не редкость, когда орган местного самоуправления заведомо нарушает закон, преследуя какие-либо корыстные цели2.
В ст. 15 Закона о конкуренции запрещается совмещение функций органов власти с функциями хозяйствующих субъектов, наделение органов местного самоуправления полномочиями, осуществление которых приводит или может привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции.
В практике антимонопольных органов можно выделить два основных вида нарушений, касаю-
2 Князева И. В. Антимонопольная политика в России : учеб. пособие. 5-е изд., перераб. М. : Омега-Л, 2011. С. 220—260.
щихся органов местного самоуправления: выполнение органом местного самоуправления несвойственных ему функций коммерческой организации (в первую очередь оказание тех или иных услуг на платной основе) или, напротив, наделение хозяйствующего субъекта функциями органа местного самоуправления. В первом случае органы местного самоуправления получают возможность ограничивать самостоятельность хозяйствующих субъектов и препятствовать осуществлению их деятельности, вводя различные дополнительные платежи. При этом получаемые средства используются органами самостоятельно для собственных нужд, в то время как они должны содержаться за счет бюджетных средств. Во втором случае создается реальная опасность, что хозяйствующий субъект, наделенный функциями органа власти, получает несомненные преимущества по отношению к другим хозяйствующим субъектам, действующим на том же рынке.
Достаточно часто органы местного самоуправления признают неправомерность своих действий и добровольно устраняют нарушение. Но факты свидетельствуют о том, что нередко органы местного самоуправления, устраняя одно нарушение, сразу же издают новый акт или совершают действие с теми же нарушениями. Что касается повторных нарушений Закона о конкуренции со стороны органов власти в Новосибирской области за 2013 г., то органы местного самоуправления снова оказались «лидерами»: из 23 «повторных» нарушителей 19 — это органы местного самоуправления.
Результаты работы антимонопольных органов свидетельствуют о том, что проявление нарушений со стороны органов местного самоуправления не снижается и представляет более серьезную угрозу для конкуренции и развития предпринимательства, нежели даже монополистическая деятельность хозяйствующих субъектов. Поэтому необходимо выработать пределы допустимости муниципальных органов власти в решении вопросов местного значения.
На основе комплекса выявленных проблем в реализации государственной политики в области формирования конкурентных отношений можно сформулировать основные предложения по совершенствованию деятельности, направленной на пресечение антиконкурентных актов и действий органов власти:
1. Разработка и реализация специальной программы мер по пресечению нарушений антимонопольного законодательства со стороны органов власти и местного самоуправления. Реализация данной программы возможна через реализацию Стандарта развития конкуренции1. Внедрение
1 С 1 января 2015 г. введен новый критерий оценивания губернаторов — содействие развитию конкуренции на основе Стандарта развития конкуренции в субъектах Российской Федерации. См.: Об утверждении плана мероприятий («дорожной карты») «Развитие конкуренции и совершенствование антимонопольной политики» : распоряжение Правительства Рос. Федерации от 28 дек. 2012 г. № 2579-р. ГАРАНТ.РУ:
стандарта должно обеспечить создание стимулов и условий для развития и защиты субъектов малого и среднего предпринимательства, устранения административных барьеров; достижение ключевых целевых показателей, характеризующих развитие конкуренции на рынках субъектов России. Включить в состав Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 1Э1-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» статью, предусматривающую запрет на ограничивающие конкуренцию акты и действия (бездействие) органов местного самоуправления.
2. Урегулирование вопросов по фактам антиконкурентной деятельности органов власти и управления. Предусмотреть в специальном законодательстве о государственных служащих и органах государственной власти, как это инсти-туализировано в законодательстве ряда зарубежных стран, исключив соответствующие нормы (ст. 15, 16) из Закона о конкуренции.
3. Совершенствование нормативно-правовой базы антимонопольного регулирования, а именно принятие 4-го антимонопольного пакета, содержащего поправки, предусматривающие расширение института предупреждения и распространение его на действия органов государственной власти и местного самоуправления. Также целесообразно расширить перечень лиц, которым может быть направлено предостережение, в том числе должностные лица органов власти.
4. Активизация практики адвокатирования конкуренции в органах власти с созданием системы ответственности на каждом управленческом уровне при выявленных фактах формирования антиконкурентных мер и процедур.
В заключение необходимо отметить, что нарушения органами исполнительной власти и местного самоуправления конкурентного законодательства в последние годы продолжают оставаться одним из самых распространенных видов нарушений, ограничивающих конкуренцию и ущемляющих права и интересы предпринимателей, и как следствие, формирующих значительный комплекс проблем в социально-экономическом развитии территорий. Активное внедрение в регионах Стандарта развития конкуренции, формирование у государственных служащих проконкурентного мышления, создание более взвешенной системы контроля и надзора за поведением органов власти различного уровня со стороны антимонопольного органа позволит создать наиболее оптимальные условия функционирования рынков, обеспечит общественный контроль за состояние конкуренции по всей цепочки вертикали власти на территории, сформирует наибольшую ответственность за состоянием конкуренции на местах всех должностных лиц.
http://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/70192784/#ixzz3TtP uQUnH
I. V. Knyazeva
ANTI-COMPETITION ACTIVITIES BY THE AUTHORITIES: THE REASONS FOR ITS APPEARANCE AND ENFORCEMENT PRACTICES OF THE RUSSIAN ANTI-MONOPOLY AUTHORITIES
The reasons for the adoption of anti-competition acts and actions by the authorities at various levels, the most common violations of the existing antitrust law, dynamics of violations and emerging trends of the enforcement practices in the Russian Federation, Federal Districts and Novosibirsk Region are considered in the article. A number of recommendations and proposals for improving the control and supervision activities of the territorial authorities of the Federal Anti-monopoly Service of Russia (FAS) as well as institutional changes to reduce violations in the sphere of adoption of authorities' acts and actions at various levels with consequences in the form of restriction, elimination or prevention of the competition, are given.
Keywords: anti-competition acts and actions of the authorities, municipal authorities, restriction of the competition, agreements, enforcement practices.
