CC BY
32
АНАЛИЗ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИХ ПОСЛЕДСТВИЙ СОЗДАНИЯ АВТОНОМНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ В СФЕРЕ КУЛЬТУРЫ В МОСКОВСКОЙ ОБЛАСТИ
УДК: 334.021
Сергей Владимирович Пименов
Аспирант кафедры Экономической теории и инвестирования Московского государственного университета экономики, статистики и информатики, заведующий отделом Министерства экономики Правительства Московской области.
Сот. тел.: 8-916-156-12-04; E-mail: [email protected]
Сфера культуры объединяет различные виды деятельности и организации, оказывающие культурные услуги населению. По своему «коммерческому потенциалу», то есть возможности существовать в рыночных условиях, организации культуры чрезвычайно неоднородны. Поэтому перевод бюджетных учреждений культуры в автономные необходимо проводить выборочно, учитывая специфику учреждения, условия, в которых оно будет функционировать, а также социально-экономические последствия, которые повлечет за собой создание данного конкретного учреждения.
Ключевые слова: бюджетное учреждение, создание автономных учреждений, сфера культуры, внутренняя и внешняя среда учреждений культуры.
Sergey Vladimirovich Pimenov
Postgraduate student of economic theory and investment Department, Moscow State University of Economics, Statistics and Informatics,
Head of Department of the Ministry of Economy of the Moscow region. Mobile number: 8-916-156-12-04; E-mail: [email protected]
ANALYSIS OF SOCIO-ECONOMIC EFFECTS OF THE FOUNDATION OF AUTONOMOUS AGENCIES IN THE FIELD OF CULTURE IN MOSCOW REGION
The sphere of culture unites the various activities and organizations providing the population with cultural services. According to its "commercial potential", the opportunity of the existence in the market conditions, organizations of culture are extremely dissimilar. Therefore, the transfer of budgetary institutions to the autonomous organizations of culture should be carried out selectively, taking into account the specific of the institution, the conditions under which it will operate, as well as socio-economic consequences that would entail the creation of this particular institution.
Keywords: budgetary institution, the creation of autonomous institutions, sphere of culture, internal and external environment institutions of culture.
1. Введение
Организации культуры обеспечивают достижение социально значимых целей, эффекты и результаты которых не могут измеряться только экономической эффективностью, а выражаются в развитии культуры и общества, творческого потенциала, гарантиях социальной защиты и социальной справедливости. Соответственно, реструктуризация бюджетного сектора в сфере культуры должна учитывать указанные особенности.
Как показывает практика, бюджетные учреждения не имеют никаких внутренних стимулов к развитию, реформированию и модернизации. Форма бюджетного учреждения ориентирована скорее на исполнительскую дисциплину, чем на создание условий для реализации творческих проектов.
Укоренившиеся в последнее десятилетие установки на «сохранение сети учреждений, недопущения ее разрушения, реорганизации» обеспечивали соответствующие финансовые механизмы сметного финансирования этих учреждений. А сами учреждения, имея ежегодные бюджетные вливания (недостаточные, но все-таки гарантированные), как правило, выступают не как активные хозяйствующие субъекты, а как пассивные исполнители решений вышестоящих инстанций, слабо ориентируются на потребности и интересы разных групп населения. Когда отсутствуют стимулы к развитию, нет необходимости постоянно доказывать свою конкурентоспособность и эффективность.
В такой ситуации эффективнее обратиться к другим моделям и методам финансирования - бюджетированию по результату, контрактам на оказание услуг соответствующего объема и качества, финансированию государственного заказа.
Поэтому приоритетами государственной политики в сфере культуры должна стать оптимизация бюджетных расходов на содержание учреждений. В рамках данного направления рассматривается вопрос о преобразовании части областных государственных учреждений культуры в форму автономных. В результате ожидается существенное улучшение качества государственных услуг за счёт усиления конкуренции на соответствующих рынках; повышения самостоятельности учреждений и, как следствие, расширение возможностей гибко реагировать на изменение спроса в части удовлетворения социально-культурных нужд. В тоже время повышается ответственность работников учреждения за конечный результат своей деятельности.
С принятием федеральных законов № 174-ФЗ "Об автономных учреждениях"
[1] и № 175-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием федерального закона "Об автономных учреждениях"
[2] вопрос создания автономных учреждений и перевода бюджетных учреждений в автономную форму является одним из главных в социальной политике многих субъектов РФ. Реализация данных федеральных актов напрямую связана с внедрением принципов проводимых административной и бюджетной реформ, обеспечением предоставления гражданам Российской Федерации полного набора государственных услуг и повышением качества предоставляемых услуг
Для успешного преобразования бюджетных учреждений культуры в Московской области необходимо проводить анализ социально-экономических последствий создания автономных учреждений культуры.
В анализ социально-экономических последствий создания автономных учреждений в сфере культуры путем изменения типа существующих государственных (муниципальных) учреждений культуры в Московской области целесообразно включить следующие этапы:
• анализ факторов внешнего окружения;
•анализ внутренних факторов учреждений культуры;
• 8^ОТ-анализ перевода бюджетных учреждений культуры в статус автономных;
• анализ рисков, связанных с переводом бюджетных учреждений культуры в статус автономных в Московской области.
2. Анализ факторов внешнего окружения
Перевод учреждений культуры в автономную форму и создание организаций в новых правовых рамках происходит в условиях существенного влияния факторов внешнего окружения, что обуславливает необходимость их оценки.
При проведении анализа внешнего окружения (внешней среды) различают дальнюю внешнюю среду и ближнюю внешнюю среду. Под дальней внешней средой (макроокружением, макросредой) учреждений культуры понимается совокупность политических, экономических, социальных и технологических факторов, оказывающих влияние на создание автономных учреждений культуры в Московской области и их функционирование. Учреждения культуры не имеют возможности оказывать влияние на факторы макросреды.
К факторам ближней внешней среды относятся основные заинтересованные стороны, непосредственно связанные с деятельностью учреждений культуры Московской области. Данную категорию образуют потребители, поставщики, государственные (муниципальные) органы власти и т.д. Учреждения культуры и основные заинтересованные стороны из их ближнего внешнего окружения постоянно оказывают друг на друга значительное взаимное влияние. От степени влияния и его направленности во многом зависит характер условий деятельности учреждений культуры.
Исследование факторов дальней внешней среды при создании автономных учреждений культуры необходимо проводить с использованием технологии РБ8Т-анализа, который предполагает выделение в качестве компонентов дальнего внешнего окружения политические, экономические, социальные и технологические группы факторов [3].
Для оценки факторов ближнего внешнего окружения целесообразно использовать «Модель шести рынков». Данная модель изначально предназначена для проведения маркетинговых исследований рыночно ориентированной организацией, и может быть использована для описания управления ключевыми взаимоотношениями любой организационной структуры. Модель хорошо работает как в коммерческом, так и в некоммерческом секторе [4]. Она описывает шесть ключевых вза-
Рис. 1. Модель шести рынков
имоотношений, которые должны быть в поле внимания рыночно ориентированной организации.
На Рисунке 1 изображена Модель шести рынков.
В результате сложения факторов макроокружения и факторов ближнего внешнего окружения можно представить полную картину факторов внешней среды, влияющих на создание автономных учреждений в сфере культуры в Московской области.
Группы факторов внешнего окружения, влияющих на создание автономных учреждений культуры в Московской области, представлены на Рисунке 2.
В рамках каждой из указанных групп
факторов дальнего внешнего окружения (PEST) можно выделить те конкретные составляющие, которые с точки зрения рассматриваемой проблемы оказывают наиболее существенное воздействие на создание автономных учреждений в сфере культуры в Московской области.
Таким образом, использование PEST-анализа позволяет последовательно и системно исследовать факторы макроокружение внешней среды, оказывающие влияние на создание автономных учреждений культуры в Московской области.
3. Анализ внутренних факторов учреждений культуры
Существенное влияние на создание
—
Политические Экономичес кие
Потребители К°нкуренты Учредители
Создание автономных учреждений
Рис. 2. Группы факторов внешнего окружения, оказывающие влияние на создание автономных учреждений культуры
автономных учреждений в сфере культуры путем изменения типа существующих государственных (муниципальных) учреждений культуры в Московской области оказывают не только внешние, но и внутренние факторы. Проведение анализа внутренних факторов учреждений культуры предполагает выявление сильных и слабых сторон по основным видам деятельности бюджетных и автономных учреждений.
Внутренняя среда любого учрежде ния культуры представляет собой совокупность видов деятельности, необходимых для его успешного функционирования.
Основные направления анализа внутренней среды учреждений предлагается рассматривать на основе предложенной М. Портером модели цепочки добавленной ценности и модели классификации бизнес-процессов, разработанной APQC (American Productivity & Quality Center - Американский центр производительности и качества)[5,6].
Под цепочкой добавленной ценности понимается набор связанных между собой видов деятельности, выполняемых внутри учреждений культуры (Рисунок 3). Все действия данных учреждений, как правило, связаны с выполнением определенных процедур, наличием человеческих ресурсов и материальных активов, применением определенных технологий, а также с получением и использованием соответствующей информации. Эффективность осуществления одних видов деятельности влияет на другие и в итоге создает добавленную ценность.
В соответствии с моделью цепочки добавленной ценности всю деятельность учреждения по удовлетворению потребностей граждан в сфере культуры можно разделить на две группы: основная и поддерживающая.
К основной деятельности следует отнести маркетинговую деятельность, снабжение и закупки, обслуживание потребителей.
1. Маркетинговая деятельность. Данный вид деятельности включает изучение рынка услуг сферы культуры; выявление новых клиентов и их потребностей; определение удовлетворенности целевых категорий потребителей услуг по итогам обслуживания и др.
2. Снабжение и закупки. Это направление включает в себя мероприятия по приобретению, доставке продукции и услуг, которые необходимы для орга-
- ■ Основные виды деятельности
Рис. 3. Цепочка создания добавленной ценности учреждения культуры
ведение финансовой отчетности, внутренний контроль, финансовый аудит и
низации деятельности по предоставлению услуг культуры, а также хранению материалов и других ресурсов.
3. Обслуживание. Это вид деятельности учреждения культуры, связанный с непосредственным взаимодействием с потребителями в процессе оказания услуг, которая направлена на удовлетворение их культурных запросов и нужд.
Поддерживающая деятельность ориентирована на обеспечение функционирования и развития учреждений и включает в себя следующее:
1. Управление. Подразумевает виды деятельности по организации общего управления учреждением культуры. Указанная деятельность включает: реализацию функций планирования (планирование выполнения процесса и объемов заданий, и т.п.); организацию деятельности учреждения (определение структуры, распределение ограниченных ресурсов и т.п.); контроль исполнения планов; аудит деятельности учреждения и др.
2. Персонал. Подразумевает деятельность по формированию и оптимизации кадрового состава, управлению человеческими ресурсами, мотивации, обучению и развитию персонала.
3. Информационные технологии. Данный вид деятельности включает развитие информационного обеспечение учреждения культуры (создание и поддержание интернет сайта; автоматизация технических процессов и др.)
4. Финансы. Включает деятельность по планированию и использованию финансовых ресурсов; поиск дополнительных источников финансирования;
др.
5. Имущество. Выполнение деятельности по вопросам связанным с приобретением и использованием движимого и недвижимого имущества.
6. Развитие и управление измене ни-ями заключается в осуществлении деятельности по выявлению и адаптации к собственному учреждению лучшего опыта работы аналогичных организаций; определении направлений улучшения деятельности учреждения и др.
Использование модели цепочки создания добавленной ценности и модели классификации бизнес-процессов при анализе внутренней среды учреждений культуры позволяет структурировать и провести комплексное исследование внутренних факторов рассматриваемых учреждений.
4. SWOT-анализ перевода бюджетных учреждений культуры в Московской области в статус автономных .
На основе анализа факторов внешнего окружения и анализа внутренних факторов бюджетных учреждений культуры, оказывающих влияние на создание автономных учреждений в сфере культуры в Московской области, выделяются главные возможности и угрозы, обусловленные влиянием внешних факторов, а также сильные и слабые стороны данных учреждений.
Для разработки эффективной стратегии создания автономных учреждений в сфере культуры в Московской области необходимо применение SWOT-анализа, который представляет собой метод маркетингового анализа в
виде процедур сбора данных и установления соответствия между внутренними сильными и слабыми свойствами организации, благоприятными и неблагоприятными факторами внешней среды [7].
8^ОТ-анализ призван обнаружить, определить и отобрать основные приоритеты, проблемы и возможности, исходящие из внешней среды, а также непосредственно связанные с деятельностью учреждений. Применение 8^ОТ-анализа позволяет систематизировать всю имеющуюся информацию и увидеть ясную картину производимых изменений.
5. Анализ рисков, связанных с переводом бюджетных учреждений культуры в статус автономных в Московской области
Анализ рисков необходимо проводить с целью определения наиболее опасных возможных последствий создания автономных учреждений в сфере культуры в Московской области, оценки их вероятности и степени потенциального ущерба.
Для анализа рисков используются результаты исследования внешнего окружения и внутренней среды; основные положительные и отрицательные стороны бюджетных учреждений, плюсы и минусы, появляющиеся у учреждений культуры при переводе их в автономную форму; сильные и слабые стороны, возможности и угрозы, а также установленные с помощью сводной матрицы SWOT-анализа основные взаимосвязи для создания автономных учреждений в сфере культуры в Московской области.
Выделяют следующие категории рисков:
1. Финансово-экономические риски;
2. Риски, связанные с предоставлением услуг;
3. Административные риски.
К финансово-экономическим рискам относятся:
1. Риск проигрыша автономного учреждения культуры (далее - АУК) в конкурентной борьбе за клиентов, персонал, ресурсы коммерческим организациям.
2. Риск ухудшения финансовых показателей деятельности АУК в адаптационный период.
3. Риск невостребованности платных услуг АУК при функционировании в районах с низким уровнем социально-экономического развития.
4. Риск банкротства учреждения (отсутствие субсидиарной ответственности учредителя).
5. Риск отмены налоговых льгот.
6. Риск «недостаточного» финансирования бюджетного задания (например, при высокой инфляции).
7. Риск дефицита необходимых кадровых ресурсов.
8. Риск отсутствия конкуренции на рынке поставщиков.
9. Риск снижения бюджетного финансирования.
К рискам, связанным с оказанием услуг относятся:
10. Риск снижения доступности культурных услуг из-за высокой стоимости платных услуг.
11. Риск возникновения приоритета платных для АУК услуг перед бюджетным заданием.
12. Риск неприятия преобразований со стороны потребителей.
Административными рисками являются:
13. Снижение эффективности управления в адаптационный период (Отсутствие опыта работы у органов исполнительной власти с автономными учреждениями).
14. Риск возникновения конфликтных ситуаций между учредителем и персоналом учреждений культуры по вопросу использования средств, заработанных АУК за оказание платных услуг
15. Риски, связанные с отношениями по вопросу использования «особо ценного имущества» (например: риск изъятия «особо ценного имущества» учредителем при его излишках или нецелевом использовании).
16. Риск потери социальных гарантий работниками учреждений культуры.
17. Кадровый риск (неподготовленность специалистов учреждений культуры и органов власти (управленцы, юристы, финансисты, бухгалтера) к работе в новых организационно-правовых условиях).
18. Риск «необъективного» выбора органами власти учреждений культуры для перевода в автономную форму.
19. Риски, связанные с отсутствием необходимой нормативной документации.
20. Риск потери учреждением собственного имущества вследствие неэффективного управления.
Указанные риски показывает наиболее серьезные проблемы, которые
могут возникнуть при создании автономных учреждений в сфере культуры в Московской области.
В разрезе общих социально-экономических показателей создание автономных учреждений в сфере культуры путем изменения типа существующих государственных (муниципальных) учреждений культуры в Московской области повлияет на:
• увеличение объема платных услуг, предоставляемых населению;
• увеличение значений и изменение структуры внутреннего регионального продукта;
• сокращение безработицы, за счет привлечения новых кадров в учреждения культуры;
• увеличение доходов консолидированного бюджета, за счет налогов на доходы от платных услуг автономных учреждений культуры;
• увеличение поступлений налогов, сборов и иных обязательных платежей в бюджетную систему Российской федерации;
• увеличение инвестиций в основной капитал, за счет привлечения инвестиций в автономные учреждения.
6. Заключение
Механизм привлечения внебюджетных средств уже используется многими учреждениями культуры, а опыт оказания оплачиваемых услуг имеют практически все учреждения культуры. Возможные негативные последствия, такие как снижение заработной платы работников учреждений, сокращение персонала, снижение качества и количества услуг будут минимизированы за счет государственной поддержки. Отрицательной стороной проводимых изменений может стать неготовность существенного числа учреждений (в материально-техническом, финансово-организационном плане), а также персонала учреждений к функционированию в рыночной среде. Из этого следует, что перевод бюджетных учреждений культуры в автономную форму необходимо проводить выборочно, учитывая специфику учреждения, условия, в которых оно будет функционировать, а также социально-экономические последствия, которые повлечет за собой создание данного конкретного учреждения.
Литература
1. Федеральный Закон от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях».
^^^ Экономика
2. Федеральный закон от 03.11.2006 № 175 «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об автономных учреждениях».
3. Попов С.А. Стратегическое Управление. Москва: Инфра - М, 1999 с. 63.
4. Марголис Джудит. Рыночно ориентированная организация: Учеб.-ме-тод. пособие. Блок 1: Кн. 2 /Пер. с англ. -Жуковский: МИМ ЛИНК, 2007.
5. M. Porter Competitive Advantage ofNations. — New York: Free Press, 1990, 2nd. ed. — New York: Free Press, 1998. — 896 p.
6. http://www.apqc.org/portal/apqc/ site (дата обращения: 05.04.2010)
7. Фатхудинов P.A Производственный менеджмент: Учебник для вузов. -М.:«Бизнес - школа Интел - Синтез», 2008.
References
1. Federal Law of03.11.2006 № 174-FZ "On Amending Agencies"
2. Federal Law of03.11.2006 № 175-FZ "On Amending the Laws of the Russian Federation in connection with the adoption of the Federal Law" On Autonomous Agencies. "
3. Popov SA Strategic Management.
Moscow: Infra - M, 1999 pp. 63.
4. Judith Margolis. A market-oriented organization: Ucheb. method. allowance. Block 1 : Soil. 2 / Per. from English. -Zhukovsky: IIM LINK, 2007.
5. M. Porter Competitive Advantage ofNations. - New York: Free Press, 1990, 2nd. ed. - New York: Free Press, 1998. - 896 p.
6. http://www.apqc.org/portal/apqc/ site (date of access: 05.04.2010)
7. Fathudinov R.A Production Management: A Textbook for high schools. - M. : "Business - School of Intel -Synthesis", 2008.
