CC BY
120
АНАЛИЗ РЕЗУЛЬТАТОВ РЕФОРМИРОВАНИЯ РОССИЙСКОЙ ЭЛЕКТРОЭНЕРГЕТИКИ
Ильенков Д.А., аспирант ФГОБУ ВПО «Финансовый университет при Правительстве Российской федерации»
Данная статья освещает вопросы реформирования российской электроэнергетики. Анализируются итоги реформы, дается оценка текущему состоянию отрасли.
Ключевые слова: электроэнергетика, реформа, экономика, анализ
RUSSIAN POWER INDUSTRY REFORM ANALYSIS
Ilyenkov D., The post-graduate student, FGOBU VPO «Financial University under the Government of the Russian Federation»
This article covers the issues of Russian power industry reform, analyses its results and current situation.
Keywords: Power industry, reform, economy, analysis.
Электроэнергетика является базовой инфраструктурной отраслью национальной экономики любого государства. От того, насколько надежно и эффективно будет функционировать электроэнергетика, бесперебойно осуществляться снабжение электроэнергией хозяйствующих субъектов и населения, зависит поступательное и устойчивое развитие национальной экономики, а также энергетическая безопасность государства. Еще в XX веке известным академиком, лауреатом Нобелевской премии по физике П.Л. Капицей была впервые обнаружена жесткая корреляция между удельной энерговооруженностью государства, с одной стороны, и уровнем социально-экономического развития и индексом человеческого развития, с другой стороны. Коэффициент детерминации ВВП на душу населения, рассчитанный на основе валютных курсов и энергопотребления для 77 стран мира, превысил 0,831.1 Очевидно, что устойчивая современная экономика немыслима без мощного и эффективного энергетического комплекса.
Общая ситуация в электроэнергетики России конца 90-х годов характеризовалась следующим образом:
• По технологическим показателям российские энергокомпании отставали от своих аналогов в развитых странах.
• Отсутствовали стимулы к повышению эффективности, рациональному планированию режимов производства и потребления электроэнергии, энергосбережению.
• В отдельных регионах наблюдался энергетический кризис: происходили перебои энергоснабжения, существовала высокая вероятность крупных аварий.
• Отсутствовала платежная дисциплина, были распространены неплатежи бартерные расчеты.
• Предприятия отрасли были информационно и финансово «не прозрачными».
• Доступ на рынок был закрыт для новых, независимых игроков.
Эта проблема была обоснована в энергетической стратегии России на период до 2020 г.: «В долгосрочной перспективе сам топливно-энергетический комплекс может не выдержать своей ведущей роли «локомотива» и «донора» российской экономики не в силу исчерпания самих природных ресурсов, а в силу технологических и финансовых ограничений, сдерживающих не только расширенное, но подчас и простое воспроизводство энергетического потенциала, которое становится все более капиталоемким»2.
Таким образом, дальнейшее развитие электроэнергетики стало немыслимым без качественного изменения всей системы управления, способствующего обновлению генерирующих мощностей и электрических сетей, повышению эффективности отрасли, снижению энергоемкости ВВП, обеспечению надежного и безопасного энергоснабжения потребителей.
Идеи реформирования электроэнергетики в России возникали еще в начале 90х гг., но по разным причинам были отклонены. В 1998-1999 гг. РАО «ЕЭС России» под руководством А. Б. Чубайса разработало новую модель реструктуризации отрасли, основанную на дроблении интегрированных энергокомпаний. Однако и этот подход был признан спорным и не принят акционерами компании. Тем не менее, данная модель послужила началом разработки альтернативных вариантов реформирования электроэнергетики и была воплощена в действующую концепцию реформы.
Основная цель реформирования электроэнергетики России -
повышение эффективности предприятий отрасли, создание условий для ее развития на основе стимулирования инвестиций, обеспечение надежного и бесперебойного энергоснабжения потребите-лей.3
Основным механизмом реформирования электроэнергетики РФ, нуждающейся в привлечении значительных инвестиций, стало создание новой модели взаимоотношений между субъектами отрасли, основывающейся на мировом опыте функционирования конкурентных рынков электроэнергии и учитывающей специфику российской электроэнергетики.4 Основные направления реформы, цели, задачи и основополагающие принципы определены Постановлением Правительства от 11 июля 2001 г. № 526 «О реформировании электроэнергетики Российской Федерации».5
В соответствии с Постановлением, стратегической задачей реформирования является перевод электроэнергетики в режим устойчивого развития на базе применения прогрессивных технологий и рыночных принципов функционирования, обеспечение на этой основе надежного, экономически эффективного удовлетворения платежеспособного спроса на электрическую и тепловую энергию в краткосрочной и долгосрочной перспективе.
Специфика электроэнергетики определяется не только состоянием отрасли, но и общеэкономической ситуацией, а также особенностями правового поля, вызванными проведенными реформами и приватизацией. В связи с этим, в качестве основных принципов проведения реформы ее авторы выделяли следующие:
• отнесение передачи, распределения электрической энергии и диспетчеризации к исключительным видам деятельности, осуществление которых возможно только на основании специальных разрешений (лицензий);
• демонополизация и развитие конкуренции в сфере производства, сбыта и оказания услуг (ремонт, наладка, проектирование и т.д.);
• обеспечение всем производителям и потребителям электроэнергии равного доступа к инфраструктуре рынка;
• единство стандартов безопасности, технических норм и правил, действующих в электроэнергетической отрасли;
• обеспечение финансовой прозрачности рынков электроэнергии и деятельности организаций регулируемых секторов электроэнергетики;
• обеспечение прав инвесторов, кредиторов и акционеров при проведении структурных преобразований.
Реформа электроэнергетики планировалась в три этапа, что должно было обеспечить последовательность реализуемых мероприятий. При проведении реформы было необходимо сочетать по срокам преобразование федерального (общероссийского) оптового рынка электрической энергии (мощности) в полноценный конкурентный оптовый рынок электроэнергии, разработку правил его функционирования и осуществление мероприятий по реформированию организаций отрасли. В силу объективных причин реформа носит поэтапный характер, который нашел свое отражение в многочисленных нормативно-правовых актах, позволивших создать целевую структуру отрасли, перейти к рыночным методам управ-ления.6 К настоящему времени сформирована достаточная законодательная база: 9 федеральных законов, 26 постановлений и 9 распоряжений правительства, более 30 приказов Минэнерго России и Федеральной службы по тарифам.
Таблица 1. Этапы развития оптового рынка на территории России
Этап Срок Характеристика
І 2003-2006 • разработка нормативной правовой базы реформирования отрасли; • реформирование организаций электроэнергетики; • отработка механизмов функционирования конкурентного оптового рынка электроэнергии.
II 2006-2008 • завершение формирования конкурентного оптового рынка электроэнергии; • прекращение регулирования тарифов на электрическую энергию; юхранение регулирования тарифов на ее передачу и системные услуги.
III 2008-2011 • совершенствование рыночной инфраструктуры; • привлечение инвестиций в капитал генерирующих компаний; • развитие системы магистральных сетей с расширением сферы оптового рынка электроэнергии; • обеспечение увеличения доли государства в уставном капитале федеральной сетевой компании и в уставном капитале системного оператора.
Таблица 2. Этапы развития оптового рынка на территории России
Этап / Дата Краткое описание Характеристика
Этап I/2003г. Запуск в Европейской части России и на Урале сектора свободной торговли на 515% объемов электроэнергии с добровольным участием покупателей Покупатель электроэнергии может выбрать любой объем покупки в секторе свободной торговли в любой час в пределах, установленных для всех покупателей ограничений на участие в этом секторе. Основные проблемы: Искаженные ценовые сигналы -покупателям интересно покупать по цене не выше цены регулируемого сектора. В результате поставщики электроэнергии недополучат часть доходов. Решение: Переход к модели с обязательным участием покупателей в секторе свободной торговли.
Этап II/ 2004г. Обязательное участие покупателей оптового рынка в секторе свободной торговли на 5-15% объемов электроэнергии. Расширение сектора 515% на территорию Сибири. Реализация этого требования значительно приблизит модель оптового рынка переходного периода в части функционирования сектора свободной торговли к целевому рынку.
Этап Ш/2006г. Введение целевой модели конкурентного оптового рынка электроэнергии на всей территории России Запуск оптового рынка электроэнергии и мощности
Необходимо отметить, что на первых этапах реформирования электроэнергетики основное внимание было обращено на формирование оптового рынка электроэнергии и мощности (ОРЭМ), которое также проводилось поэтапно (см. таблицу 2).7
Анализируя итоги реформы, можно выделить следующие радикальные изменения, определяющие состояние отрасли сегодня:
■ сменилась система государственного регулирования отрасли;
■ произошло разделение отрасли на монопольный и конкурентный сегменты;
■ сформирован конкурентный рынок электроэнергии;
■ созданы новые компании.
В ходе реформы изменилась структура отрасли: осуществляется разделение естественномонопольных (передача электроэнергии, оперативно-диспетчерское управление) и потенциально конкурентных (производство и сбыт электроэнергии, ремонт и сервис) функций. Вертикально-интегрированные компании, выполнявшие все эти функции, прошли реорганизацию, создаются структуры, специализирующиеся на отдельных видах деятельности.
Проведенная реформа создала условия для развития конкурентного рынка электроэнергии, цены которого не регулируются государством, а формируются на основе спроса и предложения, а его участники конкурируют, снижая свои издержки.
1 Энергетика России: проблемы и перспективы: труды науч. сессии РАН: общ. собрание РАН/под ред. Фортова В.Е., Леонова Ю.Г., РАН. - М.: Наука, 2007, с. 21.
2 Энергетическая стратегия России на период до 2030 года, утв. распоряжением 2. правительства РФ от 13 ноября 2009 г. № 1715р.
3 http://www.rao-ees.ru/ru/reforming/reason/show.cgi?content.htm
4 П.В.Лобов. Привлечение инвестиций в электроэнергетику России как главная цель реформирования отрасли//»Экономический анализ: теория и практика», 2009, N 25
5 Постановление Правительства от 11 июля 2001 г. № 526 «О реформировании электроэнергетики Российской Федерации»
6 Волков Л. В., Ходячих Е. В. Реформирование электроэнергетики России: промежуточные итоги и дальнейшие планы // Эффективное антикризисное управление - 2010 № 2(61)
7 Трачук А.В. Уроки кризиса для сбытовых компаний в электроэнергетике// Эффективное антикризисное управление - 2010 № 2(61)
На сегодняшний день, основой стабильной работы электроэнергетики является ОРЭМ, где осуществляется торговля электроэнергией и мощностью. Продавцами выступают генерирующие компании, а покупателями - энергосбытовые компании, гарантирующие поставщики и крупные потребители. Стабильную работу ОРЭМ обеспечивает коммерческая и технологическая инфраструктура рынка.
К коммерческой инфраструктуре относятся:
■ НП «Совет рынка»
■ ОАО «АТС»
■ ЗАО «ЦФР»
Некоммерческое партнерство «Совет рынка по организации эффективной системы оптовой и розничной торговли электрической энергией и мощностью» (НП «Совет рынка») объединяет на основе членства:
• продавцов и покупателей электрической энергии и мощности, являющихся субъектами оптового рынка;
• организации, обеспечивающие функционирование коммерческой и технологической инфраструктур;
• другие организации, осуществляющие деятельность в области электроэнергетики;
• организации, вступающие в партнерство в целях получения статуса субъекта оптового рынка.
При этом членами Партнерства обязаны быть все участники оптового рынка. Каждый член НП «Совет рынка» включен в одну из четырех палат: палату продавцов, палату покупателей, палату инфраструктурных организаций и палату экспертов. Кроме того, в состав партнерства входят представители государства.
Основные цели деятельности НП «Совет рынка»:
• обеспечение функционирования коммерческой инфраструктуры рынка;
• обеспечение эффективной взаимосвязи оптового и розничных рынков;
• формирование благоприятных условий для привлечения инвестиций в электроэнергетику и общей позиции участников оптового и розничных рынков при разработке нормативных документов, регулирующих функционирование отрасли;
• организация на основе саморегулирования эффективной системы оптовой и розничной торговли электроэнергией, мощностью, другими товарами и услугами, допущенными к обращению на оптовом и розничных рынках, в целях обеспечения энергетической безопасности Российской Федерации, единства экономического пространства, свободы экономической деятельности и конкуренции на оптовом и розничных рынках, соблюдения баланса интересов производителей и покупателей электрической энергии и мощности, удовлетворения общественных потребностей в надежном и устойчивом снабжении электроэнергией.
НП «Совет рынка» владеет 100% акций ОАО «Администратор торговой системы» (ОАО «АТС»), а также 26% акций ЗАО «Центр финансовых расчетов» (ЗАО «ЦФР»). Остальные акции ЗАО «ЦФР» принадлежат ОАО «АТС».
ОАО «АТС» создано для организации торговли на оптовом рынке электрической энергии и мощности, связанной с заключением и организацией исполнения сделок по обращению электрической энергии, мощности и других объектов торговли.
Основные виды деятельности ОАО «АТС»:
• оказание услуги по организации оптовой торговли электрической энергией, мощностью и другими допущенными к обращению на оптовом рынке товарами и услугами;
• осуществление регистрации двусторонних договоров купли-продажи электрической энергии и мощности;
• организация системы измерений и сбора информации о фактическом производстве электрической энергии и мощности и об их потреблении на оптовом рынке;
• взаимодействие с организациями технологической инфраструктуры в целях прогнозирования объема производства и потребления электроэнергии, поддержания установленных техническими регламентами параметров качества электроэнергии, устойчивости и надежности энергоснабжения;
• разработка, внедрение и сопровождение программных и информационных систем, обеспечивающих работу ОАО «АТС»;
• оказание информационных и консультационных услуг.
ЗАО «Центр финансовых расчетов» (ЗАО «ЦФР») выступает
стороной в финансовых расчетах на оптовом рынке, выставляет участникам рынка первичные платежные документы.
К технологической инфраструктуре рынка относятся:
■ ОАО «СО ЕЭС»
■ ОАО «ФСК»
■ ОАО «Системный оператор Единой энергетической системы»
Открытое акционерное общество «Системный оператор Единой энергетической системы» (ОАО «СО ЕЭС») — специализированная организация, единолично осуществляющая централизованное оперативно-диспетчерское управление в Единой энергетической системе России (ЕЭС России). ОАО «СО ЕЭС» было учреждено в июне 2002 г. путем выделения из ОАО РАО «ЕЭС России», а в 2004 г. завершилось организационное построение единой вертикали оперативно-диспетчерского управления. ОАО «СО ЕЭС» приняло функции региональных диспетчерских управлений (РДУ).
Главные задачи ОАО «СО ЕЭС»:
• управление технологическими режимами работы объектов ЕЭС России в реальном времени;
• обеспечение перспективного развития ЕЭС России;
• обеспечение единства и эффективной работы технологических механизмов оптового и розничных рынков электрической энергии и мощности.
ОАО «Федеральная сетевая компания Единой энергетической системы» (ОАО «ФСК ЕЭС») создано в 2002 г. в соответствии с программой реформирования электроэнергетики Российской Федерации как монопольный оператор по управлению Единой национальной (общероссийской) электрической сетью (ЕНЭС) с целью ее сохранения и развития.
Основные направления деятельности компании ОАО «ФСК ЕЭС»:
• управление ЕНЭС;
• предоставление услуг субъектам оптового рынка электрической энергии по передаче электроэнергии и присоединению к ЕНЭС;
• инвестиционная деятельность в сфере развития ЕНЭС;
• поддержание электрических сетей в надлежащем состоянии;
• технический надзор за состоянием сетевых объектов.
Важным участником отрасли является ОАО «Холдинг МРСК»,
главным направлением деятельности которого является управление распределительным сетевым комплексом и определение стратегии его развития.
В секторе генерирующих мощностей были созданы:
• 6 генерирующих компаний оптового рынка электроэнергии (ОГК) на базе крупных тепловых электростанций холдинга ОАО РАО «ЕЭС России» и АО-энерго;
• 1 гидрогенерирующая ОГК (ОАО «РусГидро») на базе крупных ГЭС холдинга ОАО РАО «ЕЭС России», а также средних и малых ГЭС (включая каскады) АО-энерго;
• 14 территориальных генерирующих компаний (ТГК) на базе электростанций смежных АО-энерго (за исключением станций, вошедших в ОГК и станций, работающих в составе изолированных АО-энерго).
Состав генерирующих компаний был определен с учетом требований по ограничению их рыночной силы на конкурентном рынке электроэнергии, что предопределило использование экстерриториального принципа формирования.
Помимо ОГК и ТКГ, сформированных на базе активов ОАО РАО «ЕЭС России», на оптовом рынке действуют и ряд других производителей электроэнергии, крупнейших из которых мы отметим:
■ ОАО «Концерн Росэнергоатом»;
■ ОАО «Татэнерго»;
■ ОАО «Новосибирскэнерго»;
■ ОАО «Башкирэнерго»;
■ ОАО «Иркутскэнерго;
■ ОАО «Дальневосточная генерирующая компания».
Результаты проведенной реформы были оценены участниками
отрасли по-разному, что объясняется как разницей в подходах к развитию отрасли, так и незавершенностью самой реформы.
Подводя итоги сделанного в декабре 2008 г., Я. Уринсон как один из реформаторов отрасли дал следующую оценку: суть реформы российской электроэнергетики, по его мнению, «в том, что мы демонополизировали производство и сбыт электроэнергии. И сохранили монополию там, где она необходима - в национальных и распределительных сетях и в диспетчерском управлении».8
Имеются и другие оценки результатов реформирования электроэнергетики - тех, кто не был связан с этим процессом и имеет тоже субъективную, но более независимую оценку. По мнению специалистов журнала «Большой бизнес»9, реформа не смогла значи-
тельно повысить инвестиционную привлекательность электроэнергетики, так как сама схема реформирования имела ряд недостаток. Директор Института проблем естественных монополий Ю. Саакян отмечает, что» ни одна страна в мире не проводила реформирование электроэнергетики при дефиците мощности»10 и выделяет следующие причины неудачной, на его взгляд, реализации реформ:
■ экономическая ситуация в России к началу реструктуризации сильно изменилась, и целесообразности разделения РАО на множество компаний уже не существовало.
■ не был тщательно проанализирован отрицательный опыт реформ энергетики в других странах, свидетельствующий о существовании высоких рисков выбранного сценария реформы.
К сожалению, большинство как сторонников, так и критиков реформы при аргументации своей позиции не прибегают к системному подходу. В то же время сложная структура отрасли и неоднозначность проведенной реформы требуют комплексного анализа, учитывающего различные аспекты реформы в контексте макроэкономической ситуации.
Мы предлагаем следующий набор групп показателей, на наш взгляд позволяющих оценить успешность проведенной реформы:
■ результативность;
■ эффективность регулирования
■ устойчивость рынка
Под результативностью в целях данного анализа мы понимаем результаты реформы, выраженные в измеримых показателях:
■ объем привлеченных в отрасль инвестиций;
■ объем ввода новых мощностей
■ изменение цены для конечного потребителя
Эффективность регулирования, в нашем понимании, оценивается по следующим показателям:
■ стабильность нормативной базы;
■ доля затрат на регулирующие органы в цене для конечного потребителя;
■ эффективность действий регулирующих органов.
Устойчивость отрасли характеризуется способностью стабильно работать при ухудшении экономической ситуации и при технологических срывах.
Применение предложенного комплекса показателей позволяет как оценить текущее состояние отрасли, так и увидеть основные тенденции в ее развитии. Сочетание абсолютных показателей и экспертных оценок позволяет дополнить объективные индикаторы оценочными суждениями, дополнительно усиливая аналитику.
По нашему мнению, реформу электроэнергетики следует признать скорее успешной. Большая часть заявленных целей первоначально была достигнута:
■ создан свободный рынок электроэнергии и мощности;
■ произошло разделение монопольного и конкурентных сегментов отрали;
■ отрасль получила многомиллиардные инвестиции;
■ новое законодательство в большей мере соответствует рыночным реалиям.
В то же время, необходимо большинство заявленных преобразований не было проведено до конца, что во многом свело на нет положительные результаты реформ:
■ работа рынка мощности была отложена на несколько лет
■ гарантирующие поставщики часто является монополистами в своих регионах
■ нормативная правовая база отрасли постоянно меняется;
■ после разделения активов РАО «ЕЭС России» начался процесс консолидации энергетических активов у госкомпаний.
По состоянию на сегодняшний день отмечаются следующие негативные тенденции:
■ происходит укрупнение активов принадлежащих государству компаний;
■ падает платежная дисциплина потребителей;
■ в условиях постоянных изменений законодательства рынок покидают независимые игроки.
Проведенный анализ реформы российской электроэнергетики показал, что, несмотря на достижение основных целей реформы, говорить о ее завершении преждевременно.
Литература:
1. http://www.rao-ees.ru/ru/reforming/reason/show.cgi7content.htm
2. Волков Л. В., Ходячих Е. В. Реформирование электроэнергетики России: промежуточные итоги и дальнейшие планы // Эффективное антикризисное управление - 2010 № 2(61)
3. Докучаев Д. С 1 июля один из крупнейших энергетических холдингов мира РАО «ЕЭС России» прекратил существование // The New Times (Новое Время), N 51-52 от 22.12.2008.
4. Куликов С., Сергеев М. Энергетическая недостаточность // Российская газета, N 112(4352) от 04.06.2008.
5. П.В.Лобов. Привлечение инвестиций в электроэнергетику России как главная цель реформирования отрасли//»Экономичес-кий анализ: теория и практика», 2009, N 25
6. Постановление Правительства от 11 июля 2001 г. № 526 »О реформировании электроэнергетики Российской Федерации»
7. Риски после финиша // Большой бизнес, N 12(57), декабрь.
8. Трачук А.В. Уроки кризиса для сбытовых компаний в электроэнергетике // Эффективное антикризисное управление -2010 № 2(61)
9. Энергетика России: проблемы и перспективы: труды науч. сессии РАН: общ. собрание РАН/под ред. Фортова В.Е., Леонова -Ю.Г., РАН. - М.: Наука, 2007, с. 21.
10. Энергетическая стратегия России на период до 2030 года, утв. распоряжением Правительства РФ от 13 ноября 2009 г. № 1715р.
8 Докучаев Д. С 1 июля один из крупнейших энергетических холдингов мира РАО «ЕЭС России» прекратил существование // The New Times (Новое Время), N 51-52 от 22.12.2008.
9 Риски после финиша // Большой бизнес, N 12(57), декабрь.
10 Куликов С., Сергеев М. Энергетическая недостаточность // Российская газета, N 112 (4352) от 04.06.2008.
