CC BY
13
УДК 336.5.02© М. Я. Смоляр, 2012
М. Я. Смоляр
АНАЛИЗ РЕАЛИЗАЦИИ ЦЕЛЕВЫХ ПРОГРАММ В УСЛОВИЯХ ПЕРЕХОДА К ПРОГРАММНОМУ БЮДЖЕТУ
Вектором бюджетной реформы, проводимой в России с 2004 года, является переход на программную основу> бюджета. Повышение эффективности исполнения целевых программ обозначено в качестве приоритета нынешнего этапа реформирования. В статье проведен анапиз исполнения федеральных целевых программ за 2008-2011 годы по предложенным автором показателям. Выделены основные недочеты и проблемы, возникающие при реализации целевых программ. Предложены возможные варианты по их устранению в рамках перехода к
программному бюджету.
Ключевые слова: целевая программа, бюджетная реформа, программный бюджет, бюджетные средства, эффективность расходов.
Переход на программную основу бюджета был обозначен основным вектором реформирования бюджетного процесса в 2010 году. Ключевым элементом новой программной архитектуры бюджета должна стать государственная программа. Между тем, использование бюджетных программ не является новым инструментом бюджетного планирования в России. На сегодняшний день составляются и исполняются долгосрочные целевые программы (соответственно, федеральные, региональные и местные), ведомственные целевые программы, федеральная адресная инвестиционная целевая программа, а также межгосударственные целевые программы, в которых участвует Россия.
Остановимся подробнее на наиболее давно и широко применяемых федеральных целевых программах (далее - ФЦП). Документом, регламентирующим принципы разработки и реализации федеральных целевых программ (долгосрочная целевая программа на федеральном уровне), является федеральный закон от 13.12.1994 г. № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд», в соответствии с которым постановлением Правительства РФ от 26.06.1995 г. № 594 утвержден «Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация». Федеральные целевые программы представляют собой увязанный по задачам, ресурсам и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение системных проблем в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития Российской Федерации, а также инновационное развитие экономики.
За основу для анализа реализации ФЦП возьмем Заключения Счетной палаты Российской Федерации на отчеты об исполнении федерального бюджета за 2008-2011 гг. Отправным принят 2008 год, так как в
этот период в Бюджетный кодекс РФ были внесены поправки, провозгласившие принцип эффективности и результативности использования бюджетных средств основным при планировании расходов бюджета, что непосредственно отражается при реализации целевых программ.
Проведем сравнительную оценку по 10 показателям, являющимся, на наш взгляд, базовыми для формирования исходной оценки реализации программ:
1. Число программ и доля расходов на их реализацию в общих расходах федерального бюджета.
В 2008 году из федерального бюджета финансировались 46 ФЦП, включающих 37 подпрограмм. Годовые бюджетные ассигнования на финансирование ФЦП в сводной бюджетной росписи с изменениями составили 790 992,1 млн. рублей, что на 92 697,3 млн. рублей, или на 13,3 %, больше первоначально утвержденных расходов и составили 11,3 % общих расходов федерального бюджета. В 2009 году из федерального бюджета финансировались 51 ФЦП, включающая 36 подпрограмм. Годовые бюджетные ассигнования на финансирование ФЦП в бюджетной росписи на 1 января 2010 года составили 832 137,4 млн. рублей, что на 334 254,3 млн. рублей, или на 28,6% меньше первоначально утвержденных расходов и составили 8,4 % общих расходов федерального бюджета. В 2010 году из федерального бюджета финансировались 53 ФЦП, включающие 36 подпрограмм. Объем бюджетных ассигнований на 2010 год установлен в сумме 772 753,9 млн. рублей, что на 3 961,5 млн. рублей, или на 0,5 % больше показателей, утвержденных первоначально, и в общих расходах федерального бюджета составили 8,4 %. В 2011 году из федерального бюджета финансировались 54 ФЦП и 2 государственные программы, включающие 34 подпрограммы. Сводной бюджетной росписью с учетом изменений объем бюджетных ассигнований по ФЦП на 2011 год установлен в сумме 926 633,0 млн. рублей, что составило 9с,4% расходов федерального бюджета.
2. Число изменений, внесенных по программам.
В течение 2008 года было внесено 1 775 изменений (в 2007 году - 863 изменения), в 2009 году -1 493 изменения. За 2010-2011 годы данные о количестве изменений отсутствуют, однако в результате внесения изменений в роспись объем бюджетных ассигнований изменился по 21 ФЦП (37,5 %)
3. Наличие случаев внесения изменений в паспорта программ в отчетный период уже после его завершения.
Во всех рассматриваемых периодах имели место случаи внесения в паспорта программ изменений, связанных с объемами их финансирования на отчетный год, в последний день отчетного года или уже в следующем году. При этом изменения происходили как в сторону увеличения, так и в сторону уменьшения вплоть до 100 %. Между тем ни по одной из таких программ бюджетные средства не использованы в полном объеме.
4. Равномерность использования бюджетных средств в течение года.
Использование предусмотренных средств по значительному количеству программ начинается во втором полугодии, при этом в IV квартале используется до 80 % и более годовых бюджетных назначений. Например, за 9 месяцев 2008 года кассовое исполнение расходов, предусмотренных на реализацию ФЦП «Электронная Россия (2002-2010 гг.)», «Развитие государственной статистики России в 2007-2011 гг.» и «Развитие инфраструктуры наноиндустрии в Российской Федерации на 2008-2010 гг.», составило 9,1 %, 13,3 % и 10,2 % годовых бюджетных ассигнований соответственно. За 9 месяцев 2010 года кассовое исполнение расходов, предусмотренных на реализацию ФЦП «Электронная Россия (2002-2010 гг.)», «Ящерные энерготехнологии нового поколения на период 20102015 гг. и на перспективу до 2020 г.» и «Модернизация единой системы организации воздушного движения Российской Федерации (2009-2015 гг.)», составило менее 10 % (5, 6,7 и 9,7 % соответственно). Кассовые расходы по ФЦП «Русский язык» (2011-2015 гг.)», ФЦП «Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011— 2016 гг.)» и ФЦП «Обеспечение безопасности полетов воздушных судов государственной авиации Российской Федерации в 2011-2015 гг.» в полном объеме осуществлялись только в IV квартале 2011 года.
5. Кассовое исполнение расходов по программам.
В 2008 году кассовое исполнение расходов на
реализацию ФЦП составило 768 795,0 млн. рублей, или 99,96 % законодательно утвержденных годовых бюджетных ассигнований (2007 год - 85,3 %) и 97,1 % сводной бюджетной росписи с изменениями. Кассовое исполнение расходов на ФЦП в 2009 году составило 818 696,6 млн. рублей, или 90,6 % законодательно утвержденных годовых ассигнований и 98,4 % к сводной росписи на 1 января 2010 года. Кассовое исполнение расходов на ФЦП в 2010 году
составило 764 736,9 млн. рублей, или 99,5% законодательно утвержденных годовых ассигнований и
99 % сводной бюджетной росписи с учетом изменений. Кассовое исполнение расходов на ФЦП в 2011 году составило 879 028,7 млн. рублей, или 94,7% законодательно утвержденных годовых ассигнований и 94,9 % сводной бюджетной росписи с учетом изменений. Объем неисполненных расходов по росписи составил 47 604,3 млн. рублей.
6. Характеристика завершенных в отчетном периоде программ.
В 2008 году закончился срок реализации ФЦП «Экономическое и социальное развитие коренных малочисленных народов Севера до 2008 года», уровень ее финансирования за 2002-2008 гг. за счет всех источников составил 95,8 %, в том числе за счет средств федерального бюджета - 99,1 %, отдельные мероприятия программы не выполнены, запланированные цели, задачи и результаты не достигнуты. Из 7 показателей эффективности в полном объеме выполнены 3 показателя (43 %), частично выполнены 3 показателя (43 %), не выполнен 1 показатель - «Строительство водопроводных сетей» (14 %).
По двум ФЦП, срок действия которых закончился в 2009 году, наблюдается аналогичная ситуация. Например, в 2009 году закончилась реализация ФЦП «Модернизация транспортной системы России (2002-2010 гг.)», уровень ее финансирования за период 2002-2009 гг. за счет всех источников составил 77,5 %, в том числе за счет средств федерального бюджета - 99 %. Задание по вводу в эксплуатацию автомобильных дорог общего пользования выполнено на 89,7 %. Из 24 целевых индикаторов и показателей плановые значения достигнуты по 21 позиции.
В 2010 году завершена реализация 10 ФЦП. Так, в соответствии с паспортом на реализацию мероприятий ФЦП «Социальная поддержка инвалидов на 2006 - 2010 годы» за весь период ее действия предусмотрено финансирование за счет средств федерального бюджета - в сумме 2 973,3 млн. рублей, фактическое финансирование программы 2 584,1 млн. рублей, или 86,9 %. Неисполненные назначения по средствам федерального бюджета составили за весь период деятельности программы 389,2 млн. рублей, или 13,1 %. В соответствии с паспортом программы на реализацию мероприятий ФЦП «Жилище» на 2002 - 2010 годы за весь период ее действия предусмотрено финансирование за счет средств федерального бюджета в сумме 354 032,57 млн. рублей, в соответствии со сводной бюджетной росписью с изменениями-362 814,75 млн. рублей. Кассовое исполнение составило 305 966,1 млн. рублей, или 84,3 % к сводным бюджетным росписям и 86,4 % к паспорту ФЦП. Неисполненные назначения по средствам федерального бюджет за весь период реализации ФЦП составили 56 848,65 млн. рублей, или 15,7 %. В 2011 году завершена реализация 4 ФЦП, при этом также
ни по одной из программ не были достигнуты в полной мере запланированные показатели.
7. Общее число целевых индикаторов и показателей эффективности по программам и число целевых индикаторов, достигнутых в полном объеме.
По итогам 2008 года анализ показывает, что из предусмотренных к выполнению 748 целевых индикаторов в полном объеме достигнуты 570 показателей (76,2 %), не в полном объеме - 151 показатель (20,2 %), полностью не исполнены 27 показателей эффективности (3,6 %). Так по ФЦП «Создание системы базирования Черноморского флота на территории Российской Федерации в 2005 - 2020 годах» из 7 запланированных целевых индикаторов не выполнен ни один. По ФЦП «Социально-экономическое развитие Курильских островов (Сахалинская область) на 2007-2015 гг. из 8 целевых индикаторов выполнено 4 (50 %). По ФЦП «Юг России (2008-2012 гг.)» из 64 запланированных целевых индикаторов и показателей эффективности не выполнено 16 (25 %).
В 2009 году из 865 целевых индикаторов в полном объеме выполнено 607 (70,2%), частично - 211 (24,4 %), не выполнено 47 показателей (5,4 %). Так, по ФЦП «Промышленная утилизация вооружения и военной техники (2005-2010 гг.)» и по ФЦП «Реструктуризация запасов ракет, боеприпасов и взрывчатых материалов, приведение системы их хранения и эксплуатации во взрывопожаробезопасное состояние на 2005-2010 гг.» из шести и трех соответственно запланированных целевых индикаторов и показателей не достигнут ни один. По ФЦП «Жилище» на 2002-2010 гг. из 17 запланированных целевых индикаторов и показателей не выполнено 12 (70,6 %). По ФЦП «Социально-экономическое развитие Чеченской Республики на 2008-2011 гг.» из 16 запланированных целевых индикаторов и показателей не выполнено 10 (62,5 %). По ФЦП «Глобальная навигационная система» из 27 запланированных целевых индикаторов и показателей не выполнено 14 (8,1 %). По ФЦП «Социальное развитие села до 2012 года» из 26 запланированных целевых индикаторов и показателей не выполнено 10 (38,5 %).
В 2010 году не в полном объеме выполнены целевые индикаторы и показатели эффективности, установленные по ФЦП. Из 1 015 целевых индикаторов в полном объеме выполнено 725 (71,4 %), частично -230 (22,7 %), не выполнено 60 показателей (5,9 %). По 4 ФЦП не выполнена половина целевых индикаторов и показателей эффективности, в том числе по ФЦП «Развитие транспортной системы России (2010-2015 гг.)» (25 из 50 индикаторов), по ФЦП «Социальное развитие села до 2012 года» (11 из 22 индикаторов), по ФЦП «Развитие физической культуры и спорта в Российской Федерации на 2006-2015 гг.» (8 из 16 индикаторов), по ФЦП «Социально-экономическое развитие Курильских островов (Сахалинская область) на 2007-
2015 гг.» (4 из 8 индикаторов). По ряду завершенных в 2010 году ФЦП ситуация выглядит следующим образом: по ФЦП «Жилище» на 2002-2010 гг. из 17 целевых индикаторов и показателей не достигнуты плановые значения по 14 (82,3 %), по ФЦП «Социальная поддержка инвалидов на 2006-2010 гг.» из 11 запланированных целевых индикаторов и показателей не достигнуты 6 (54,5 %), по ФЦП «ДетиРоссиина2007-2010гг. из 13 запланированных целевых индикаторов и показателей не достигнуты 3 (23,1 %), по ФЦП «Русский язык (2006-2010 гг.)» из 32 индикаторов и показателей не достигнуты 6 (18,8 %). В 2011 году по 53 программам из 56 (по трем ФЦП отчеты не представлены), паспортами программ предусмотрено выполнить 942 целевых индикатора и показателя.
В полном объеме достигнут 631 целевой индикатор и показатель (67 %), 235 показателей достигнуты не в полном объеме (24,9%), 12
индикаторов не выполнены полностью (1,3%), а по 64 индикаторам (6,8%) сведения об уровне выполнения не представлены. При этом по ФЦП «Развитие гражданской авиационной техники России на 2002-2010 гг. и на период до 2015 года» по итогам 2011 года из 25 целевых индикаторов и показателей плановые значения достигнуты по 14 (56 %), а по ФЦП «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на период до 2013 года» из 162 индикаторов и показателей плановые показатели достигнуты по 96 (59,3 %).
8. Объем дебиторской задолженности.
По состоянию на 1 января 2009 года по причине несвоевременного представления актов выполненных работ, превышения размеров авансирования договоров по многим ФЦП сложилась дебиторская задолженность в общей сумме 10 840,3 млн. рублей и увеличилась за 2008 год на 40,8 % (на 1 января 2008 года - 7 700,0 млн. рублей), на 1 января 2010 года - 42 898,3 млн. рублей и увеличилась за
2009 год в 4 раза (на 1 января 2009 года - 10 840,3 млн. рублей).
9. Нецелевое использование средств.
В 2008 году установлено нецелевое использование бюджетных средств в сумме 118,2 млн. рублей, в 2009 году - 37,08 млн. рублей, в 2010 году - 43,2 млн. рублей. С 2011 года используется критерий «неэффективное использование бюджетных средств», который составил 2 млрд. рублей.
10. Объем неиспользованных лимитов бюджетных обязательств (ЛБО).
В 2008 году объем неиспользованных ЛБО составил более 19,2 млрд. рублей, или 2,5 % кассовых расходов по ФЦП. Например, по ФЦП «Жилище» на 2002 - 2010 годы данный показатель составил 15,1 млрд. рублей, что в 1,4 раза превышает среднемесячное кассовое исполнение по указанной ФЦП в 2008 году. В 2009 году объем неиспользованных ЛБО составил более 13,0 млрд. рублей, или
1,6 % кассовых расходов по ФЦП. В частности, по программе «Развитие Дальнего Востока и Забайкалья на период до 2013 года» - 1 303,0 млн. рублей. В
2010 году объем неиспользованных государственных бюджетных инвестиций по ФЦП составил 5,7 млрд. рублей, или 1,2 % годовых бюджетных назначений. При этом, по ФЦП «Модернизация транспортной системы России (2002-2010 гг.)» - 1 853,5 млн. рублей, по ФЦП «Повышение эффективности использования и развитие ресурсного потенциала рыбохозяйственного комплекса в 2009-2013 гг.» - 1 048,8 млн. рублей, по ФЦП «Культура России (2006-2011 гг.)» - 844,9 млн. рублей. При этом анализ финансирования показал, что по отдельным ФЦП имело место финансирование сверх объемов, предусмотренных паспортами.
Так, в 2011 году финансирование ФЦП «Развитие транспортной системы России (20102015 гг.)» в целом составило 640,3 млрд. рублей, или 114,3 % к паспорту, в том числе за счет средств федерального бюджета - 90,9 %, за счет средств субъектов Российской Федерации - 97,2 %, за счет внебюджетных источников - 138,5 %. При этом финансирование подпрограммы «Железнодорожный транспорт» в целом составило 151,5 % к паспорту, в том числе за счет средств федерального бюджета -
100 %, за счет внебюджетных источников -153,1 %. Аналогично финансирование подпрограммы «Внутренний водный транспорт» в целом составило 116,5 % к паспорту, в том числе за счет средств федерального бюджета - 99 %, за счет внебюджетных источников - 211,5 % [1; 2; 3].
Проведенный анализ позволяет сделать вывод о том, что на сегодняшний день в реализации ФЦП существует довольно много недочетов и проблем, которые требуют скорейшего устранения и решения. Данный аспект особенно актуален в рамках перехода на программную основу бюджета. Возникновение отмеченных недостатков потенциально возможно и при реализации государственных программ, которые станут основой программного бюджета. И тогда возникающие проблемы коснутся не части, а всего бюджета. Во избежание этого следует повысить ответственность исполнителей за реализацию программ, назначить ответственных лиц за выполнение намеченных целей и индикаторов, которые в случае их неисполнения будут нести личную ответственность, а также в целом повысить прозрачность всего бюджетного процесса. Кроме того необходимо ужесточить систему контроля за реализацией программ, внедрив в практику общественный контроль.
Библиографический список
1. Заключение Счетной палаты Российской Федерации на отчет об исполнении федерального бюджета за 2008 год [Электронный ресурс] / Счетная палата Российской Федерации. - Режим доступа: http://www.ach.gov.ra/ni/expert/ follow-up/?id=476.
2. Заключение Счетной палаты Российской Федерации на отчет об исполнении федерального бюджета за 2009 год [Электронный ресурс] / Счетная палата Российской Федерации. - Режим доступа: http://www.ach.gov.ni/ni/expert/ follow-up/?id=580.
3. Заключение Счетной палаты Российской Федерации на отчет об исполнении федерального бюджета за 2010 год [Электронный ресурс] / Счетная палата Российской Федерации. - Режим доступа: http://www.ach.gov.ra/ni/expert/ follow-up/?id=657.
4. Заключение Счетной палаты Российской Федерации на отчет об исполнении федерального бюджета за 2011 год [Электронный ресурс] / Счетная палата Российской Федерации. - Режим доступа: http://www.ach.gov.ra/ra/expert/ follow-up/?id=897.
ANALYSIS OF THE REALIZATION OF PURPOSE-ORIENTED PROGRAMS IN THE TRANSITION
TO THE PROGRAM BUDGET
Marina Y. Smolyar,
senior lecturer, Siberian Institute of Business and Infonnation Technologies.
Abstract. The transition to the program budget has been the vector of the budget refonn in Russia since 2004. Strengthening of the implementation of purpose-oriented programs identified as priorities for the current stage of the refonn. The article analyzes the performance of federal programs for the period 2008-2011 using indicators, proposed by the author. The basic shortcomings and problems identified in the implementation of targeted programs. The possible options of their elimination were offered as part of the transition to the program budget.
Key words: purpose-oriented program, budget refonn, program budget, budgetary funds, cost effectiveness.
Смоляр Марина Яковлевна - старший преподаватель кафедры менеджмента Сибирского института бизнеса и информационных технологий (г. Омск, Российская Федерация), e-mail: [email protected].
Статья поступила в редакцию 23.11.2012.
