CC BY
81
< >
о о
В. В. Пылин V. V. Pylin
Анализ правовых основ Советов народных депутатов РСФСР и муниципальных представительных органов Российской Федерации
Analysis of Legal Bases of Councils of People's Deputies of RSFSR and Municipal Representative Bodies of the Russian Federation
Пылин Владимир Васильевич
Санкт-Петербург
Северо-Западный институт управления — филиал РАНХигС
Профессор кафедры конституционного права доктор юридических наук, профессор vpylin@mail.ru; gospravo@szags.ru
Ключевые слова:
местные Советы народных депутатов, представительные органы, местное самоуправление, муниципальные образования, демократия
В статье на основе сравнительно-правового анализа правовых основ Советов народных депутатов РСФСР и муниципальных представительных органов Российской Федерации исследовалось общее и различие между указанными органами. Сделан вывод, что местные Советы народных депутатов гармонично сочетали в себе государственную народную власть и основные черты местного самоуправления. Вследствие этого между ними в части указанных полномочий и порядка избрания существенных отличий нет.
Pylin Vladimir Vasylievich
Saint-Petersburg
North-West Institute of Administration of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration
Professor of the Chair of Constitutional Law Doctor of Science (Juridical Science), Professor vpylin@mail.ru; gospravo@szags.ru
Key words:
local Councils of people's deputies, representatives of authorities, local self-government, municipal education, democracy
In article on the basis of the comparative-legal analysis of the legal foundations of the Soviets of people's deputies of the RSFSR and the municipal representative bodies of the Russian Federation examined the general and the difference between these bodies. The conclusion is made that the local Soviets of people's deputies-the tats are harmoniously combined in itself the state of people's power and the os-the basic features of the local self-government. Due to this, between them in the part of these authorities and the procedure of the election of the material is no difference.
В начале 1990 г. в публикациях отдельных авторов нередко утверждалось, что СССР и КПСС не признавали местное самоуправление. Будто бы в советский период с 1917 по 1990 гг. в стране не было местного самоуправления, оно практически было ликвидировано в силу того, что решительно отвергалось как порожденное теорией и практикой «буржуазного муниципализма», термин «местное самоуправление» официально не употреблялся [3, с. 297, 299; 9].
Подобные утверждения встречаются подчас и в современных работах. Например, М. В. Баглай отмечал, что «социалистическое государство уничтожило местное самоуправление, установив жесткую централизованную систему управления. Его возрождение началось с принятием в 1990 г. союзного, в 1991 г. российского законов о местном самоуправлении» [1].
На самом деле в советский период местного самоуправления было значи-
тельно больше, чем у земских и городских учреждений, а также чем у современных российских муниципальных органов. Только в советский период соответствующие органы именовались местными Советами народных депутатов, и в отличие от земских органов избирались не узким кругом избирателей, а почти всеми гражданами, проживающими на территории, закрепленной за Советом.
Наименование муниципальных представительных органов Советами широко распространено и в настоящее время. В соответствии с Европейской хартией местного самоуправления во многих странах коллегиальные органы, осуществляющие местное самоуправление, именуются советами или собраниями.
Не только в законодательстве РСФСР, но и в законодательстве дореволюционной России термин «местное самоуправление» почти не употреблялся. Но в СССР широко применялось понятие «самоуправление народа», как в научных работах, так и в нормативных актах, планах и программах различного назначения. Развитию самоуправления народа большое значение придавал В. И. Ленин. Он подчеркивал, что «политика должна быть делом народа» [6, с. 17]. Первые шаги Советской власти по вовлечению трудящихся в управление В. И. Ленин рассматривал как «путь к обучению народа управлять самим собой», как «немедленный приступ к настоящему народному самоуправлению» [7, с. 316].
КПСС никогда не противопоставляла советскую государственную власть и самоуправление народа. Она высоко ценила Советы за то, что они сочетают в себе оба эти качества, являются государственными органами власти народа и обеспечивают его объединение, сплочение, самоуправление.
Если рассматривать отрицание местного самоуправления в советский период не с формальных позиций, а по существу, то здесь больше мифов, чем реальности. Влияние органов политических партий как на местные Советы, так и на органы местного самоуправления было всегда и теперь имеет место во всех демо-
кратических странах. Ведь политические о партии создаются в целях участия граж- н дан в политической жизни общества, ^ представления интересов граждан в ор- Е^ ганах государственной власти и органах ^ местного самоуправления. КПСС не под- 'меняла Советы. Она опиралась на Со- о
со
веты народных депутатов и постоянно о уделяла им внимание. Это подтвержда- < ется большим многообразием форм ра- ^ боты, и в частности рядом постановлений х ЦК КПСС об улучшении деятельности Со- 2 ветов депутатов трудящихся и усилении н их связей с массами [13, с. 23], поста- ^ новлением апрельского Пленума ЦК щ КПСС «О дальнейшем улучшении работы Советов народных депутатов» (1984 г.) [8] и другими документами.
Местные Советы и их исполкомы в пределах своей компетенции всегда были самостоятельны. Но самостоятельность не бывает безграничной. Жить и успешно трудиться обособленно в одном обществе, в одном государстве нельзя. Необходимы тесное взаимодействие, помощь и поддержка друг друга. В советский период местные Советы обладали реальной независимостью в решении вопросов местного значения по отношению к центральным органам государственной власти.
Не следует забывать, что земские и городские учреждения России, особенно в конце XIX века и в начале XX века, в отличие от местных Советов, находились под строгим контролем государственных органов, что ставило их самостоятельность в жесткие ограничительные рамки. Избранный председатель уездной и губернской управы утверждался соответственно губернатором и министром внутренних дел. Значительная часть действий и решений земских учреждений, в том числе земские сметы, подлежали утверждению и наблюдению правительственных властей. Министр внутренних дел, а также губернатор имели право остановить исполнение всякого постановления земских учреждений, противоречащее не только законам, но и общим государственным пользам, а также по нецелесообразности. Это позволило А. А. Кизе-веттеру в своем труде «Местное само-
о управление в России» отметить, что
^ земские учреждения были «с компетен-
^ цией, но без власти» [5, с. 146]. Отметим,
ЕЗ что конституционный принцип самостоя-
^ тельности местного самоуправления в России нередко нарушается и сегод-
о ня государственными органами власти
со
о и управления.
< Имеются ли существенные отличия с между современными отечественными х органами местного самоуправления и 2 местными Советами народных депута-н- тов? Существенных отличий, по мнению ^ автора, между ними нет. В соответствии с с Европейской хартией местного самоуправления, под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения (ст. 3).
В соответствии с Конституцией 1993 г. местное самоуправление в России обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления (ст. 130).
Конституции РСФСР 1918, 1925, 1937 гг. неизменно устанавливали, что РСФСР есть свободное социалистическое общество всех трудящихся России. Вся власть в РСФСР принадлежит трудящимся города и деревни в лице Советов депутатов трудящихся. Конституция РСФСР 1978 г. установила, что РСФСР есть социалистическое общенародное государство, выражающее волю и интересы рабочих, крестьян и интеллигенции, трудящихся всех наций и народностей республики (ст. 1). Народ осуществляет государственную власть через Советы народных депутатов. Все другие государственные органы подконтрольны и подотчетны Советам народных депутатов (ст. 2).
В соответствии с конституциями РСФСР 1937 и 1978 г., законами РСФСР от 19 июля 1968 г. «О поселковом, сельском Совете народных депутатов РСФСР» [2], от 29 июля 1971 г. «О городском, районном в городе Совете народных депутатов РСФСР» и «О районном Совете народных депутатов РСФСР» [2] местные Советы как органы государственной власти решали все вопросы местного значения, исходя из общегосударственных интересов и интересов граждан. Местные Советы в пределах своих полномочий обеспечивали комплексное экономическое и социальное развитие на своих территориях; руководили государственным, хозяйственным и социально-культурным строительством; утверждали планы экономического и социального развития, местные бюджеты и отчеты об их выполнении; осуществляли руководство подчиненными им государственными органами, предприятиями, учреждениями и организациями; обеспечивали соблюдение законов, охрану государственного и общественного порядка, прав граждан; содействовали укреплению обороноспособности страны.
Полномочия районных и городских местных Советов распространялись на 17 сфер жизнеобеспечения населения, которые в сумме содержали от 128 до 162 функций. Эти Советы избирали из числа депутатов исполнительные комитеты, утверждали их структуры и штаты, утверждали и освобождали от должности руководителей их отделов и управлений. Избирали районный (городской) народный суд, заслушивали отчет о работе суда, утверждали председателя народного суда. Образовывали комитет народного контроля и руководили его деятельностью.
Полномочия поселковых и сельских Советов распространялись на 15 сфер жизнеобеспечения населения, которые содержали 109 функций. Эти Советы утверждали и освобождали от должности руководителей школ, детских дошкольных и внешкольных учреждений, учреждений здравоохранения и культуры, предприятий коммунально-быто-
вого обслуживания. Образовывали группы народного контроля при Совете.
По количеству и важности функций указанные Советы превосходили равнозначимые им современные муниципальные органы в 3-5 раз.
Содержащиеся в решениях местных Советов предложения и рекомендации в адрес расположенных на их территории предприятий и учреждений вышестоящего подчинения должны были быть рассмотрены руководителями этих организаций, и результаты сообщены Совету не позднее, чем в 10-дневный срок. Местные Советы обладали даже большим содержанием публичной власти на своей территории, чем современные муниципальные органы. Они несли полную ответственность за комплексное экономическое и социальное развитие своих территорий как перед своими избирателями, так и перед вышестоящими Советами и партийными органами. Задачи, которые они осуществляли, являлись единым синтезом как народных, так и общегосударственных интересов.
Местные Советы в пределах своих полномочий осуществляли контроль за соблюдением законодательства предприятиями и учреждениями вышестоящего подчинения, координировали и контролировали их деятельность в области землепользования, охраны природы, строительства, использования трудовых ресурсов, производства товаров народного потребления, социально-культурного, бытового и иного обслуживания населения.
Местные Советы избирались избирателями, проживающими на территории данного Совета, на основе равного и прямого избирательного права. Также и муниципальные представительные органы избираются избирателями, в основном на указанных принципах. Местные Советы избирались сроком на 2,5 года. Такой срок в большей степени отвечал принципам демократии, позволял систематически обновлять состав депутатов. Органы местного самоуправления в России сегодня в основном избираются на 4 или 5 лет.
Однако если местные Советы избирались только на основе прямого из-
бирательного права, как и на всех вы- о
борах в России после 1936 г., то пред- н
ставительный орган муниципального ^
района теперь может не избираться, EJ
а формироваться из глав поселений и g
из депутатов представительных органов, L
входящих в состав муниципального о
m
района, в соответствии с равной неза- о висимо от численности населения нор- <
п
мой представительства. В этом случае с существенно нарушаются принципы де- х мократии, а также принципы прямого 2 и равного избирательного права. Кроме н того, такое равное представительство ^ независимо от численности населения, щ порождает дискриминационную и нежизнеспособную структуру [10].
Раньше районный Совет народных депутатов избирался в отличие от представительного органа муниципального района при строгом соблюдении принципа прямого и равного избирательного права. Местные Советы по численности и своему составу были более народными, чем нынешние муниципальные представительные. Например, из 1 159 748 депутатов на 1 июля 1987 г. рабочие составляли 44,5%, колхозники — 24,8%, женщины — 49,5%, беспартийные — 57,2%, в возрасте до 30 лет —31,6% [10].
Число депутатов муниципальных представительных органов на 1 января 2009 г. составляло 251 800 человек [15]. Таким образом, в среднем на одно муниципальное образование приходится всего лишь 10 депутатов, среди которых редко бывают рабочие и фермеры. И такие вовсе непредставительные органы решают судьбу многих тысяч жителей, не проводя десятилетиями ни одного референдума. Еще более сужает демократию в сельских поселениях разрешение Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 предусматривать формирование местной администрации, возглавляемой главой муниципального образования, исполняющим полномочия председателя муниципального представительного органа (ч. 2 ст. 34). Власть предержащим это удобно, когда глава муниципального образования держит всю власть в одних руках. Когда он сам принимает решения, организует
о их осуществление, сам же их и контро-^ лирует [10]. По данным Министерст-АР ва регионального развития России, ЕЗ в 13 980 сельских поселениях (70,8% от ^ всех сельских поселений) глава муниципального образования возглавляет о и представительный орган, и местную о администрацию [16]. < Местные Советы в соответствии с за-^ конами уделяли большое внимание ра-х боте с наказами избирателей как одной 2 из форм демократии по выражению вон- ли и интересов населения. Местные Со-^ веты рассматривали наказы избирате-с= лей, утверждали план мероприятий по выполнению наказов, учитывали их при разработке планов экономического и социального развития своей территории и составлении бюджета, организовывали выполнение наказов и информировали граждан об их реализации. К сожалению, органы местного самоуправления практически наказами избирателей не занимаются. Во всех трех законах Российской Федерации (1991, 1995 и 2003 гг.) о местном самоуправлении термин «наказы» даже не упоминается.
Деятельность местных Советов строилась на основе коллективного, свободного, делового обсуждения и решения вопросов, гласности, регулярной отчетности исполнительного комитета, других создаваемых Советом органов перед Советом и населением, широкого привлечения граждан к участию в их работе. Местные Советы выносили наиболее важные вопросы на обсуждение граждан, вовлекали их в работу постоянных комиссий, исполнительных комитетов и других подотчетных Советам органов, содействовали работе местных добровольных обществ и развивали общественную самодеятельность населения. Они руководили добровольными народными дружинами по охране общественного порядка, товарищескими судами, другими органами общественной самодеятельности.
Депутаты местных Советов обязаны были отчитываться не реже двух раз в год о своей работе и работе Совета перед избирателями, а также перед коллективами и общественными организа-
циями, выдвинувшими их кандидатами в депутаты. Исполнительные комитеты местных Советов не реже одного раза в год отчитывались перед избравшим его Советом, а также на собраниях трудовых коллективов и по месту жительства граждан. Отделы и управления исполнительных комитетов местных Советов отчитывались о своей работе перед Советом и его исполнительным комитетом, а также не реже одного раза в год на собраниях трудовых коллективов и по месту жительства граждан.
К сожалению эти и подобные им другие формы (за исключением нижеприведенных отчетов) в работе органов местного самоуправления в настоящее время не предусмотрены. На этом фоне хороший пример показывает Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции» [12], в соответствии с которым теперь полиция должна регулярно информировать муниципальные органы и граждан о своей деятельности через средства массовой информации, информационно-телекоммуникационную сеть Интернет, а также путем отчетов должностных лиц (не реже одного раза в год) перед представительными органами и перед гражданами. Участковые инспекторы обязаны информировать население о своей работе ежеквартально.
Начиная с 2009 г. глава муниципального образования и глава местной администрации, осуществляющий свои полномочия на основе контракта, теперь должны представлять представительному органу ежегодные отчеты о результатах своей деятельности. Представительному органу дано теперь право удалить указанных глав в отставку вследствие возникновения в определенных размерах просроченной задолженности муниципальных образований по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств, либо на основании данной два раза подряд неудовлетворительной оценки их деятельности представительным органом по результатам их ежегодного отчета перед представительным органом.
Конечно, данное право существенно повышает роль и ответственность депу-
татов и представительных органов, а также ответственность глав муниципальных образований и местных администраций. Однако по-прежнему остается неурегулированным важный вопрос об отчетности указанных органов перед населением. Вызывает сомнение правомерность и демократичность удаления представительным органом в отставку избранного на муниципальных выборах главы муниципального образования. Встает вопрос также о целесообразности, объективности и принципиальности таких отчетов перед представительным органом в тех случаях, когда глава муниципального образования одновременно является председателем представительного органа и главой местной администрации.
Местные Советы РСФСР были стабильны в отличие от нынешних органов местного самоуправления. Они функционировали даже в годы Великой Отечественной войны. А вот представительные органы местного самоуправления Указом Президента Российской Федерации от 9 октября 1993 г. «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации» под предлогом обеспечения якобы подлинного народовластия повсеместно были разогнаны, а их функции переданы местным администрациям. К началу 1996 г. представительные органы были восстановлены всего лишь на 8000 территориях.
В ходе проведенных выборов в соответствии с Федеральным законом от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» было образовано к середине 1999 г. только 13 669 муниципальных образований, что на 15 700 меньше по сравнению с 1993 г. [14]. И вновь число муниципальных
образований стало сокращаться, в основ- о
ном за счет их укрупнения. К октябрю н
2003 г. их осталось 11,7 тыс. Таким об- ^
разом, в системе местного самоуправле- Е^
ния в 1993-2005 г. (более 12 лет) почти ^
на 60% территорий, в основном в сель- '-
ских и городских поселениях, местное о
со
самоуправление не осуществлялось. о
Значительный ущерб развитию мест- < ного самоуправления нанесли многие ^ органы государственной власти регионов, х которые вопреки Конституции безнака- 2 занно не позволяли с 1993 г. в течение н 12 лет образовывать муниципальные ^ представительные органы в большинстве щ городов районного значения, поселках и сельских округах. Тем самым, по сути дела, они уничтожили местное самоуправление в большинстве мест непосредственного проживания населения. И только, осуществляя нормы Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, в 2005 г. было образовано 24 216 муниципальных образований.
В итоге следует отметить, что в части указанных основных полномочий между органами местного самоуправления и местными Советами существенных отличий нет. Однако местные Советы народных депутатов, гармонично сочетая в себе государственную народную власть и основные черты местного самоуправления, прошли большой путь развития и внесли огромный вклад в те экономические, социальные, научные и культурные достижения страны, которые вывели ее в число самых передовых государств мира.
В правовом регулировании и деятельности местных Советов в стране накоплен большой опыт, многое из которого с учетом Конституции 1993 г. было бы полезно и современному местному самоуправлению.
Литература
1. Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. М.: Норма, 2002.
2. Ведомости Верховного совета РСФСР. 1979. № 32. Ст. 785, 786, 787. № 24. Ст. 807; № 26.
Ст. 918; 1985. № 9. Ст. 307; 1986. № 6. Ст. 175; № 23. Ст. 637.
3. Институты самоуправления: историко-правовое исследовании / Отв. ред. Л. С. Мамут. М.: Наука, 1995.
о 4. Итоги выборов и состав депутатов местных Советов народных депутатов РСФСР 1987 г. н М., 1987. С. 142-145.
^ 5. Кизеветтер А. А. Местное самоуправление в России. СПб., 1896.
< 6. Ленин В. И. Полн. собр. соч. Т. 39. > 7. Ленин В. И. Полн. собр. соч. Т. 34.
о 8. Материалы Пленума ЦК КПСС 10 апреля 1984 г. Полит. лит., 1984.
ш 9. Постовой Н. В. Местное самоуправление: история, теория, практика. М., 1995.
о 10. Пылин В. В. Устройство системы органов местного самоуправления: некоторые проблемы
о и пути их решения // Управленческое консультирование. 2009. № 2. С. 25-38.
™ 11. СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822 (в ред. ФЗ от 29.11.2010 г. № 313-ФЗ).
^ 12. СЗ РФ. 2011. № 7. Ст. 900 (в ред. ФЗ от 06.12.2011 г. № 410).
5= 13. Справочники партийного работника. М., 1957. С. 448-457; М., 1967. С. 347-350;
< 14. Формирование органов местного самоуправления в Российской Федерации 1995-1998 //
Электоральная статистика. М., 199. С. 9-16.
^ 15. http://www.minregion.ru/activities/msu/670/.
^ 16. http://www.minregion.ru/activities/msu/670/.
References
1. Baglay M. V. Constitutional law of the Russian Federation. M.: Norma, 2002.
2. Bulletin of the Supreme Council of RSFSR. 1979. N 32. Art. 785, 786, 787; N 24. Art. 807; N 26. Art. 918; 1985. N 9. Art. 307; 1986. N 6. Art. 175; No. 23. Art. 637.
3. Self-government Institutes: historical and legal research / Ed. by L. S. Mamut. M.: Science, 1995.
4. Results of elections and structure of deputies of local Councils of People's Deputies of RSFSR of 1987. M., 1987. P. 142-145.
5. Kizevetter A. A. Local government in Russia. SPb., 1896.
6. Lenin V. I. Complete edition. Vol. 39. P. 17.
7. Lenin V. I. Complete edition. Vol. 34. P. 316.
8. Materials of Plenum of the Central Committee of CPSU on April 10, 1984. Political literature, 1984.
9. Postovoy N. V. Local government: history, theory, practice. M., 1995.
10. Pylin V. V. Tools of system of local governments: some problems and ways of decision // Administrative consultation. 2009. N 2. P. 25-38.
11. Legislation Bulletin of the Russian Federation. 2003. N 40. Art. 3822 (in edition of Federal Law from 29.11.2010 N 313-FZ).
12. Legislation Bulletin of the Russian Federation. 2011. N 7. Art. 900 (in edition of Federal Law from 06.12.2011. N 410).
13. Directories of the party worker. M., 1957. P. 448-457; M., 1967. P. 347-350.
14. Formation of local governments in the Russian Federation 1995-1998 // Electoral statistics. M., 199, P. 9-16.
15. http://www.minregion.ru/activities/msu/670/.
16. http://www.minregion.ru/activities/msu/670/.
