CC BY
146
АНАЛИЗ ПОДХОДОВ К РАЗРАБОТКЕ КОНЦЕПЦИЙ ПРОМЫШЛЕННОЙ ПОЛИТИКИ
Среди ученых и практиков нет однозначного толкования сущности промышленной политики. Существует множество определений, дающих широкие и узкие трактовки. Обратимся к ним.
В статье «О промышленной политике Российской Федерации» глава комитета СФ по промышленной политике В.О. Завадников дал определение и рассмотрел комплексные вопросы эффективности промышленной политики России.
«Промышленная политика - комплекс мер государственного регулирования экономических процессов на отраслевом и корпоративном уровнях, направленный на стимулирование инновационной активности, структурной перестройки экономики и экономического роста»1.
Руководитель Центра промышленных и инвестиционных исследований Института мировой экономики и международных отношений РАН
В.Б. Кондратьев дал следующее определение: «Промышленная политика — это совокупность действий государства как института, предпринимаемых для оказания влияния на деятельность хозяйствующих субъектов (предприятий, корпораций, предпринимателей и т.д.), а также на отдельные аспекты этой деятельности, относящиеся к приобретению факторов производства, организации производства, распределению и реализации товаров и услуг во всех фазах жизненного цикла его продукции»2.
В документе ТПП «Государственная промышленная политика России (проблемы формирования и реализации)» говорится, что «Промышленная политика — это система мер, направленных на развитие национальной экономики, новейших технологий и продуктов с высокой степенью обработки, современных информационных и других услуг, человеческого капитала. Ее энергичное и последовательное осуществление позволит России обеспечить высокое качество жизни населения, сохранить себя в качестве одной из мировых держав, занять достойное место в глобальной экономике»3.
По широте охвата различают 3 не исключающие друг друга типа промышленной политики: макроэкономическую, секторальную и микроэкономическую. Первая носит наименее интервенционистский характер, поскольку сводится в основном к созданию благоприятного экономического климата для функционирования частного бизнеса. Секторальная политика применяется в случаях, когда провалы рынка затрагивают конкретные от-
расли. Микроэкономическая политика означает применение государством мер, направленных непосредственно на деятельность отдельной организации или группы организаций.
В проекте ФЗ №75357-5 «О промышленном развитии Российской Федерации до 2020 г. и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»4 были определены:
1) меры, направленные на стимулирование внедрения в промышленности достижений науки и новых технологий, т.е. инновационные меры;
2) меры, направленные на создание и (или) реконструкцию объектов инфраструктуры, в том числе автомобильных дорог и инженерных сооружений транспортной инфраструктуры, объектов электроэнергетики, в целях снижения издержек организаций, осуществляющих промышленное производство, т.е. инфраструктурные меры;
3) меры, направленные на создание благоприятного инвестиционного климата, т.е. инвестиционные меры, в том числе за счет повышения роли саморегулируемых организаций;
4) меры, связанные с оказанием финансовой помощи организациям, осуществляющим промышленное производство, за счет федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов (в том числе предоставление субсидий, государственных и муниципальных гарантий); применяются в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации;
5) меры, связанные с предоставлением льгот по уплате налогов, применением особых налоговых режимов, иные меры, предусматривающие уменьшение налоговой нагрузки; применяются в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах5.
Рассмотрим подходы к определению промышленной политики российскими и зарубежными экспертами.
Профессор кафедры техники и разведки МПИ Томского политехнического университета С.С. Сулакшин указывает на неправомерно узкое понимание промышленной политики и связывает ее с инструментами, способами промышленного регулирования или лоббистскими усилиями крупного бизнеса. Автор указывает на системность этого понятия, включающего «интересы частно-хозяйствующей рыночной экономики, бизнеса, вопросы долгосрочного устойчивого социально-экономического развития, национальной безопасности, уровня жизни большинства населения»6.
С.С. Сулакшин дает собственное видение промышленной политики как согласованной системы законодательных, административных, финансово-экономических государственных решений, мер и действий, позволяющих управлять развитием промышленности в стране в соответствии с поставленными целями такого развития7.
Председатель попечительского совета Центра национальной славы и Фонда Андрея Первозванного В.И. Якунин, говоря о модернизации экономической политики, связывает промышленную политику с отраслевой структурной перестройкой, национальной конкурентной промышленной политикой. По его мнению, мотивы и стимулы для частного сектора должны вырабатываться на основе баланса интересов бизнеса, человека, общества, государства8.
По мнению вице-президента Международного союза экономистов В.И. Щербакова, промышленная политика — это система мер государственного регулирования эффективности промышленного производства с целью подъема его производительности и конкурентоспособности на мировых рынках9.
Заместитель премьер-министра Республики Татарстан, министр информатизации и связи Р. Шайхутдинов отмечает, что «сегодня сама постановка вопроса о промышленной политике или стратегии является тезисом, что мир реально ушел от промышленности. Мир уже пережил индустриальную эпоху, пережил и постиндустриальную. Сейчас формируется новый уклад хозяйства, который носит условное название информационного»10. Говоря о способах преодоления технологической отсталости страны, Р. Шайхутдинов предлагает признать цивилизационный разрыв, отказаться от поддержки автомобилестроения, гражданского авиастроения, станкостроения, сельскохозяйственного машиностроения, гражданской электроники и импортировать «самые современные сборочные заводы и цеха последнего передела продукции, выпускающие потребительские товары для российского рынка»11.
Министр образования и науки РФ Д.В. Ливанов и директор Межведомственного аналитического центра А.К. Пономарев при разработке технологической политики считают необходимым, учитывая увеличение технологического отставания России в промышленности в 1998-2008 гг., участие страны в новом разделе рынков. Ограниченность поступлений на рынок конкурентоспособных российских технологий, по мнению авторов, в ближайшее десятилетие приведет к широкомасштабному заимствованию зарубежных технологий. В связи с этим необходимо перейти к стимулированию спроса и масштабному пересмотру программ инженерного образо-вания12. В связи с импортом зарубежных технологий авторы предлагают задуматься о том, как организовать прорыв на лидирующие позиции. Выходом из сложившейся ситуации, по мнению Ливанова и Пономарева, являются успешность функционирования малых и средних технологических компаний, уже вполне соответствующих мировым требованиям13.
По мнению зав. кафедрой мировой экономики РГГУ М.И. Гельва-новского, промышленная политика как ядро общеэкономической полити-
ки связана в первую очередь с проведением инновационной, инвестиционной и структурной перестройки промышленного производства, т.е. главной своей целью имеет экономический рост при динамичном изменении структуры и повышении эффективности промышленного производства и конкурентоспособности продукции. Гельвановский подчеркивает, что определение места и роли государственной промышленной политики в переходный период является одним из важнейших звеньев трансформационного развития14.
Комплексом действий государства, направленных на целенаправленное изменение структур в экономики за счет создания благоприятных условий для развития приоритетных секторов и производств, предполагающих наличие четких государственных приоритетов, характеризует промышленную политику Б.В. Кузнецов (Институт анализа предприятий и рынков)15.
По мнению первого заместителя руководителя Администрации Президента РФ В.Ю. Суркова, необходимо создать несколько мегакомпаний, с помощью которых страна могла бы конкурировать на мировых рынках16. Говоря о развитии промышленности, Сурков предлагает получить доступ к технологиям в обмен на газ, нефть и нефтепродукты, а затем с помощью собственной системы образования выйти на эти технологии17. Перспективными отраслями Сурков называет энергомашиностроение, технологии транспортировки энергии, энергоносителей, атомное машиностроение, ОПК, транспорт и связь. Тем не менее Сурков подчеркивает, что ТЭК, стратегические коммуникации, финансовая система, оборонная сфера должны быть открыты для зарубежных инвестиций и глубокой модернизации18.
Рассмотрим подходы к определению промышленной политики зарубежными экспертами. Дискуссия о роли промышленной политики была развернута в США и Европе в 1980-е гг. и продолжается в настоящее время.
Как отмечает профессор Школы государственного управления им. Дж.Ф. Кеннеди при Гарвардском университете Р. Райх, промышленная политика — это финансируемая правительством экономическая программа, в которой государственный и частный сектора координируют свои усилия при разработке новых технологий и отраслей промышленности. «Промышленная политика создает сотрудничество между правительством, банками, частными предприятиями, а также сотрудниками для укрепления национальной экономики»19. По мнению Райха, промышленная политика должна быть там, где нет рынка; это фундаментальные исследования, стимулирование появления новых технологий и отраслей, снижение негативных эффектов в экологии, а также переориентация работников из старых отраслей для получения новой работы20.
Электронный словарь торговой терминологии трактует промышленную политику как традиционную политику правительства для обеспече-
ния благоприятного экономического климата и развития отраслей в целом или конкретных отраслей промышленности. Инструменты промышленной политики могут включать налоговые стимулы для поощрения инвестиций и экспорта, прямые или косвенные субсидии, специальные механизмы финансирования, защиту от иностранной конкуренции, разработку учебных программ, региональных программ развития, помощь в области исследований и разработок, а также меры для помощи компаниям малого бизнеса21.
Словарь по международной экономике Деардорфа определяет промышленную политику как государственную политику влияния в расширяющихся отраслях через субсидии, налоговые льготы и другие средства для развития промышленности22.
Д. Федерико и Д. Формен-Пек отмечают, что понятие промышленной политики является сложным и охватывать практически все влияние на промышленность. Авторы указывают, что вышедшая в 1992 г. публикация Европейской комиссии определила функции промполитики как эффективное и последовательное осуществление всех стратегий, претендующих на структурную перестройку промышленности с целью повышения конку-рентоспособности23.
М. Дубник и Л. Холт подчеркивают, что с появлением промышленной политики на национальном уровне возникает перспектива повышения роли государства в американской экономической политике. По мнению авторов, это участие государства является политически необходимым, если это необходимо для успеха на уровне национальной политики24.
Согласно отчету Европейской экономической консультативной группы, страх перед глобализацией и деиндустриализацией повышает спрос на промышленную политику, которая сегодня работает в рамках процесса глобализации, предполагающего усиление конкуренции во всем мире и требующего значительной реструктуризации производства. Эти соображения добавляют к традиционным аргументам в пользу политики вмешательства, основанной на помощи и защите стратегических отраслей в контексте обеспечения национальной безопасности и независимости25. Авторы отчета определяют промышленную политику как составную часть государственной экономической политики, целью которой является повышение благосостояния граждан. В странах с развитой экономикой, с открытыми для всего мира рынками эти цели тесно связаны с конкурентоспособностью компаний и общей производительностью труда26.
Д. Родрик, профессор политэкономии Школы государственного управления им. Дж.Ф. Кеннеди при Гарвардском Университете, утверждает, что успешные экономики всегда полагаются на политические меры, которые стимулируют рост через ускорение структурных изменений.
Развитие новых отраслей промышленности часто требует толчка со стороны государства в виде субсидий, кредитов, инфраструктуры и т.д.
Поэтому главный вопрос не в том, применять государственную политику или нет, а в том, как это делать. Д. Родрик формулирует три принципа ее применения27:
1. «Промышленная политика — это состояние ума, а не список конкретных политических мер». Важнее не количество денег, выделяемых на проекты, а общий климат сотрудничества между государством и частным сектором, а для этого необходимо государство, приверженное частному бизнесу, а не слившееся с ним.
2. «Государственные стимулы должны быть временными и зависеть от результатов деятельности». Инновации должны приносить доход, а не просто прибыль от продаж. Поэтому нужна функционирующая система патентов, ограниченных по времени, чтобы ресурсы не замыкались в непродуктивных областях.
3. Требование прозрачности и подотчетности. Лица, осуществляющие инновационную политику, должны заботиться о благе всего общества, а не бюрократах или отдельных предпринимателях.
Д. Родрик считает, что «нет никаких доказательств, что типы провалов рынка, которые призывают к промышленной политике, имеют место преимущественно в промышленности»28. За неимением более подходящего он обозначает термином «промышленная политика» все действия по экономической реструктуризации в пользу более динамичных видов деятельности вообще, «независимо от того, относятся они к промышленности или производству непосредственно»29, приводя примеры такой политики, в том числе из сферы услуг и сельского хозяйства.
Однако такая расширенная трактовка уводит в сторону от традиционного понимания промышленной политики, что затрудняет исследование этого явления в историческом аспекте. Поэтому Дж. Формен-Пек, который выполнил ретроспективный анализ европейской промышленной политики в XX в., относит ее к сфере только производящие (manufacturing industries) и инфраструктурные отрасли (infrastructure industries). И хотя он считает, что термин «industry» может быть распространен на любой источник занятости, будь то горное дело, сельское хозяйство или сфера услуг (исходя из того, что классификация рабочих мест является относительно произвольной), но «политика правительства в отношении к сельскому хозяйству и услугам в целом отличается от политики в отношении к промышленности, а потому поле исследования должно быть ограничено так, чтобы с ним можно было управляться30.
Обращение к историческим аспектам проблемы позволяет выявить определенный сдвиг в ее исследовательской парадигме. Если до 1980-х гг. промышленную политику понимали как действия по непосредственному вмешательству государства в экономику и по директивному контролю пра-
вительства за производственным аппаратом, то «в настоящее время этот термин, наоборот, обозначает разнообразие политик, которые осуществляются различными институциональными субъектами в целях стимулирования создания фирм в пользу их концентрации, содействия инновациям и конкурентоспособному развитию в контексте открытой экономики. Поэтому новая промышленная политика — это главным образом политика промышленного развития, в рамках которой отрасль неявно рассматривается как организация стратегического управления человеческими компетенциями и техническими возможностями»31.
В современной терминологии традиционный секторальный тип промышленной политики, оказывающий влияние на относительное значение отдельных отраслей и предприятий, получил название «вертикальная политика», а новый функциональный — «горизонтальная политика»32. К последней относятся общие для большого числа отраслей и предприятий действия в сфере нормативно-правового обеспечения деятельности, защиты прав собственности, устранения административных барьеров, содействия инновациям и др.33. На горизонтальный тип политики делает упор Европейская комиссия — высший орган исполнительной власти ЕС, которая предлагает меры по обеспечению конкурентоспособности европейской обрабатывающей промышленности на том основании, что большинство инноваций имеют место именно в этой отрасли34.
В связи с тем, что оба типа политики включают широкий спектр действий, которые могут влиять на самые разные сферы хозяйственной деятельности, встает вопрос об их ограничении с позиций объекта политики. Поэтому Ж. Пелкманс из всего комплекса действий выделяет такие, которые не следует относить к сфере промышленной политики, — это политики не для промышленности специально (макроэкономическое регулирование, перераспределение доходов, политика в сфере оплаты труда и др.) и такие, которые непосредственно влияют на промышленность, но не предназначены только для нее (приватизация, региональное развитие, контроль за ценами и др.)35. Такое деление нельзя признать строгим, поскольку действия, предназначенные не только для промышленности, трудно отделить от сферы собственно промышленной политики36.
Аналогичная неопределенность имеет место в отношении целей промышленной политики. В большинстве случаев промышленная политика преследует множество целей: повышение краткосрочной занятости, увеличение объемов производства, улучшение распределения доходов и повышение технологической мощности. Она часто также включает — правильно или неправильно — неэкономические цели национальной гордости и престижа, как и ощущаемую потребность в продвижении стратегических отечественных отраслей37. В отличие от большинства других областей эко-
номической политики, промышленная политика не имеет четко определенного и общепризнанного набора целей, которые нужно достичь38.
Рассмотрев мнения российских и зарубежных экспертов, можно сказать, что в настоящее время нет четкого определения промышленной политики из-за сложного определения ее целей, что должно быть конечным, желаемым результатом ее реализации.
Авторы согласны с мнением М.И. Гельвановского, который говорит, что промышленная политика как ядро общеэкономической политики связана в первую очередь с проведением инновационной, инвестиционной и структурной перестройки промышленного производства. Главной целью промышленной политики является экономический рост при динамичном изменении структуры и повышении эффективности промышленного производства и конкурентоспособности продукции.
Д. Федерико и Д. Формен-Пек отмечают, что промышленная политика является сложным понятием, которое охватывает практически все влияние на промышленность. Исследователи указывают, что вышедшая в 1992 г. публикация Европейской комиссии определила промполитику как политику, направленную на эффективное и последовательное осуществление всех стратегий, претендующих на структурную перестройку промышленности с целью повышения конкурентоспособности.
На этом основании можно предположить, что промышленная политика представляет стратегию, ориентированную на формирование и реализацию целей по развитию промышленности, посредством различных экономических инструментов.
Примечания
1 Завадников В.О. О промышленной политике в Российской Федерации // Промышленная политика в Российской Федерации. 2007. № 5. Сс. 3-9.
Zavadnikov УЮ. О promyshlennoj ро1Шке V Rossijskoj Federacii // Promyshlennaja ро1Шка
V Rossijskoj Federac.ii. 2007. № 5. S. 3-9.
2 Кондратьев В.Б. Промышленная политика или политика конкурентоспособности. Структурные и секторальные аспекты // ЭКО, 2008. № 3. С. 122-131.
Kondrat'ev У.Б. Promyshlennaja ро1Шка Ш ро1Шка konkurentosposobnosti. Strukturnye i sektoral,nye азре^ // JeKO. 2008. № 3. S. 122-131.
3 Государственная промышленная политика России (проблемы формирования и реализации). ТПП РФ. М., 2010.
Gosudarstvennaja promyshlennaja роН^а Rossii (problemy ^эгтй^ат]а i геа^аси). ТРР ЯЕ М., 2010.
4 «Консультант Плюс». www.consultant.ru
«Коши1Ча^ РЦш». www.consultant.ru
5 Проект ФЗ №75357-5 «О промышленном развитии Российской Федерации до 2020 г. и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».
Proekt FZ №75357-5 «O promyshlennom razvitii Rossijskoj Federacii do 2020 g. i o vnesenii izmenenij v otdel'nye zakonodatel'nye akty Rossijskoj Federacii».
6 Сулакшин С.С. Государственная политика промышленного развития // Материалы
V Международной научной конференции «Россия: тенденции и перспективы развития». Декабрь 2004. Вып. I. М., 2005. С. 17-18.
Sulakshin S.S. Gosudarstvennaja politika promyshlennogo razvitija // Materialy V Mezhdunarodnoj nauchnoj konferencii «Rossija: tendencii i perspektivy razvitija». Dekabr’ 2004. Vyp. I. M., 2005. S. 17-18.
7 Указ. соч. Ibidem.
8 Якунин В.И. Актуальная теория и методология формирования российской экономической политики // Труды Центра проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования. Вып. 11. М.: Научный эксперт, 2008.
Jakunin VI. Aktual'naja teorija i metodologija formirovanija rossijskoj jekonomicheskoj politiki // Trudy Centra problemnogo analiza i gosudarstvenno-upravlencheskogo proektirovanija. Vyp. 11. M.: Nauchnyj jekspert, 2008.
9 Щербаков В.И. Промышленная политика России // Сайт международного союза экономистов. http://www.iuecon.org/sar-sherbakov.html
Shherbakov VI. Promyshlennaja politika Rossii // Sajt mezhdunarodnogo sojuza jekonomistov. http://www.iuecon.org/sar-sherbakov.html
10 Шайхутдинов Р. Политика позитивного класса. ММАСС-Культ, 2007.
Shajhutdinov R. Politika pozitivnogo klassa. MMASS-Kul't, 2007.
11 Шайхутдинов Р. Указ. соч.
Shajhutdinov R. Ukaz. soch.
12 Ливанов Д., Пономарев А. Три императива технологической политики // Эксперт. 2009. № 5 (664).
Livanov D., Ponomarev A. Tri imperativa tehnologicheskoj politiki // Jekspert. 2009. № 5
(664).
13 Ливанов Д, Пономарев А. Указ. соч.
Livanov D, Ponomarev A. Ukaz. soch.
14 Гельвановский М.И. Государственная промышленная политика в переходный период // Аналитический вестник Совета Федерации РФ № 2 (69). Спец. выпуск. Ч. II «Промышленная политика как инструмент экономического роста». 1998.
Gel'vanovskij M.I. Gosudarstvennaja promyshlennaja politika v perehodnyj period // Analiticheskij vestnik Soveta Federacii RF №2 (69). Spec. vypusk. Ch. II «Promyshlennaja politika kak instrument jekonomicheskogo rosta». 1998.
15 См.: Кузнецов Б.В. Нужна ли России промышленная политика? // Промышленная политика в России: быть или не быть? М.: ТЕИС, 2002. С. 14.
Sm.: KuznecovB.V Nuzhna li Rossii promyshlennaja politika? // Promyshlennaja politika v Rossii: byt’ ili ne byt’? M.: TEIS, 2002. S. 14.
16 Сурков В. Тексты 97-07. М.: Европа, 2008. С. 61.
Surkov V. Teksty 97-07. M.: Evropa, 2008. S. 61.
17 Сурков В. Тексты 97-07. С. 141.
Surkov V. Teksty 97-07. S. 141.
18 Сурков В. Тексты 97-07. С. 141-143.
Surkov V. Teksty 97-07. S. 141-143.
19 Reich R. The Work of Nations: Preparing Ourselves for 21st Century Capitalism. New York: Knopf, 1991.
20 Robertreich.blogspot. http://robertreich.blogspot.com/search?q=industrial+policy
21 Free Business Terms Dictionary Of Words And Phrases Commonly Used In International Commerce. http://www.agoa.info/?view=trade&startal=i
22 Deardorffs Glossary of International Economics. http://www-personal.umich.edu%7Ealandear/glossary/i.html
23 European Industrial Policy: The Twentieth-Centrury Experience. James Foreman-Peck -editor, Giovanni Federico-editor. Oxford: Oxford University. P. 2-3.
24 The journal of Federalism. 1985. № 15(1).
25 EEAG Report INDUSTRIAL POLICY. Ск 4. P. 105.
26 Ibidem.
27 Родрик Д. Промышленная политика вернулась // Ведомости. 20.04.10 RodrikD. Promyshlennaja politika vernulas’ // Vedomosti. 20.04.10
28 RodrikD. Industrial policy for the twenty-first cent. Centre for Economic Policy Research.
2004. CEPR Discussion. Papers. № 4767.
29 Ibidem.
30 Foreman-Peck J. Industrial policy in Europe in the 20th century // EIB Papers. 2006. Vol. 11. № 1.
31 International handbook on industrial policy / Ed. by P. Bianchi and S. Labory. Cheltenham, UK, Northampton, MA, USA: Edward Elgar, 2006.
32 Foreman-Peck J. Industrial policy in Europe in the 20th century // EIB Papers. 2006. Vol. 11. № 1. Р. 38.
33 Valila T. No policy is an island - on the interaction between industrial and other policies // EIB Papers. 2006. Vol. 11. № 2.
34 Implementing the Community Lisbon Programme: A policy framework to strengthen EU manufacturing — towards a more integrated approach for industrial policy. European Commission,
2005. COM (2005) 474 final.
35 Pelkmans J. European industrial policy // International handbook on industrial policy / Ed. by P. Bianchi and S. Labory. Р. 46-47.
36 Foreman-Peck J. Industrial policy in Europe in the 20th century // EIB Papers. 2006. Vol. 11. № 1. Р 37.
37 Evenett S. Study on issues relating to a possible multilateral framework on competition policy // World Trade Organization, Working Group on the Interaction between Trade and Competition Policy // 2003/ WT/WGTCP/W/228. 167. P. 16.
38 Valila T. No policy is an island — on the interaction between industrial and other policies // EIB Papers. 2006. Vol. 11. № 2. Р 9-10.
