CC BY
43
анализ основных изменений в реализации проектов государственно-частного партнерства под влиянием мирового финансового кризиса
в. А. КАБАШКИН,
доктор экономических наук, профессор кафедры бухгалтерского учета,
анализа и аудита Е-таП: куа1955@Ьк. ги
С. А. КРАПИВИН,
студент 4-го курса факультета экономики и права Тел.: 8 (499) 794-63-38 Московский государственный лингвистический университет
В статье рассматриваются основные вопросы реализации проектов государственно-частного партнерства (ГЧП). Приводится группировка основных изменений при реализации долгосрочных инфраструктурных проектов под влиянием мирового финансового кризиса 2008 г. Раскрываются перспективы развития ГЧП в регионах России.
Ключевые слова: государственно-частное партнерство, финансирование, проект, финансовый кризис.
Современный этап экономического развития характеризуется тем, что государства перестают считать сферой своей исключительной ответственности многие виды хозяйственной деятельности, в первую очередь в инфраструктурном и инновационном секторах, традиционно находившихся в их ведении [1]. При этом современной инфраструктуре принадлежит ключевая роль в социально-экономическом развитии государств.
Межстрановые сравнения свидетельствуют о том, что увеличение на 1 % инфраструктурных мощностей на душу населения в среднем ассоциируется с таким же приростом душевого валового внутреннего продукта [5]. Темпы и устойчивость экономического роста оказываются, таким образом, в прямой зависимости от способности страны обеспечить и поддерживать рост соразмерным развитию инфраструктуры. В условиях финансового
кризиса эти параметры, как правило, не выдерживаются. Однако кризис и недостаток средств не могут остановить развития инфраструктуры.
Собственно, необходимость осуществления проектов государственно-частного партнерства связана в первую очередь с тем, что в государственных бюджетах многих стран и регионов отсутствует достаточный объем финансовых ресурсов, которые на должном уровне позволяют обеспечить необходимое инновационное и инфраструктурное развитие.
Во многих странах с переходной экономикой это рассматривается как главное обоснование идеи ГЧП. Кроме того, например, крайне важным фактором является уменьшение потребностей государства в заимствованиях в свете соблюдения этими странами нормативов Европейского Союза и Маастрихтского договора [4].
На международном уровне общее регулирование процессов реализации ГЧП осуществляется рядом документов, имеющих преимущественно рекомендательный характер. В качестве ключевых международных документов, определяющих сущность гЧП, можно выделить следующие.
1. Документы Европейского Союза, которые можно применять для формирования национального законодательства, связанного с ГЧП:
— рекомендательного характера — «Руководство по эффективному управлению государственно-
частными партнерствами»1, изданное Генеральной дирекцией Европейской комиссии по региональной политике в марте 2003 г., и «Зеленая книга о государственно-частных партнерствах и местном законодательстве о государственных контрактах и концессиях»2, выпущенная Европейской комиссией в 2004 г.;
— нормативно-правового характера — резолюция Европейского парламента по поводу ГЧП и законодательства ЕС о государственных закупках и концессиях3 от 2006 г., информационное сообщение о применении законов Европейского экономического сообщества о государственных закупках и концессиях в отношении институциональной формы государственно-частного партнерства [6], изданное Европейской комиссией в 2008 г.;
— документ Экономической комиссии ООН по Европе под названием «Руководство о частно-государственном партнерстве для целей развития инфраструктуры»4, разработанный в рамках форума по ГЧП в целях развития инфраструктуры;
— доклад «Правовые барьеры в неавтономном финансировании развития инфраструктуры в России»5, подготовленный для Европейского банка реконструкции и развития Л. Нуэлем в 2005 г.;
— документ по концессиям от 29 апреля 2000 г. (Communication on Concessions), определяющий признаки концессий и общие правила, которые необходимо соблюдать в процессе организации концессий;
— директива о координации процедур принятия судебных решений по контрактам на выполнение государственного заказа, снабжения и предоставление государственных услуг от 31 марта 2004 г. (Public Contracts Directive) — определяет и регулирует именно «контракты с государством»;
— документ по ГЧП и Общественный акт по вопросам контрактов с государством и концессиям, ноябрь 2005 г. (Communication оп public-private partnerships and community law on public contracts and concessions, November 2005);
1 Guidelines for successful public-private partnerships. European commission directorate-general regional policy. March 2003.
2 Green paper on public-private partnerships and community law on public contracts and concessions. Commission of the European communities. Brussels, 30.04.2004.
3 European parlament resolution on public-private partnerships and community law on public procurement and concessions, 2006.
4 Guidelines on private public partnerships for infrastructure development // UN, Economic commission for Europe. Dec. 2000.
5 Legal impediments to non-sovereign financing of infrastructure in
Russia. Report. Valid as at November 2005. Prepared for the Euro-
pean bank for reconstruction and development.
— директива по вопросам контрактов с государством (Public Contracts Directive). Контрактами с государством на выполнение государственного заказа, снабжения и предоставление государственных/муниципальных услуг называются контракты по материальным интересам, заключаемые в письменной форме органом (или органами) власти с одним или более оператором (Public Contracts Directive, art. 1). Также в директиве определено понятие концессии на предоставление государственных услуг (public works concession);
— Практическое руководство по вопросам эффективного управления в сфере государственно-частного партнерства6, 2008 г.
2. Документ Комиссии Организации Объединенных Наций по праву международной торговли (ЮНСИТРАЛ) — руководство для законодательных органов по проектам в области инфраструктуры, финансируемым из частных источников. Оно было дополнено Типовыми законодательными положениями по проектам в области инфраструктуры, финансируемым из частных источников, принятыми ЮНСИТРАЛ в 2003 г. Этот документ содержит законодательные рекомендации, типовые положения и пояснительные материалы для оказания помощи национальным законодательным органам в создании юридической базы, благоприятной для проектов в области инфраструктуры, финансируемых из частных источников.
3. Рекомендательный документ Азиатского банка развития — Руководство по партнерству государственного и частного секторов7.
Наиболее полно перечень побудительных причин внедрения и развития ГЧП приведен в Практическом руководстве по вопросам эффективного управления в сфере государственно-частного партнерства8. Среди основных в этом документе ООН были выделены следующие:
• установление оптимальной цены путем снижения расходов, повышения уровня обслуживания, снижения рисков;
• доступ правительства к альтернативным частным источникам капитала;
• уверенность в результатах с точки зрения осуществимости проекта;
6 Практическое руководство по вопросам эффективного управления в сфере государственно-частного партнерства, ООН, Нью-Йорк - Женева, 2008.
7 Public-Private Partnership (PPP) Handbook, Asian Development Bank (ADB), September 2008.
8 Практическое руководство по вопросам эффективного управления в сфере государственно частного партнерства, Организация объединенных наций, Нью-Йорк, Женева, 2008.
финансовая аналитика
проблемы и решения
• забалансовое заимствование средств;
• использование новаторских подходов к осуществлению государственных инфраструктурных проектов на основе ГЧП.
Согласно исследованию американского профессора П. Розенау, необходимость внедрения ГЧП связана с тем, что оно возникло как юридическая форма кооперации, которая может элиминировать провалы как рынка, так и государства и совместить лучшие качества обеих сторон таким образом, что получится синергетический положительный эффект9.
Основой для создания и внедрения механизмов ГЧП, по мнению П. Снельсона, является необходимость максимизации экономического эффекта, модернизации инфраструктуры, проведения институциональных реформ. Снижение финансовой и институциональной нагрузок, вызванных огромной государственной машиной с раздутыми штатами на национальном и муниципальном уровнях, и передача функций обслуживания частному сектору методом аутсорсинга — это ключ к реализации институциональных преобразований.
В Великобритании, например, применяют так называемые договоры аутсорсинга, годовые объемы услуг по которым достигают 50 млн фунтов стерлингов без использования капитальных средств, но эти договоры выполняются частным сектором, оказывающим услуги от имени госсектора и во взаимодействии с ним. Государственные и частные партнеры зачастую работают в одних и тех же служебных помещениях и объединенных группах [4].
Основной причиной. по мнению Вернера Кнюпфера10, является то, что проекты с участием ГЧП позволяют высвободить немалые бюджетные средства, поскольку частный партнер сам обеспечивает финансирование проекта по критериям экономической целесообразности. Кроме того, часто сокращаются сроки планирования и ввода объектов в эксплуатацию, поскольку отпадает необходимость бюджетного планирования в части привлечения кредитов.
К тому же выигрыш во времени получается за счет сжатых сроков строительства и более точного соблюдении сметной стоимости. Эффективность возрастает и за счет более экономной эксплуатации, технического обслуживания объектов силами частного партнера. Оптимизируются обслуживание клиентов и
9 Rosenau P. Public-private policy partnerships. Cambridge, MA: MIT press. 2000.
10 Кнюпфер Вернер. Государственно-частные партнерства (ГЧП) в контексте использования современных форм управления комплексами недвижимости. URL: http://www.duma.gov.ru/sob-stven/analysis/corporation/161007/5knupfer.htm.
общая эффективность производства работ и оказания услуг. ГЧП в целом может вести работы экономически более рационально, что отвечает интересам всех сторон. Для частных структур участие в партнерстве связано с новыми прибыльными проектами.
По мнению других11, государство заинтересовано в таком сотрудничестве по следующим причинам:
— ожидание высокой эффективности партнерства;
— новые источники инвестиций;
— надежность результатов, которая обеспечена заинтересованностью частного партнера в своевременном осуществлении проекта;
— обеспечение высокого потенциала инновационных подходов.
В то же время частные компании проявляют заинтересованность в такого рода партнерских отношениях в связи с тем, что:
— получают в долговременное владение и использование государственные активы, обеспечивая тем самым в перспективе не только стабильное получение, но и наращивание прибыли;
— гарантирован возврат внесенных в проект инвестиций;
— обеспечиваются относительно долгосрочная определенность и безопасность в рамках заключаемого контракта.
При этом следует отметить, что названные причины необходимости внедрения ГЧП в разных странах имеют разные приоритеты. Так, если в Скандинавских странах внедрение механизмов ГЧП определяется необходимостью максимизации экономического эффекта, то в странах с переходной экономикой на первый план выступает проблема обеспечения достаточного финансирования.
В правительственных документах Великобритании цели ГЧП рассматриваются намного шире, чем в других странах. К примеру, государственная канцелярия Великобритании относит к ГЧП среди прочего продажу контрольного пакета или миноритарной доли акций госпредприятий частному бизнесу, а также различного вида партнерские соглашения, позволяющие эксплуатировать коммерческий потенциал государственных активов12.
11 См. Кабашкин В. А., Левченко А. А., Сидоров В. А. Развитие государственно-частного партнерства в регионах Российской Федерации. Белгород, ПОЛИТЕРРА, 2008; Варнавский В. Г., Клименко А. В., Королёв В. А., Баженов А. В., Воротников А. М. Государственно-частное партнерство: теория и практика. М.: ГУ-ВШЭ, 2010.
12 Public Private Partnerships. The Government's approach. London: the Stationery Office, 2000.
Здесь очевиден коммерческий характер продукции или услуг, создаваемых на основе ГЧП, что отличает континентальное понимание партнерства от североамериканского, где целью ГЧП является производство общественных благ.
По данным The National Council for Public-Private Partnerships13, сейчас в каждом американском городе от 23 до 65 муниципальных служб работают в сотрудничестве с частным бизнесом. Его участие в подобных проектах позволяет местным властям экономить от 20 до 50 % бюджетных средств. Интерес представляет, например, выдержка из памятки для американских государственных чиновников, занимающихся вопросами ГЧП:
— ГЧП должно быть настоящим партнерством между властью и бизнесом, которые вместе пожинают плоды успешной работы, но одновременно должны вместе делить и неудачи;
— для создания ГЧП у бизнеса должны быть настоящие рыночные стимулы, иначе он не станет участвовать в нем;
— госсектор должен использовать свои ресурсы разумно и эффективно, концентрируя свои усилия на проектах, которые действительно гарантируют успех в будущем;
— государство должно минимизировать для частного бизнеса бюрократические издержки, связанные с осуществлением проекта. Сложность подобных процедур может привести к краху ГЧП;
— «Земля — это король!» Этот принцип гарантирует государству возможность контролировать процесс осуществления проекта.
В последние годы наблюдается заметное расширение сотрудничества между государственным и частным секторами, что имеет огромное значение для развития и функционирования как экономики в целом, так и для отдельных ее сегментов. По оценкам отдельных экспертов, ГЧП позиционируется как «новая технология развития экономики»14.
В зарубежных странах (на разных уровнях управления) это является прямым результатом усилий, направленных на повышение качества и эффективности государственного сектора экономики и публичных услуг, устранение недостаточности финансовых средств для покрытия потребностей в инвестициях в сочетании с ограничениями бюджетных расходов. Имеет значение и желание
13 URL: http://www.ncppp.org.
14 Варнавский В. Г. Процессы институциональной адаптации частно-государственного партнерства к реальной экономике
очень сложны // http: //www.opec.ru/point_doc.asp?mpl=point_ doc_print&d_no=50580#33.
Млрд евро
Источник: Public Private Finance. URL: http://www.public-privatefinance.com; Duncan McKenzie PFI in the UK & PPP in Europe 2009, February 2009, IFSL. URL: http://www.ifsl.org.uk.
государственно-частное партнерство в Европе (включая частную финансовую инициативу в Великобритании) в 2001-2008 гг.
частного сектора получить долгосрочный доступ в ранее закрытые для него сегменты народного хозяйства. Все это требует использования на практике различных инструментов механизма государственно-частного партнерства.
На всей планете масштабные, в первую очередь инфраструктурные, проекты реализуются с привлечением частных инвестиций. Мировой опыт (в первую очередь стран Европейского Союза (ЕС) — Великобритании, Германии) показывает, что около 80 % проектов в рамках государственно-частного партнерства выполняется в срок и в рамках сметы (бюджета), в то время как для государственных проектов этот показатель не превышает 20 %15.
Общеизвестно, что механизм государственно-частного партнерства широко применяется в Европе уже более 40 лет и на практике доказал свою эффективность. Об этом свидетельствует и рост объемов ежегодных контрактов, заключаемых на принципах ГЧП. Партнерство в Европе устойчиво развивается. Так, только в 2008 г. было заключено 22 контракта на общую сумму 5,0 млрд евро.
Однако мировой финансовый кризис отрицательно сказался на объемах финансирования проектов ГЧП в Европе. По сравнению с 2007 г. они снизились на 2,4 млрд евро, а по сравнению с 2005 г. — на 3,9 млрд евро. (см. рисунок):
15 URL: http://www.kommersant.ru/doc.aspx?DocsID=1020171.
финансовая аналитика
проблемы и решения
Таблица 1
Государственно-частное партнерство в Европе в 2001—2008 гг.
Страна Подписанные контракты, млн евро, округленно Общее число Осуществляемые на 01.01.2007 проекты, млн евро
2001-2004 2005 2006 2007 2008 Всего
Испания 1,0 1,2 1,7 309,0 - 4,1 38 2,931
Франция - 1,8 735,0 329,0 1,2 4,1 34 3,964
Италия 890,0 2,2 439,0 55,0 - 3,6 20 29,799
Ирландия 720,0 121,0 623,0 1,5 300,0 3, 3 19 Нет свед.
Греция - 798,0 1,6 3,9 1,0 2,4 8 6,270
Германия 440,0 830,0 177,0 465,0 117,0 2,0 40 9,495
Бельгия 1,3 480,0 - 300,0 680,0 1,8 6 3,635
Нидерланды 1,3 - 431,0 - 1,0 1,7 9 1,211
Польша 1,5 - - - - 1,5 2 1,317
Австрия 49,0 - 850,0 - - 899,0 6 20,000
Финляндия - 700,0 - - - 700,0 1 Нет свед.
Болгария - 366,0 288,0 366,0 - 654,0 6 2,202
Венгрия - - 38,0 15,0 500,0 556,0 11 264,000
Кипр - 500,0 - - - 500,0 1 Нет свед.
Португалия 278,0 - 32,0 140,0 - 450,0 7 1,515
Другие страны 485,0 2,0 490,0 - - 977,0 7 4,957
Всего (кроме Великобритании) 8,0 8,9 7,4 7,4 4,9 36,6 215 67,580
Великобритания 21,9 6,2 14,1 10,7 8,2 61,1 536 Нет свед.
Общий объем финансирования проектов ГЧП в Европе в 2001—2008 гг. составил около 98 млрд евро, в том числе 61 млрд приходится на проекты ГЧП, реализуемые в Великобритании (их 536), а 37 млрд — на остальные страны Европы (215 проектов).
Самая высокая совокупная стоимость сделок по проектам ГЧП, которые были подписаны на конец 2008 г., отмечалась в Испании и Франции — в каждой стране по 4,1 млрд евро, в Италии — 3,6 млрд и в Ирландии — 3,3 млрд евро (соответствующие показатели приведены в табл. 1)16.
Как показал анализ, наибольшее количество проектов приходилось на связанные с транспортной инфраструктурой: в первую очередь на принципах ГЧП строились автострады, мосты, туннели, железные дороги.
Развитие мировой экономики свидетельствует о чередовании периодов усиления рыночного конкурентного механизма и государственного регулирования экономики. Мировая хозяйственная реальность подтвердила закономерность: при кризисах государственное вмешательство в экономику усиливается, а во время подъема наблюдается обратная тенденция17. Как следует из данных таблицы, мировой финансовый кризис 2008 г. в целом сократил объемы реализации проектов ГЧП, однако не остановил строительства объектов инфраструктуры и реализа-
16 URL: http://www. ifsl.org.uk.
17 Клыкова М. В. Государство и частный капитал в поисках
прагматичного взаимодействия. М.: ИМЭМО РАН, 2009.
цию социальных проектов. Он оказал влияние лишь на специфику реализации проектов ГЧП 18.
Можно отметить основные изменения на рынке проектов государственно-частного партнерства [2]:
— глобальные игроки фокусируются на локальных рынках. Несмотря на кризис, интерес к проектам ГЧП сохранился, темп закрытия новых проектов сократился;
— проекты страдают из-за более высоких расходов финансирования (в основном из-за изменения процентной ставки по кредитам), удлинились сроки подготовки проектов и привлечения финансирования. В некоторых случаях финансирование проектов в ЕС отложено;
— страны и региональные власти по-прежнему поддерживают программы ГЧП/ЧФИ (частной финансовой инициативы), но интерес инвесторов к инфраструктурным проектам снизился;
— ключевыми кредиторами стали национальные институты развития, национальные государственные банки и международные банки развития;
— финансирование больших проектов стало затруднительно. В странах ЕС это относится к проектам стоимостью более 750 млн евро;
— схемы финансирования становятся более консервативными — соотношение структуры заемных средств изменилось от 95/5 до 80/20 и 70/30;
18 См. презентационные материалы «Внешэкономбанк и проекты государственно-частного партнерства в России», 2009.
— типичный срок долгового финансирования снизился с 30 до 12—20 лет;
— инвесторы предпочитают участвовать в проектах региональных властей (такие проекты являются среднесрочными и менее капиталоемкими).
В целом в посткризисный период наиболее активно проекты ГЧП стали развиваться на региональном уровне в Великобритании, Канаде, Нидерландах, Франции, а также в странах, где недостаточно развита дорожная инфраструктура — Венгрии, Китае, России и т. п. 19 Проекты ГЧП становятся реальным механизмом взаимодействия государственного сектора и частного капитала в сфере создания, модернизации, содержания и эксплуатации объектов общественной инфраструктуры. Вследствие новых условий (в том числе дефицита источников заемных средств и их удорожания) изменилась структура фи -нансирования — увеличилась доля государственного участия и международных финансовых институтов, акционерного капитала, все более важным становится банковское кредитование.
Изменения заемных источников финансирования, объемов и сроков продолжительности инвестирования проектов ГЧП приблизили не только их реализацию на региональный уровень зарубежных стран, но и Российскую Федерацию — к общемировому уровню.
Для России ГЧП — сравнительно новая и привлекательная форма взаимодействия государства и бизнеса, и в сложившихся условиях она может явиться одним из важнейших факторов, обеспечивающих не только преодоление мирового финансового кризиса, но и дальнейшее динамичное и устойчивое развитие страны, повышение ее конкурентоспособности, улучшение инвестиционного климата.
Однако наша страна сталкивается с проблемами в развитии рынка проектов ГЧП. Основной причиной этого, по мнению авторов, является отсутствие законодательного закрепления на федеральном уровне понятия ГЧП, хотя оно широко применяется в различных региональных нормативных актах20. В этих документах речь идет лишь об осуществлении деятельности «на основе при-
19 См. URL: http://www.ifsl.org.uk; [1] и др.
20 См. закон Республики Алтай от 05.03.2008 № 15-РЗ «Об основах государственно-частного партнерства в Республике Алтай», закон Республики Калмыкия от 18.12.2008 № 59-IV-3 «О государственно-частном партнерстве в Республике Калмыкия», закон Кемеровской области от 29.06.2009 № 79-ОЗ «Об основах государственно-частного партнерства», закон Санкт-Петербурга от 25.12.2006 № 627-100 (ред. от 10.04.2008) «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах» и др.
нципов государственно-частного партнерства», «организации и участии в реализации проектов государственно-частного партнерства», «консолидации и концентрации ресурсов на перспективных научно-технологических направлениях на основе расширения применения механизмов государственно-частного партнерства» и т. п. Поэтому остается вопрос необходимости разработки федерального закона о ГЧП.
Россия не может в полной мере копировать зарубежное законодательство. Учитывая, что в экономическом процессе ГЧП представляет собой промежуточное звено между государственной и частной собственностью и связано прежде всего с проблемой взаимодействия этих двух форм, становится очевидной необходимость классификации форм ГЧП на основе передачи прав собственности.
При этом под формой в данном контексте авторы предлагают использовать совокупность правомочий собственника, которая передается государственными структурами частному партнеру во временное пользование. Таким образом, разделение между государственным и частным секторами экономики в рамках партнерства обычно касается не всего комплекса правомочий, на которые распадается в хозяйственном обороте суверенное право титульного собственника, а лишь некоторых из них.
В российском гражданском праве традиционным является представление о субъективном праве собственности как о «триаде», совокупности трех правомочий: владения, пользования, распоряжения. На международном уровне в настоящее время преобладающей является англосаксонская традиция, и она берется за основу при кодификации права. Специалисты отмечают, что свойственные ей гибкость и пластичность больше отвечают сложным экономическим, социальным и политическим реалиям современного общества21. Англосаксонская правовая традиция наиболее полно отражена в перечне А. Оноре, состоящем из одиннадцати правомочий.
Сравнительная характеристика правомочий собственности22 при реализации различных подходов приведена в табл. 2.
Исчерпывающий перечень правомочий включает права на использование ресурса, его потреб-
21 Лазар Я. Собственность в буржуазной правовой теории. М., 1985.
22 URL: http://ru.wikipedia.org/wiki/ %D0 %A1 %D0 %BE -
D0 %B1 %D1 %81 %D1 %82 %D0 %B2 %D0 %B5 %D0 %-D %D0 %BD %D0 %BE %D1 %81 %D1 %82 %D1 %8C.
Таблица 2
Система правомочий собственности
наименование Англосаксонская традиция Либеральное право А. Оноре
«Триада» Гражданского кодекса РФ
Право владения: возможность удержания вещи в собственном владении (обладания вещью) Завещание Владение
Дарение Бессрочность
Продажа
Разрушение Безопасность
Право распоряжения: возможность изменять, отчуждать, обременять вещь залогом и т.д. Предоставление как залога Право на «капитальную ценность» вещи
Сдача в аренду
Видоизменение
Управление
Право пользования: возможность извлечения из вещи доходов и иных полезных свойств Потребление Пользование
Использование
Получение дохода Право на доход
Ограничения и запреты
Злоупотребление правом собственности, распространение ответственности за некоторые деяния на принадлежащее субъекту имущество, обременения: сервитут, залог Конфискация другими лицами Ответственность в виде взыскания
Порча Запрещение вредного использования
Загрязнение
Присвоение Остаточный характер
Использование без разрешения
ление, разрушение, видоизменение, улучшение, управление, продажу, дарение, завещание, сдачу в аренду, предоставление в качестве залога, получение от него дохода и др. Ему противостоит симметричный перечень ограничений, распространяющийся на всех несобственников. Это запреты на присвоение ресурса, конфискацию, порчу, загрязнение, пересечение, использование без разрешения и др., которые свидетельствуют о признании права собственности данного индивидуума другими членами общества.
При реализации подхода к классификации форм и моделей ГЧП на основе разделения правомочий собственника речь идет лишь о таких ключевых правах: на контроль за использованием активов, на доход, на управление, на изменение капитальной стоимости объектов соглашений и на переуступку собственнических правомочий другим лицам23.
При этом следует понимать, что государственно-частное партнерство:
— для общества — это не группа отдельных проектов, реализуемых на условиях ГЧП, а сово-
23 Дерябыка М. Государственно-частное партнерство: теория и практика. URL: http://institutiones.com/general/1079-gosudarst-venno-chastnoe-partnerstvo.html.
купность проектов, функционирующих в системе и предназначенных для осуществления отдельных видов макроэкономического регулирования, в частности для проведения национальной (региональной) экономической политики;
— для бизнеса — это не благотворительность и не социальная ответственность перед обществом;
— для власти — это не субсидии частному бизнесу, не конкурсное распределение бюджета и не приватизация;
— для финансового сектора — это не складчина власти и бизнеса.
Тормозит развитие ГЧП в регионах актуальная для многих проблема эффективного взаимодействия между органами региональной власти и местного самоуправления — одна из самых острых проблем современного политико-экономического развития страны. Частым явлением стал конфликт интересов между региональными администрациями и главами муниципалитетов. Это приводит к тому, что многие инвестиционные инициативы со стороны частных партнеров, получившие поддержку на одном уровне, сталкиваются с противодействием на другом.
Отсутствие диалога между представителями всех уровней власти и бизнесом, а также четкого разграничения полномочий между органами власти приводит к несогласованным действиям, что является препятствием для реализации крупных инфраструктурных проектов. Возможно, конкуренция полномочий между региональной властью и муниципалитетами стала причиной того, что в большинстве принятых региональных законопроектов об участии в ГЧП в качестве субъекта отсутствуют органы местного управления, на балансе которых находится значительная часть объектов инфраструктуры (ЖКХ, энергетические объекты и т. п.).
Очень часто регионы при реализации подобных проектов используют модель бюджетного финансирования. Это, во-первых, ставит запуск и реализацию инфраструктурных проектов в зависимость от возможностей бюджета, что особенно рискованно в условиях сокращения трансфертов из федерального бюджета; во-вторых, не соответствует основным критериям проектов ГЧП, когда государство и частный инвестор объединяют ресурсы, в том числе финансовые, на определенных условиях для создания, модернизации, управления инфраструктурными объектами.
На основании информации, предоставленной региональными администрациями, в регионах
Центрального федерального округа уже реализовано 6 проектов ГЧП в инфраструктуре и столько же квази-проектов, реализуются соответственно 19 и 9, планируются к реализации — 18 и 10.
Таким образом, можно сделать основные выводы. Несмотря на кризис, интерес к проектам ГЧП сохранился. Инвесторы предпочитают участвовать в проектах региональных властей. Ключевыми кредиторами стали национальные институты развития, национальные государственные банки и международные банки развития.
В России с 2007 г. действует национальный банк развития — Государственная корпорация «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)» [3]. Ключевую роль в развитии ГЧП может сыграть Программа Внешэкономбанка по развитию общественной инфраструктуры. Документ предусматривает формирование типовых инвестиционных проектов, объединенных в один портфель по следующим признакам:
— одинаковый предмет инвестиционной деятельности для всех проектов;
— реализация проектов на условиях ГЧП;
— типовая контрактная, нормативная и обосновывающая база проекта, разработанного в рамках требований Внешэкономбанка;
— один инициатор программы и организатор использования займа (ОГМУ);
— участие инициатора в реализации программы, обосновании ее состава и размера, в управлении отбором заявок на участие, рисками;
— наличие инициаторов проектов для реализации последних в рамках программы ОГМУ;
— участие инициаторов и ОГМУ в обеспечении рисков проектов;
— наличие одного частного инвестора — оператора программы, отбираемого в рамках конкурентной процедуры, общей для всех проектов;
— наличие одного соглашения о софинанси-ровании программы, заключаемого с оператором.
В настоящее время на рассмотрении в банке находится почти 40 проектов, реализация которых планируется на условиях ГЧП. Это должно решить многие проблемы развития региональной общественной инфраструктуры.
Список литературы
1. Кабашкин В. А. Государственно-частное партнерство: международный опыт и российские перспективы. М.: ОАО «МИЦ», 2010.
2. Кабашкин В. А Совершенствование управления проектами, реализуемыми на условиях государственно-частного партнерства // Финансовая аналитика: проблемы и решения. 2010. № 3.
3. О Банке развития: Федеральный закон от 17.05.2007 № 82-ФЗ.
4. Снельсон П. Государственно-частные партнерства в странах с переходной экономикой. URL: http://www. ebrd. com/pubs/legal/lit07rue. pdf.
5. Infrastructure for development, 1994. World development report, the World Bank. URL: http: // publications. worldbank. org/index. php?main_ page=product_info&cPath=1&products_ id=21631.
6. Interpretative communication on application of community law on public procurement and concessions in institutionalized public-private partnerships, 2008.
Агентство маркетинговых коммуникаций CNews Conferences
при информационной поддержке Издательского дома «ФИНАНСЫ и КРЕДИТ»
7 декабря 2010 года проводит
круглый стол «ИТ-аудит: возможности и результаты»
По вопросам участия, а также за дополнительной информацией обращаться по телефону +7 (495) 363-11-57 либо e-mail: [email protected] http://www.cnews.ru/
