CC BY
295
ной жилищной политики. Важнейшей проблемой осуществления этих программ является обеспечение эффективности работы государственного жилищного банка. Если банк функционирует как государственная структура, то административные затраты и потери, связанные с невозвратами по кредитам, будут довольно высокими. Программа относительно проста в реализации, что составляет одно из основных ее преимуществ.
Подводя итог можно констатировать, что в любой стране с рыночной экономикой жилье и частные земельные участки, занятые этим жильем, являются важнейшим составным элементом национального богатства, а вложения граждан в недвижимость представляют собой большую часть материальных активов домохозяйств. Стратегия жилищной политики в каждой стране формируется с учетом национальных особенностей и возможности бюджета. Повышающиеся требования к качеству жизни, в том числе величине и комфортности жилища, делают жилищную политику одним из при-
оритетных направлений государственной экономической политики стран.
1. См.: Департамент жилья и городского развития США (The U.S. Department of Housing and Urban Development). URL: http://portal.hud.gov.
2. См.: Забалуева М.А. Содержание финансовой политики и финансового механизма привлечения инвестиций // Вестник СГСЭУ 2010. № 2 (31).
3. См.: Каменева Е.А. Финансовое обеспечение реализации жилищно-коммунальных услуг: методические подходы // Вестник СГСЭУ. 2008. № 3 (22).
4. См.: Рогожина Н.Н., Туманов А.А. Зарубежный опыт предоставления субсидий на приобретение жилья гражданам с невысоким уровнем доходов. М.: Фонд «Институт экономики города», 2007.
5. См.: Энциклопедия Российской секьюритизации - 2008. СПб.: Cbonds (ООО «Сбондс - Петербург»), 2008.
6. См.: Hoek-Smit M.C., Diamond D.B. The Design and Implementation of Subsidies for Housing Finance. Prepared for the World Bank Seminar on Housing Finance. 2003. March 10 - 13.
удк 336.1 В.Н. Саранцев
АНАЛИЗ МОДЕЛЕЙ БЮДЖЕТИРОВАНИЯ В СФЕРЕ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ФИНАНСАМИ
Повышение эффективности деятельности органов, ответственных за исполнение бюджета, стало лейтмотивом крупных государственных реформ, осуществляющихся в последнее время. Основными направлениями этих реформ являются оптимизация порядка планирования, утверждения, исполнения бюджета, а также контроля над этим процессом. Теоретическое осмысление видов и методов государственного бюджетирования имеет большое значение как для субъектов планирования, так и для государственных финансов в целом. Оптимальной для применения в условиях современной России является концептуальная модель бюджетирования, ориентированного на результат, с использованием программно-целевого метода. Автор предлагает следующие основные новации, связанные с введением системы бюджетирования, ориентированного на результат, в сферу государственных финансов: курс на более эффективное координирование бюджетного процесса и целей и задач развития государства; введение ряда показателей оценки результативности публично-правовых образований и их сегментов (ГРБС, ПБС, государственных (муниципальных) служащих); введение новых стандартов управленческого учета; внедрение программной бюджетной классификации. Авторские предложения могут применяться в органах Казначейства России в процессе планирования и кассового исполнения бюджета.
Ключевые слова: бюджет, реформа, метод, методология, планирование.
V.N. Sarantsev
THE ANALYSIS OF BUDGETING MODELS IN PUBLIC FINANCES MANAGEMENT
The paper states that increase in efficiency of state agencies activity responsible for execution of the budget became a leitmotif of the state reforms implemented recently. The main aims of these reforms are optimization of planning, statement, budget execution, and also the control over this process. In a world financial science this process has received the name budgeting. The theoretical interpretation of types and methods of the state budgeting is of great importance, both for subjects of planning, and for public finances as a whole. For application in the conditions of modern Russia the conceptual model of budgeting focused on result using a program m-target method is optimal. The author suggests the following innovations related to budgeting system implementation focused on result: policy of a more efficient coordination of budgetary process and goals and objectives of state development; introducing some indicators for assessing public-legal formations and their segments (GRBC, PBC, state (municipal) employees); introducing new standards of administrative accounting; introducing a program budget classification. The author's suggestions can be applied in the bodies of the Treasury of Russia in planning process and cash execution of the budget.
Key words: budget, reform, method, methodology, planning.
Управление государственными финансами представляет собой наиболее важную часть бюджетной политики государства, реализация которой в значительной мере зависит от общего состояния бюджетного процесса: порядка планирования, утверждения и исполнения бюджета, а также контроля за его осуществлением. В мировой финансовой науке этот процесс получил название бюджетирование. В основе концепции бюджетирования лежит стремление обеспечить его успеш -ное функционирование путем согласования текущих и стратегических планов; создание системы информационного сопровождения процесса и обеспечение менеджеров различных уровней управления необходимыми данными в оптимальные сроки; формирование системы контроля за исполнением финансовых планов.
Рассматривая организационно-экономическое содержание бюджетирования на микроэкономическом уровне с методологических позиций, мы считаем необходимым выделить его принципиальные содержательные особенности и признаки.
Бюджетирование:
- это инструмент достижения цели;
- представляет собой управление на основе сбалансированных финансовых показателей;
- предполагает управление бизнесом;
- является управлением на основе бюджетов;
- охватывает полный контур управления организацией;
- связано со всеми уровнями управления организацией;
- осуществляется непрерывно и на регулярной основе.
На базе отмеченных принципов можно выделить три основополагающие методологические составляющие бюджетирования:
- экономическая категория, обладающая содержанием и понятийным аппаратом;
- комплексная функция и неотъемлемая часть деятельности по управлению;
- самостоятельный управленческий процесс и целостная система.
Перед бюджетированием стоят следующие задачи. Во-первых, оно является основой оперативного и стратегического планирования и принятия эффективных управленческих решений. Во-вторых, назначение бюджетирования заключается в системной оценке всех аспектов и показателей финансовой состоятельности компании, а также укреплении финансовой дисциплины и подчинении целей и задач отдельных структурных подразделений интересам компании в целом и собственникам ее капитала [3, с. 24].
На уровне государства под бюджетированием понимается систематическая и конструктивная деятельность органов государственной власти и управления. Такая деятельность основывается на специфических факторах властного воздействия на объект управления и на общих принципах государственного управления, преследующих целью согласование интересов общества, государства и субъектов хозяйствования [2, с. 23]. Бюджетирование в системе государственного управления является одним из основных элементов управленческого цикла, который представляет собой систему формирования и распределения бюджетных ресурсов,
необходимых для реализации субъектом управления возложенных на него функций. Понятие «бюджетирование» в узком смысле можно определить как процесс формирования, согласования, утверждения, исполнения и контроля за исполнением бюджета.
Особенности бюджетирования в государственном управлении:
- оно осуществляется всеми органами управления в пределах их компетенции;
- на его основе обеспечивается проверка соблюдения и выполнения нормативно установленных задач и решений;
- оно направлено на целевое, рациональное и более эффективное использование финансовых средств;
- с его помощью можно добиться повышения эффективности работы государственных органов посред -ством совершенствования их структуры и оптимизации управленческого воздействия.
Таким образом, по нашему мнению, под бюджетированием следует понимать постоянно действующий процесс управления, не связанный исключительно с распределением бюджетных средств. Бюджетирование включает в себя основные функции управления, но при этом не утрачивает своего самостоятельного значения. Оно обеспечивает наблюдение за течением процессов на уровне объектов управления, за их соответствием заданным программам. Бюджетирование следует рассматривать как самостоятельную функцию управления, т.е. особый вид деятельности, имеющий целевую направленность, определенное содержание и способы его осуществления.
Анализ модели и методов бюджетирования позволяет нам прийти к выводу что в зависимости от конкретно применяемой модели будет меняться и сущность бюджетирования, и его место в системе государственного управления. Необходимо учитывать, в каком сочетании находятся основные элементы бюджетирования. Обычно выделяются следующие модели бюджетиро -вания государственных органов (рис. 1):
- сметно-приростная;
- концепция финансирования программ;
- программно-целевая;
- управление по центрам ответственности.
По способу контрольного воздействия на бюджетную систему все методы распределяются на основе двух концепций бюджетного управления - затратной и результативной .
Бюджетирование, ориентированное на контроль расходов (затратная концепция), основное внимание обращает на управление и детальный контроль затрат (в условии неявно заданных результатов). Целью такого бюджетирования является утверждение (распределение) суммы расходов по каждому из государственных органов.
Затратной концепции соответствуют две модели бюджетирования:
- сметно-приростная;
- программная.
Бюджетирование, ориентированное на результаты деятельности (результативная концепция), можно определить как систему бюджетного планирования, связывающую произведенные расходы с ожидаемой от этих расходов отдачей, а также с их социальной и эко-
Рис.1. Типология моделей бюджетирования в секторе государственного управления
номической эффективностью. В этом случае целью бюджетирования является ресурсное обеспечение выполнения стоящих перед государственными органами целей и задач. Данный вид бюджетирования переносит акцент с затрат государственных ресурсов (постатейное бюджетирование) на исполнение государственных функций, осуществление деятельности и достижение результатов. Он сочетает централизацию при выборе целей с децентрализацией при выборе средств их достижения. Руководителям органов власти и их структурных подразделений дается больше свободы в выборе способов достижения запланированных результатов. При этом их персональная ответственность за достижение этих результатов возрастает.
Результативной концепции соответствуют следующие модели бюджетирования:
- программно-целевая;
- управление по центрам ответственности.
Характеристика и анализ типовых моделей бюджетирования представлены в таблице.
Рассматривая модели бюджетирования, мы приходим к выводу что оптимальной для применения в современных условиях Российской Федерации является концепция бюджетирования, ориентированного на результаты, с использованием программно -целевого метода, что позволяет производить распределение бюджетных средств в соответствии с основными приоритетами социально-экономической политики и в непосред -ственной зависимости от достигнутых результатов. Применение подобной концепции приводит, с одной стороны, к эффективному использованию бюджетных ресурсов, а с другой - к повышению эффективности деятельности государственных органов власти и управле-
ния. Программно-целевой метод обеспечивает сохранение финансовой дисциплины и способствует скорейшему переходу к реализации концепции бюджетирования , ориентированного на результаты, поскольку предполагает значительную работу по разработке программ, включающую в себя определение целей, комплекса мероприятий по их достижению, показателей, оценивающих результативность деятельности и степень достижения целей, а также объем необходимого ресурсного обеспечения.
Бюджетирование, ориентированное на результат, в государственном секторе рассматривается нами в качестве специфического вида деятельности, неотъем -лемой части (элемента) государственного управления, обеспечивающей распределение бюджетных ресурсов по целям, задачам и функциям. При этом следует учитывать приоритеты государственной политики и общественную значимость ожидаемых результатов. Кроме того, оно позволяет своевременно оценивать степень достижения запланированных результатов и в случае необходимости осуществлять корректировку запланированных действий [1, с. 11].
В связи с введением системы бюджетирования, ориентированного на результат, в России происходит трансформация бюджетного процесса, основанная на БОР-принципах (рис. 2).
Исходя из вышеизложенного, мы предлагаем следующие основные новации, связанные с введением системы бюджетирования, ориентированного на результат:
1) проведение курса на более эффективное сопряжение бюджетного процесса с целями и задачами государства;
Сравнительная характеристика типовых моделей бюджетирования
Модель Основные характеристики модел и Достоинства Недостатки
Сметно -приростная Использование по -стате йных бюдже то в расходов и приростной ме тод рас чета затрат 1) Бюджет стабилен; изменения невелики и прогнозируемы; система относительно проста в управлении и легка для понимания; 2) процедура координации бюджетов предельно упрощена и наиболее эффективна; 3) высокая степень реакции системы на изменения ее параметров 1) Приростное бюджетирование предполагает, что сама деятельность и методы ее осуществления останутся неизменными; 2) отсутствуют стимулы к снижению затрат (издержек) - напротив, приростное бюджетирование обеспечивает поддержание неизменного уровня расходования ресурсов; 3) сроки действия бюджетов не соотносятся с видами и объемами осуществляемой дея -тельности; 4) метод не учитывает изменения в структуре используемых ресурсов и приоритетов в их использовании с течением времени; 5) эффект «бюджетного балласта», вызванный переоценкой реальных потребностей в прошлых периодах
Программно- целевая Взаимосвязь произ -веденных расходов с отдачей от этих расходов в разрезе программ 1) Предусматривается разработка комплекса мер на длительный промежуток времени; 2) указываются ожидаемые результаты, обеспечивающие достижение поставленной цели; 3) разработанная программа является четким, адресным и сбалансированным планом 1) Модель трудно реализуема на практике и зачастую применяется формально; 2) не включаются конкретные количествен -ные и качественные показатели, что делает практически невозможным анализ эффективности
Управление по центрам ответственности Ассигнования выде -ляются государственному органу единой суммой при регулярном контроле за показателями деятельности 1) Свобода в распоряжении средствами сопровождается усиленной персональной ответственностью руководителей государственных органов за результаты деятельности; 2) предельные суммы финансирования утверждаются одной строкой -вся дополнительная детализация расходов используется только в качестве обосновывающей информации в ходе бюджетного процесса до момента утверждения бюджета органа 1) Использование такой модели требует продуманного подхода к проектированию структуры государственных органов и учреждений, наличия большого практического опыта управления по результатам; 2) необходимо наличие развитой системы независимого аудита эффективности расходования выделяемых средств и создание внутренней системы контроля эффективности
Бюджети рование на нулевой основе Принцип «распределения ресурсов на нуле во й основ е». В случае повышенной неопределенности и хо зя йстве нно й неста -бильности необходимо своевременно принимать решения о непродолжении финансирования тех проектов и программ, эффективность будущих р езульта то в которых вызывает сомнения 1) Использование ресурсов направ-лено на достижение организационных целей; 2) бюджетные центры вынуждены многократно оценивать результативность деятельности; 3) новые проекты (виды деятельности ) сравниваются с текущими; как правило, инновациям отдается предпочтение; 4) распределение (размещение) ресурсов жестко привязано к достижению результатов; 5) низкая вероятность нецелевого использования ресурсов; 6) отсутствие эффекта «бюджетного балла ста» 1) Процесс достаточно сложный и, соответственно, дорогостоящий; 2) финансовое обособление различных видов деятельности и функций негативно влияет на связи между ними, затрудняя их координацию; 3) в пакетах решений основной упор делается на краткосрочные выгоды в ущерб долго -срочному планированию; 4) процедура оценки и определения приоритетов пакетов решений сложна и подвержена воздействию внутриполитической ситуации в организации; высока вероятность принятия субъективных решений
Сметно - объемная модель Жесткий контроль расходов (по статьям смет) и контроль ре -зультатов деятельности (в основном непо -средственных) с учетом объемов деятельности 1) Обеспечение роста эффективности в короткие сроки; 2) низкая вероятность нецелевого использования ресурсов; 3) бюджет стабилен, изменения небольшие 1) Крайняя непопулярность на местах; 2) усиление внимания к промежуточным результатам почти не сопровождается контролем за достижением конечных, общественно значимых результатов
Рис. 2. Иерархическая пирамида, характеризующая новые подходы к организации бюджетного процесса
2) создание системы показателей оценки результативности публично-правовых образований и их сегментов (ГБРС, ПБС, государственных (муниципальных) служащих);
3) введение новых стандартов управленческого учета, принимая во внимание БОР-принципы;
4) внедрение программной бюджетной классификации.
1. См.: Прокофьев С.Е. Не счетом единым // Приходный ордер. 2010. № 3 - 4. С. 11.
2. См.: Прокофьев С.Е. Стратегический менеджмент в Казначействе России // Государственная служба. 2010. № 3. С. 23 - 25.
3. См.: Чигирев В.Ю. Совершенствование среднесрочного бюджетного планирования в условиях модели ненефтегазового бюджета // Экономика и финансы. 2007. № 3. С. 23 - 24.
удк 364.3 А. П. Соколов
ИНВЕСТИЦИОННАЯ ПОЛИТИКА НЕГОСУДАРСТВЕННЫХ ПЕНСИОННЫХ ФОНДОВ
Настоящая статья, посвященная вопросам инвестирования пенсионных накоплений негосударственными пенсионными фондами, включает сравнительную характеристику инвестиционной привлекательности негосударственных пенсионных фондов, государственной управляющей компании и управляющих компаний. На сегодняшний день активность выбора застрахованными гражданами управляющих компаний и негосударственных пенсионных фондов для передачи им своих средств пенсионных накоплений еще невысока и во многом зависит от инвестиционной политики подобных организаций. При этом инвестиционная деятельность самого негосударственного пенсионного фонда зависит от государственного регулирования инвестирования пенсионных накоплений.
Ключевые слова: дополнительное пенсионное страхование, инвестиции, пенсия, страхование, доходность.
А.Р. Эоко!оу
INVESTMENT POLICY OF PRIVATE PENSION FUNDS
The paper considers investments of private pension funds, gives a comparative analysis of investment attractiveness of private pension funds, state management companies and management companies. Now insured citizens do not chose actively management companies and private pension funds for managing their assets, to a large extent it depends on investment policies of such organizations. In addition, investment activity of private pension funds depends on state regulation of investment of pension funds.
Key words: additional pension insurance, investments, pension, insurance, profit.
Важнейшим условием обеспечения сохранности и прироста пенсионных накоплений является их правильное инвестирование. Инвестирование пенсионных накоплений, осуществляемое негосударственными пенсионными фондами (НПФ), имеет свои особенности по сравнению с инвестированием, которое осуществляют управляющие компании (УК).
Оставаясь в Пенсионном фонде России, застрахованное лицо выбирает один из инвестиционных портфелей, указанных в договоре доверительного управления, заключенном между управляющей компанией и ПФР
При изменении инвестиционной обстановки компания будет принимать решения только в рамках инвестиционного портфеля, указанного в договоре. НПФ заключает договор о доверительном управлении, как правило, с несколькими управляющими компаниями. Инвестиционная декларация каждой управляющей компании определяется при заключении договора. Фонд имеет возможность оперативно реагировать на изменение инвестиционной обстановки, меняя размер пенсионных накоплений, направляемых в ту или иную управляющую компанию.
