CC BY
114УДК 343.214.2
Голубничий Вячеслав Степанович Санкт-Петербургский государственный университет
Юридический факультет Россия, Санкт-Петербург [email protected] Golubnichiy Vyacheslav St. Petersburg state University Law faculty Russia, St. Petersburg
АНАЛИЗ ИЗМЕНЕНИЙ СТАТЬИ 222 ГК РФ Аннотация: в работе проведен анализ изменений статьи 222 Гражданского кодекса Российской Федерации. Последовательно рассмотрены все важные изменения с точки зрения проблем, которые разрешила новая редакция. Также в работе указано на недостатки рассматриваемой статьи. В свете новелл сделан вывод о том, что самовольное строительство является правонарушением, в частности, о закреплении принципа вины в самовольном строительстве на уровне федерального закона.
Ключевые слова: самовольное строительство, недвижимость, административный снос, реформа самовольного строительства. гражданское право.
ANALYSIS OF CHANGES OF ARTICLE 222 OF THE CIVIL CODE OF THE
RUSSIAN FEDERATION
Annotation: the article analyzes the changes in article 222 of the Civil code of the Russian Federation. Consistently consider all the important changes from the point of view of the problems which have been solved in the new version. The article also notes the shortcomings of the article. In the light of the novels, it is concluded that
unauthorized construction is an offense, in particular, to consolidate the principle of guilt in unauthorized construction at the level of Federal law.
Key words: unauthorized construction, real Estate, administrative demolition, reform of unauthorized construction, civil law.
За поседение несколько лет институт самовольной постройки был подвержен серьезным изменениям. В период с сентября 2015 года по август 2018 года проведены две важные реформы статьи 222 Гражданского кодекса Российской Федерации (Далее - ГК РФ). Этот период составил относительно короткий промежуток времени, что может свидетельствовать о том, что реформа 2015 года не только не решила всех возникших проблем, но и породила новые.
Новеллы, введенные Федеральным законом №339-ФЗ от 03.08.2018 «О внесении изменений в часть первую Гражданского кодекса Российской Федерации и статью 22 Федерального закона «О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» (Далее - Закон №339) позволяют сделать следующие выводы.
Во-первых, нововведения решили многие проблемы, возникающие на практике, а также показали общий настрой законодателя к смягчению последствий самовольного строительства, но, к сожалению, реформа не решила всех проблем института.
Во-вторых, возникли основанные на законе основания считать самовольное строительство правонарушением, а последствия в виде сноса или реконструкции в качестве санкции за совершенное деяние. До внесения изменений, такой вывод можно было сделать только исходя из судебной практики и доктрины.
Возведение самовольной постройки рассматривается в теории и на практике с точки зрения неправомерного действия, то есть правонарушения. Подобную позицию высказывал Конституционный суд в, Определении Конституционного Суда РФ от 03.07.2007 N 595-О-П [1] и др. Такой же
позиция отмечена в Обзоре судебной практики по делам, связанным с самовольным строительством (утвержденный Президиумом Верховного Суда РФ 19 марта 2014 г.) [2]. В теории такой позиции придерживается Савина А.В., Алексеев В.А., Бетхер В.А., Щербаков Н.Б. и др.
Итак, к какие изменения были внесены в статью 222 ГК РФ и какие вопросы возникают в связи с их появлением?
1. Появление нового квалифицирующего признака самовольной постройки - возведение или создание без получения на это необходимых в силу закона согласований.
Это нововведение связано с появлением в Градостроительном кодексе РФ (Далее - ГрК РФ) новой нормы, в соответствии с которой в целях строительства или реконструкции объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома застройщик подает уведомление о планируемых строительстве или реконструкции.
В данном случае возникает вопрос: является ли уведомление согласованием? Представляется, что является, поскольку ч.7 ст.51.1 ГрК РФ предполагает, в частности, проведение проверки представленных застройщиком документов, то есть элемент контроля за строительной деятельностью индивидуальных жилых строений и садовых домов остается.
Если застройщик не прибегнул к процедуре уведомления или получил уведомление о несоответствии, то эти факты должны быть признаны отсутствием необходимого в силу закона согласования.
2. Законодатель ввел правило, согласно которому публично-правовые ограничения строительства должны действовать на момент возведения постройки и являться действующими на момент выявления самовольной постройки.
Такое изменение как никогда подтверждает подход, согласно которому самовольное строительство является правонарушением, поскольку имеет такой же посыл, как и ч.1 статьи 1.7 Кодекса об административных правонарушениях, которая определяет действия законодательства об административных
правонарушениях во времени: «лицо, совершившее административное правонарушение, подлежит ответственности на основании закона, действовавшего во время совершения административного правонарушения».
3. Новые последствия самовольного строительства - одно из важнейших изменений статьи 222 ГК РФ. Теперь, помимо возможности сноса самовольной постройки, появилась возможность принять решение о приведение постройки в соответствие с параметрами, установленными правилами землепользования и застройки, документации по планировки территории или обязательными требованиями к параметрам постройки.
Можно назвать это новой мерой ответственности за правонарушение (санкцией) [3, с. 113-118], которая может быть приведена в исполнение только в форме реконструкции (ч.10 статьи 55.32 ГрК РФ), в полном соответствии с Главой 6 ГрК РФ.
Также стоит отметить, что законодатель решил не возвращаться к правилам об оценке существенности нарушения градостроительных и строительных норм и правил, которые действовали до вступления изменений Закона №258.
Однако в пунктах 26 и 46 совместного Постановления №10/22 однозначно указано, что суды, при рассмотрении дел о признании права собственности на самовольную постройку и негаторном иске, должны учитывать существенное ли нарушение градостроительных норм и правил допустил застройщик.
Применяются эти правила и после изъятия признака существенности из абз.1 п.1 статьи 222 ГК РФ, что подтверждает практика Верховного суда РФ [4].
По всей вероятности, критерий существенности нарушения будет применяться судами и далее, поскольку дискреция в выборе санкции неизбежно ведет к необходимости оценить характер самого деяния (существенное или несущественное нарушение).
Возможно, что именно это решение сподвигнет законодателя в будущем вернуть критерий существенности в абз.1 п.1 статьи 222 ГК РФ.
Применить новую санкцию может не только суд, но и административный орган. Он обладает полномочиями на принятие решение о приведении в соответствие в ограниченном количестве случаев. К таковым относятся:
1) Самовольная постройка возведена или создана на земельном участке, вид разрешенного использования которого не допускает строительства на нем такого объекта, и данная постройка расположена в границах зоны с особыми условиями использования территории при условии, что режим указанной зоны не допускает строительства такого объекта;
2) Отсутствует разрешение на строительство, которое необходимо в силу закона на дату начала строительства.
Получается, что такого рода дискреция административного органа относительна, поскольку ее применение ограничено двумя конкретными фактическими обстоятельствами. Но это не исключает необходимость оценки существенности правонарушения, она так или иначе будет проведена административным органов, выявившим его.
Введение нового последствия самовольного строительства можно оценить положительно, так как позволяет судам и административному органу принять решение, соответствующее характеру деяния. В это части регулирование стало более гибким.
4. Ряд объектов теперь не относятся к самовольной постройки, даже обладая признаками п.1 статьи 222 ГК РФ, то есть, введена «амнистия» для ряда объектов капитального строительства.
Эти объекты названы в ч.3 статьи 22 Федерального закона от 30.11.1994 N 52-ФЗ (ред. от 03.08.2018) «О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» (Далее - Закон №52).
К ним относятся объекты индивидуального жилищного строительства, построенные на земельных участках, предназначенных для индивидуального жилищного строительства или расположенных в границах населенных пунктов и предназначенных для ведения личного подсобного хозяйства, и жилые дома, жилые строения, созданные соответственно на дачных и садовых земельных
участках, при наличии одновременно условий, указанных в ч.3 статьи 22 Закона №52.
5. Принципиально важное и нужное нововведение появилось в абз.2 п.1 статьи 222 ГК РФ: Не является самовольной постройкой здание, сооружение или другое строение, возведенные или созданные с нарушением установленных в соответствии с законом ограничений использования земельного участка, если собственник данного объекта не знал и не мог знать о действии указанных ограничений в отношении принадлежащего ему земельного участка.
С одной стороны, фраза «не знал и не мог знать» говорит о добросовестности, но с другой стороны, характеризует субъективное отношение лица к деянию. Логично предположить, что незнание об ограничениях значит отсутствие вины застройщика. В таком случае объект не признается самовольным именно по этой причине.
Это еще одно изменение, которое позволяет рассматривать самовольное строительство в качестве правонарушения, а саму самовольную постройку в качестве результата неправомерной деятельности, в отношении которого определяются гражданско-правовые последствия.
Вспомним, что состав правонарушения, по мнению Алексеева С.С. [5, с. 302], должен обладать следующими признаками:
1. Правонарушение - это акт поведения, выражающийся в действии или бездействии;
2. Правонарушениями считаются только волевые действия, т. е. действия, зависящие от воли и сознания участников, осуществляемые ими добровольно;
3. Правонарушением признается только такое деяние, совершая которое, индивид сознает, что действует противоправно, что своим поступком наносит ущерб общественным интересам, действует виновно;
4. Правонарушение - действие противоправное, нарушающее требование норм права;
5. Правонарушение всегда социально вредно.
Отсутствие хотя бы одного из признаков не позволяет рассматривать деяние с точки зрения правонарушения.
Если обратиться к позиции Конституционного суда РФ, то можно увидеть следующее. В п.2 Определения Конституционного Суда РФ от 03.07.2007 N 595-О-П он написал: «Самовольное строительство представляет собой правонарушение, которое состоит в нарушении норм земельного законодательства, регулирующего предоставление земельного участка под строительство, либо градостроительных норм, регулирующих проектирование и строительство... По буквальному смыслу оспариваемой нормы, содержащаяся в ней санкция может быть применена, если доказана вина гражданина в осуществлении самовольной постройки. Осуществление самовольной постройки является виновным действием, доказательством совершения которого служит установление хотя бы одного из трех условий, перечисленных в пункте 1 статьи 222 ГК Российской Федерации».
В Обзоре судебной практики по самовольному строительству Президиум Верховного суда РФ указал, что возложение обязанности по сносу самовольной постройки представляет собой санкцию за совершенное правонарушение в виде осуществления самовольного строительства, в связи с чем возложение такого бремени на осуществившее ее лицо либо за его счет возможно при наличии вины застройщика. Данный подход проявлялся и в конкретных делах Верховного суда РФ [6].
Из этого следует, что самовольное строительство - это противоправное виновное деяние, которое нарушает нормы Земельного, Гражданского и Градостроительного законодательства в результате чего причиняется вред земельным и гражданским отношениям, а также отношениям по градостроительной деятельности.
То есть, мы можем обнаружить все признаки правонарушения, которые были указаны Алексеевым С.С. Самое главное, что новеллы статьи 222 ГК РФ прямо указывают на один из этих признаков - вина лица в самовольной застройке.
Конечно, самостоятельного исследования требует вопрос о том, что это за правонарушение с точки зрения его отнесения к определенной отрасли права, ведь одно деяние (самовольная застройки) может подпадать и под действие Кодекса об административных правонарушениях, и выступать в качестве деликта, при этом такое деяние может рассматриваться в качестве самостоятельного, межотраслевого правонарушения с санкцией и последствиями, установленными в ГК РФ.
Несмотря на общую положительную направленность данного нововведения не обошлось без проблем.
Во-первых, не ясно почему вина учитывается только в том случае, если лицо не знало и не могло знать об ограничениях использования земельного участка и почему она не учитывается, если строительство осуществлялось с формальными нарушениями (без получения разрешения на строительство или строительство без необходимых в силу закона согласований).
Однако суды, рассматривая дела о самовольных постройках, устанавливают, предпринимало ли лицо действия, направленные на получение разрешения на строительства и (или) на ввод объекта в эксплуатацию и по какой причине не получило разрешительные документы [7,8]. Значит, что суды устанавливают, является ли лицо виновным в самовольном строительстве или нет, ведь вину в гражданском праве можно рассматривать, как непринятие объективно возможных мер по устранению или недопущению отрицательных результатов своих действий, диктуемых обстоятельствами конкретной ситуации [9, с. 463].
Также законодатель не обратил внимание на случаи, когда разрешение на строительство выдано органом власти незаконно в силу факта отсутствия полномочий такого органа на выдачу разрешения [10, с. 56-69]. Очевидно, что в таких случаях вина лица может отсутствовать, но признаки самовольной постройки будут иметь место.
Во-вторых, нововведение фактически не действует до 2022 года. Дело в том, что большая часть ограничений, о которых идет речь в абз.2 п.1 статьи 222
ГК РФ, содержатся в федеральном законодательстве, подзаконных актах, генеральных планах, правилах землепользования и застройки и т.д. Данные акты подлежат официальному опубликованию.
Однако информация о зонах с особыми условиями использования территории, как правило, не находится в публичном доступе и именно этот факт стал причиной появления нововведения, так как именно на это обратил внимание законодатель в пояснительной записке к проекту федерального закона 301924-7 «О внесении изменений в часть первую Гражданского кодекса Российской Федерации (в части уточнения положений о самовольных постройках)».
Вместе с Законом №339 вступил в силу Федеральный закон от 03.08.2018 N 342-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации», в ч.8 статьи 26 которого указано: «до 1 января 2022 года зоны с особыми условиями использования территорий считаются установленными в случае отсутствия сведений о таких зонах в Едином государственном реестре недвижимости, если такие зоны установлены до дня официального опубликования настоящего Федерального закона одним из установленных случаев».
Это презумпция того, что зоны с особыми условиями использованиями территории считаются устанвленными в отсутствие каких-либо сведений в публичном доступе. Закон не дает возможности опровергнуть установленную презумпцию, что делает абз.1 п.1 статьи 222 ГК РФ бессмысленным.
6. Новые правила административного сноса. Именно так в научной литературе именуют п. 4 статьи 222 ГК РФ.
Первая редакция этого пункта породила проблемы, связанные с отсутствием гарантий правовой защиты для частных лиц. Эти проблемы были выявлены в 2015 году, спустя короткий промежуток времени после вступления в силу новых правил.
Так, анализ судебных дел Московского областного суда , касающихся сноса самовольных построек в административном порядке в 2015 году, выявил следующие проблемы:
1) Допустим ли административный снос самовольных построек, на которые зарегистрировано право собственности или права на которые признаны судом в порядке п.3 ст.222 ГК РФ;
2) Возможно ли снести постройку, в отношении которых не было выявлено лицо, осуществившее данную постройку;
3) Несоразмерно короткие сроки принятия решения о сносе самовольной постройки.
Новеллы, внесенные 3аконом№339, решили эти проблемы и установили дополнительные гарантии защиты прав частных лиц от произвола органов власти.
Теперь в пункте 4 установлено, когда постройка «в любом случае» не может быть снесена в административном порядке:
1) на объект зарегистрировано право собственности в ЕГРН или на него признано право собственности в порядке п.3 статьи 222 ГК РФ;
2) в отношении объекта судом принято решение об отказе в удовлетворении исковых требований о сносе самовольной постройки;
3) в отношении многоквартирного дома, жилого дома или садового дома.
Важно отметить, что перечень объектов, которые подверглись
«амнистии», имеет сове продолжение в статье 22 Закона №52. В ней же указаны ситуации, когда орган власти не может принять решение об административном сносе. В этих случаях только суд имеет исключительную компетенцию на принятия решения в отношении самовольной постройки.
Законодатель обратил внимание и на вторую проблему, связанную с неясностью в толковании положения о сносе постройки, в отношении которой не было выявлено лицо ее построившее.
Во-первых, теперь порядок административного сноса с 4 августа 2018 года урегулирован в статье 55.32 ГрК РФ. Во-вторых, появилось
недвусмысленное положение, согласно которому возможен административный снос объектов, чьи «правообладатели» не выявлены. О таком полномочии органов власти прямо сказано в ч.5 и ч.13 статьи 55.32 ГрК РФ. Самое главное, что органы обязаны принять действия, направленные на выявление лица, возводившего постройку. И только после того, как прошло 2 месяца с момента официального опубликования в сети «Интернет» информации о планируемом сносе или приведении в соответствие, орган власти может осуществить эти действия.
Определенность установилась и в отношении минимальных и максимальных сроков сноса или приведения в соответствие (в отношении сноса - от 3 до 12 месяцев, в отношении приведения в соответствие - от 6 месяцев до 3 лет).
Дело в том, что в отсутствие минимальных сроков для сноса построек муниципальные образования принимали акты об установлении таких минимальных сроков . Минимальный срок в отдельных случаях мог составлять менее двух дней , что не давало возможности обжаловать нормативно-правовой акт органа власти до его исполнения.
В одном из решений Московского областного суда по делу № 3а-1016/2015 суд отказал в оспаривании нормативно-правового акта в связи с тем, что он фактически исполнен и не действует.
Минимальный срок для сноса согласуется с положениями ч.1 статьи 219 Кодекса административного судопроизводства в РФ о сроке подачи административного искового заявления. То есть, с точки зрения закона не должно возникнуть ситуации, при которой административное решение в отношении самовольной постройки исполнено, но срок для обжалования нормативного акта еще не истек.
Список литературы:
1. Определение Конституционного Суда РФ от 03.07.2007 №595-О-П «По запросу Сормовского районного суда города нижнего Новгорода о проверке
конституционности абзаца второго пункта 2 статьи 222 гражданского кодекса российской федерации» [Электронный ресурс] - СПС «Консультант Плюс»;
2. Обзор судебной практики по делам, связанным с самовольным строительством, утвержденный Президиумом Верховного Суда РФ 19 марта 2014 г. // Бюллетень Верховного Суда РФ. - 2014. - №6. - С. 24.;
3. Алексеев В.А. Вопросы ответственности за самовольное строительство // Закон. 2013. N 11. С. 113 - 118.;
4. Определение ВС РФ от 16.10.2018 № 5-КГ18-206 [Электронный ресурс] - СПС «Консультант Плюс»;
5. Алексеев С.С. Теория государства и права : Учебник для вузов / под ред. С.С. Алексеева. М. : Норма, 2005. С. 302.;
6. Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 28 февраля 2012 г. N 39-В11-8 [Электронный ресурс] - СПС «Консультант Плюс»;
7. О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав : совместное постановление Пленума Верхов. Суда Рос. Федерации и пленума Высшего Арб. Суда Рос. Федерации от 29 апреля 2010 г. № 10/22 // Бюл. Верхов. Суда Рос. Федерации. - 2010. - № 7. - С. 1.
8. Информационное письмо Президиума ВАС РФ от 09.12.2010 № 143 «Обзор судебной практики по некоторым вопросам применения арбитражными судами статьи 222 Гражданского кодекса Российской Федерации» [Электронный ресурс] - СПС «Консультант Плюс»;
9. Гражданское право. В 4 т. Т.1: Общая часть : учеб. для студентов вузов, обучающихся по направлению «юриспруденция» / Е.А. Суханов [и др.] ; отв. ред. Е.А. Суханов. - 3-е изд., перераб и доп. - М. : Волтерс Клувер, 2011. - 720 с.;
10. Петрищев В.С., Подмаркова А.С. Очередная реформа норм о самовольном строительстве: оценка новелл. // Закон. 2019. №2. С. 56 - 69.
