CC BY
0
АНАЛИЗ ФАКТОРОВ НЕЗАКРЫТИЯ ТОРГОВ ПО ГОСЗАКУПКАМ ЛЕКАРСТВЕННЫХ ПРЕПАРАТОВ
ДЕНИСОВА Анна Игоревна, [email protected], Государственный университет управления, Москва, Россия
ORCID: 0000-0002-2296-237X; Scopus Author ID: 57200255604 СОЗАЕВА Джамиля Алимовна, [email protected], Московский финансово-промышленный университет «Синергия», Москва, Россия ORCID: 0000-0003-3955-891X; Scopus Author ID: 57222327879 ГОНЧАР Константин Валерьевич, [email protected], Московский государственный технический университет им. Н.Э. Баумана (национальный исследовательский университет), Москва, Россия ORCID: 0000-0001-7345-3340
АЛЕКСАНДРОВ Григорий Александрович, [email protected], Омский государственный медицинский университет, Омск, Россия ORCID: 0009-0000-7298-3753
Цель исследования заключается в оценке влияния различных факторов, обусловливающих незакрытие процедур по госзакупке лекарственных препаратов. Системно исследованы факторы «со стороны поставщика» и «со стороны заказчика»; выявлены частые ошибки, допускаемые заказчиками при обосновании цены закупаемых препаратов; оценена вероятность незакрытия торгов в зависимости от объявленной цены и типа препарата. Рассчитаны ориентировочные критические границы, в рамках которых заказчикам следует устанавливать начальные (максимальные) цены контрактов по ряду препаратов, чтобы торги состоялись успешно.
Ключевые слова: эффективность государственных закупок, риски незакрытия торгов, обоснование цены контракта, закупки лекарственных препаратов, ошибки госзаказчиков при проведении торгов.
Б01: 10.47711/0868-6351-203-178-191
Введение. Посредством контрактации через систему госзакупок правительства различных стран, в том числе России, обеспечивают функционирование всех социально значимых отраслей, одной из которых является здравоохранение. Своевременность и качество материально-технического, лекарственного обеспечения сети лечебных учреждений при высоких требованиях к безопасности и одновременно минимальной цене приобретаемых объектов являются непростой задачей для специалистов закупочных служб. Текущая социально-экономическая ситуация обострила проблемы с импортозамещением иностранных лекарств и компонентов для их производства, логистикой, и, как следствие, повлияла на эффективность закупок. Понимая под параметрами эффективности закупок конкуренцию и экономию на торгах, минимальные объемы скрытых издержек (см. [1]) и минимальное количество повторов несостоявшихся процедур, авторы исследования решили проанализировать, какие факторы в большей степени могли повлиять на эффективность торгов, а также на вероятность их незакрытия.
В рамках исследования авторов интересуют несостоявшиеся процедуры (согласно ст. 52 Федерального закона №44-ФЗi (далее - 44-ФЗ)), в результате которых не был заключен контракт (срыв, невозможность контрактации). Для удобства изложения далее такие закупки авторы будут называть «незакрытыми» или «несостоявшимися».
1 Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». URL: https://www.consultant.ru/document/ cons doc LAW 144624/
Сюда отнесены случаи полного отсутствия заявок от поставщиков или отсутствия среди поданных заявок, соответствующих требованиям заказчика. Закупки у единственного поставщика в случае признания исходной закупки несостоявшейся по причине наличия только одной заявки, соответствующей требованиям, не рассматриваются, так как в этих случаях есть факт успешной контрактации.
Цель исследования заключается в оценке влияния различных факторов, обусловливающих незакрытие процедур по госзакупке лекарственных препаратов. Объектом исследования являются конкурентные электронные процедуры по госзакупке лекарственных препаратов, а предметом - факторы незакрытия таких процедур. Научная новизна работы состоит в комплексном и масштабном эмпирическом исследовании в области государственных закупок лекарственных препаратов с оценкой факторов, влияющих на незакрытие процедуры, и основывается на системном исследовании рынка закупок лекарственных препаратов с применением математического и статистического инструментария высокого уровня По мнению авторов, это позволит регулирующим органам и непосредственно закупщикам минимизировать негативное влияние ценовых и неценовых факторов на эффективность торговых процедур.
Обзор литературы и исследований. Проблема незакрытия процедур в рамках торгов по Федеральному закону № 44-ФЗ достаточно широко обсуждается, в том числе, на уровне органов государственного управления2. Министерство финансов Российской Федерации публикует ежеквартальные отчеты о результатах мониторинга закупок товаров, работ, услуг, осуществляемых в соответствии с Федеральным законом № 44-ФЗ. Научным сообществом также опубликован ряд эмпирических исследований в этой области. В частности, в монографии [2] отражен обширный анализ системы государственных закупок в Российской Федерации, затрагивающий, среди прочего, и вопросы ценообразования. Достаточное количество работ отечественных и зарубежных авторов были посвящены как экспертным оценкам рынка государственных закупок [3], так и его анализу с применением методов математической статистики [4-6].
Проблемы ценообразования и определения начальной максимальной цены контракта (НМЦК), влияние цены на качество и эффективность совершаемой закупки также стали предметами многих зарубежных и российских исследований [7-9]. В ряде работ, таких как [10; 11], материалах Всемирной организации здравоохранения (ВОЗ), изданных в 2019 г. [12] и 2020 г. [13], значительное внимание уделено проблемам лекарственного обеспечения и установлению справедливой стоимости приобретаемых препаратов для нужд госсектора. Так, в работе [11] авторы анализируют причины закупок лекарств по завышенным ценам и существенного увеличения нагрузки на бюджетную систему Малайзии. А решение видят в улучшении категоризации лекарств, выявлении тех, которые оказывают наибольшее влияние на бюджет, и предлагают искать новые формы и способы закупки лекарств. В [10] также изучается ценообразование на лекарства, и, по итогам обобщения мировой практики, делается вывод о (скорее) негативном влиянии тендерного механизма на поведение фармацевтических компаний. Сложность участия в торгах отталкивает предпринимателей от освоения данного рынка сбыта, нерентабельность производства значительного числа препаратов, особенно с небольшим рынком сбыта, и стремление государства приобрести товары с минимальной стоимостью усиливают дефицит лекарств. Одно из наиболее интересных предложений авторов (в отличие от работ ВОЗ, где предлагаются традиционные решения в виде введения
2 Отчет о результатах экспертно-аналитического мероприятия «Мониторинг развития системы государственных и корпоративных закупок в Российской Федерации за 2020 год» утвержден Коллегией Счетной палаты Российской Федерации 22 июня 2021 г. URL: https://ach.gov.ru/upload/iblock/123/442w02xo0vq4unq199-jwxnr9mpow972c.pdf
в торги дополнительных критериев отбора, кроме цены) основано на использовании возможности заключения по итогам торгов нескольких контрактов. Понимание участником того, что победитель будет не один, по мнению авторов, повышает привлекательность торгов для участия, повышает конкуренцию, снижает коррупцию.
В российских исследованиях в последние три года тема ценообразования на закупаемые лекарства также является актуальной. Так, в работе [14] представлен прогноз ценообразования на закупки жизненно необходимых и важнейших лекарственных препаратов5 (ЖНВЛП) и предложены пути оптимизации цен. В работе [15] на основе анализа международного и, в частности, белорусского опыта закупки лекарств получен вывод о том, что в ряде случаев справедливым является определение поставщиков на основе не традиционных механизмов - аукционов, а форм, которые в Белоруссии (и пока еще в России) недостаточно используются для закупки лекарств. К таким формам относятся концессии, офсетные контракты (в России имеется и то, и другое, но недостаточно обширно используется).
В ряде исследований подчеркивается важность эффективной работы системы закупок, особенно в области здравоохранения. Так, в работе [16] исследуются проблемы в организации закупочной деятельности, которые привели к дефициту жизненно необходимых лекарств в одной из провинций Южной Африки, а в исследовании [17] поднимаются вопросы успешной контрактации в условиях пандемии COVID-19 в США и Италии.
Проблемы срыва торгов и признания их несостоявшимися в целом и, в частности, по лекарственным препаратам, в российских и мировых исследованиях отражены в таких работах, как [18-20].
Несмотря на широкое освещение в литературе проблематики лекарственного обеспечения и закупок лекарств, авторы данной статьи считают, что системное исследование факторов и причин незакрытия торгов по госзакупкам не проводилось. Безусловно, есть немало рекомендаций в вышеперечисленных работах, что и как необходимо изменить на уровне нормативного регулирования отрасли, масштабных поправок в законодательстве, но не изучены возможности влияния управленческих решений самого заказчика на негативные факторы, приводящие к незакрытию торгов. Авторы данной статьи полагают, что исследование влияния заказчика и поставщика на эффективность закупок также нельзя обойти вниманием.
Материалы и методы. Исследование проводилось на данных об извещениях по закупке лекарственных препаратов в рамках 44-ФЗ, опубликованных на портале Единой информационной системы (ЕИС) в сфере закупок. Данные были получены с помощью открытого FTP-сервера портала и далее агрегированы в реляционную базу данных PostgreSQL 12 с помощью сервисов, реализованных на языке Python.
Анализировался набор данных по госзакупкам лекарственных препаратов за 2021-2022 гг., содержащий в себе сведения о характеристиках процедуры (в том числе о фактах незакрытия процедуры, и о том, является ли процедура повторной в случае несостоявшейся исходной), а также описание закупаемых позиций. Повторные процедуры представляют особый интерес, поскольку позволяют проанализировать стратегии действия контрагентов на рынке закупок. Подробный порядок их исследования был представлен в предыдущей работе авторов [1]. Для получения выборки и ее анализа использовались технологии и алгоритмы анализа больших данных: только за 2021 г. в данной сфере было опубликовано порядка 320 тыс. процедур, суммарно включающих более 1 млн закупаемых позиций. В соответствии с п. 4
3 Распоряжение Правительства РФ от 12.10.2019 № 2406-р (ред. от 24.12.2022) «Обутверждении перечня жиз-
ненно необходимых и важнейших лекарственных препаратов, а также перечней лекарственных препаратов для ме-
дицинского применения и минимального ассортимента лекарственных препаратов, необходимых для оказания медицинской помощи». URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_335635/
Правил использования КТРУ (Каталог товаров, работ и услуг)4 заказчик при формировании извещения о закупке обязан использовать позицию Единого справочника-каталога лекарственных препаратов (ЕСКЛП). В состав позиции входит наименование лекарственного препарата, лекарственная форма и дозировка. Это определяет значительное разнообразие закупаемых препаратов. Например, в 2021 г. заказчики демонстрировали спрос более чем на 6 тыс. различных позиций ЕСКЛП.
Методология исследования включала следующие шаги:
- проведение укрупненной классификации факторов, влияющих на незакрытие процедур по закупке лекарственных препаратов, подготовка данных для исследования каждой группы;
- анализ причин отклонения заказчиками заявок, поданных от поставщиков на исследуемые несостоявшиеся процедуры;
- формирование репрезентативной выборки и ее анализ на соответствие законодательным нормам, в частности, в сфере ценообразования;
- исследование связи между ценой лекарственного препарата, объявленной заказчиком, и вероятностью незакрытия процедуры по закупке этого препарата.
Основная часть исследования. На основе анализа приведенных выше источников можно сформулировать базовую гипотезу о наличии ценовых и неценовых факторов, влияющих на признание закупки несостоявшейся.
К неценовым факторам можно отнести географию проведения закупки, способ закупки, сезонность и прочее. Безусловно, все эти факторы влияют на цены закупаемых препаратов. Однако авторы считают это влияние косвенным, поскольку при определении процедуры заказчик устанавливает и обосновывает НМЦК методами, регламентированными законодательством и не содержащими поправочных коэффициентов и переменных, которые компенсировали бы данные факторы.
Ценовыми факторами будем считать стоимостные характеристики, формирующиеся в ходе проведения процедуры: это, прежде всего, НМЦК и цена, сформированная по итогам торгов (с учетом предложений от поставщиков). Поскольку анализируются несостоявшиеся процедуры, где контракты в итоге не заключены и не исполнены, такие величины, как цена заключения контракта и цена исполнения контракта, здесь не рассматриваются. Авторы предполагают, что есть ориентировочные критические границы цен закупаемых лекарств, при выходе за которые (как правило, в меньшую сторону) процедура с большей вероятностью будет признана несостоявшейся и, соответственно, в ряде случаев может быть повторена. В данном исследовании концентрируемся на чисто ценовых факторах, которые влияют на эффективность процедур.
Развивая гипотезу о влиянии ценовых факторов, представим классификацию причин следующим образом.
1. Причины «со стороны поставщика». Например, они могут быть связаны с действием национального режима5, представлением поставщиком недостоверных сведений при подаче заявки и т.д.
2. Причины «со стороны заказчика».
2.1. Ошибочное определение цены (НМЦК) и несоответствие порядка организации закупочной процедуры нормативным требованиям.
2.2. Определение заказчиком нерелевантной цены (НМЦК) под влиянием внешних факторов.
При рассмотрении причин «со стороны заказчика» предполагается, что документация закупки была подготовлена таким образом, что ни один поставщик не посчитал
4 Утвержден Постановлением Правительства РФ от 08.02.2017 № 145, письмом Минздрава РФ от 17.11.2020 № 18-2/И/2-17599.
5 Ст. 14 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ.
процедуру достаточно привлекательной для себя, прежде всего, по причине неоправданно низкого значения НМЦК. Заказчик может случайно или намеренно допустить ошибку в расчетах, или при определении НМЦК он вынужден учитывать внешние факторы (например, отсутствие у поставщиков в данном регионе определенных препаратов). В другом случае заказчик может опубликовать корректную документацию, но при этом на процедуру могут поступить только заявки, не соответствующие требованиям.
Следуя этой логике, выделим из исходной совокупности две выборки, содержащие сведения о несостоявшихся процедурах:
- в первую выборку (1) входят только те исходные процедуры, у которых количество поданных заявок равно 0, и у которых вместе с тем есть повторные процедуры со значением НМЦК выше, чем в исходной закупке;
- во вторую выборку (2) входят только те процедуры, где количество поданных заявок на исходную больше 0.
Таким образом, в выборку (1) попадают случаи, когда заказчик назначил НМЦК ошибочно, затем исправился - и поднял цену; при этом влияние поставщиков полностью нивелируется (количество поданных заявок равно нулю в отличие от выборки (2)).
Уже на данном этапе можно отметить, что «факторы поставщика» оказывают гораздо менее значительное влияние. Так, на исследуемом объеме выборки (2) составляют не более 4-6% общего количества рассматриваемых несостоявшихся процедур: например, в 2021 г. количество наблюдений в выборке (2) составляет 2910. При этом далеко не во всех процедурах выборки был выявлен факт признания заявки, не соответствующей требованиям заказчика. В 2021 г. доля таких заявок составляла 85%, а в 2022 г. - 62%6.
Тем не менее, исследование выборок представляет определенный интерес. В табл. 1 отображены укрупненные причины отклонения заявок и частота их возникновения. При этом важно отметить, что идентификация причин отклонения поставщиков в 2021 г. была затруднена, поскольку в перечне оснований для отклонения заявок в действовавшей на тот период версии Закона № 44-ФЗ использовались укрупненные формулировки. Провести «тонкую детализацию», чтобы выявить, произошло ли отклонение из-за неверного декларирования поставщиком национального режима, иных документов по поставляемому товару, или проблема в самом поставщике, его квалификации, удалось только по протоколам 2022 г., измененным в связи с принятием Закона № 360-ФЗ7.
Таблица 1
Результаты исследования причин отклонения заявок государственными заказчиками в 2021-2022 гг.
Частота упоминания
№ Причина причины, %
2021 г. 2022 г.
1 Несоответствие информации и документов заявки, предусмотренных 83,1 53,2
извещением об осуществлении закупки
2 Действие национального режима - 36,1
3 Непредоставление сведений или предоставление недостоверных сведений 15,8 2,9
4 Несоответствие участника закупки требованиям извещения 1,1 7,8
6 Динамика 2022 г. объясняется ростом количества закупок у единственного поставщика в результате признания исходной конкурентной закупки несостоявшейся.
7 Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 02.07.2021 № 360-ФЗ. URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_389219/
Предполагаем, что основные причины повторения тендера со стороны заказчика связаны с определением НМЦК. В этом случае можно ожидать, что на опубликованную процедуру не поступило ни одной заявки от поставщиков, так как условия участия не показались им достаточно привлекательными. Для исследования этой группы факторов будем работать с выборкой (1). Здесь и далее исследование проводилось только на данных 2021 г., так как результаты за 2022 г. могут быть не показательными из-за общей экономической ситуации и введения временных законодательных послаблений на закупку лекарств.
Для анализа причин группы 2.1 (ошибочное определение цены (НМЦК) и несоответствие порядка организации закупочной процедуры нормативным требованиям) была сформирована репрезентативная выборка (РВ) на основе следующих правил:
- для каждой из исходных несостоявшихся процедур были выявлены повторные процедуры;
- из множества исходных процедур случайным образом выбирались 98, которые составляют РВ.
Закупки РВ были проанализированы на предмет соответствия требованиям Порядка определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), начальной цены единицы товара, работы, услуги при осуществлении закупок лекарственных препаратов для медицинского применения, утверждены приказом Минздрава РФ от 19.12.2019 № 1064н8 (далее - Порядок, Приказ № 1064н).
В ходе исследования оценивалось применение метода анализа рынка, тарифного метода и расчет средневзвешенной цены. Количественно результаты анализа представлены и детализированы в табл. 29.
Таблица 2
Результаты исследования по выявлению нарушений в ходе обоснования НМЦК, по данным 2021 г.
№ Выявленные нарушения Количество, единиц
Тарифный метод:
1 2 3 Метод не применялся Неверно выбрана цена за единицу лекарственного препарата Не учтено отсутствие лекарственного препарата в гражданском обороте на дату расчета 1 10 17
Средневзвешенная цена:
4 5 Средневзвешенная цена не рассчитывалась или неверно определен период расчета, не учтены поставки по контрактам Средневзвешенная цена рассчитана по данным контрактов, а не протоколов согласования цен на ЖНВЛП 15 11
Метод анализа рынка:
6 7 Метод не применялся Использована ценовая информация с несопоставимыми условиями поставки 1
8 (различные регионы, условия исполнения контракта и т. д.) В расчет взята средняя цена, а не минимальная 3 1
Общие нарушения (пункт 8-9 Порядка):
9 В расчет взята средняя цена, а не минимальная 1
10 В качестве единицы измерения использована «упаковка», а не единица согласно ЕСКЛП 1
8 Приказ Министерства здравоохранения РФ от 19 декабря 2019 г. N 1064н «Обутверждении Порядка определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), начальной цены единицы товара, работы, услуги при осуществлении закупок лекарственных препаратов для медицинского применения». URL: https://base.garant.ru/73325890/
9 Приведенные ниже выводы о наличии нарушений являются экспертным мнением, которое сформировано по итогам изучения открытой части ЕИС, что может влиять на квалификацию тех или иных действий как соответствующие или не соответствующие действующему законодательству РФ.
Наибольшее количество нарушений выявлено при использовании тарифного метода (28 нарушений, или 45,9% всех выявленных) и расчета средневзвешенной цены (26 нарушений, или 42,6% всех выявленных).
Не выявлено нарушений при проведении 47 закупок из 98 (48%), с нарушениями проведены 51 закупка (52%).
Также в ходе анализа оценивалось влияние допущенных заказчиками нарушений на занижение НМЦК и отсутствие заявок участников закупки.
Оценим, насколько объявляемые цены на лекарственные препараты, составляющие НМЦК, определяют успешное завершение процедуры. Для анализа сформируем группу из 10 препаратов, которые закупались достаточно часто, во многих регионах, имеют разные особенности применения, представляют некоторое разнообразие фармакотерапевтических групп и характеризуются разной вероятностью незакрытия процедур по их закупке. Вероятность незакрытия процедур Рнз(1) по закупке соответствующего ¿-го лекарственного препарата оценивалась как отношение количества незакрытых процедур к общему числу процедур, в рамках которых закупался данный препарат.
С целью проверки гипотезы о влиянии цены закупаемого препарата на вероятность незакрытия процедуры был реализован следующий алгоритм.
Для каждого региона и для каждого рассматриваемого препарата были рассчитаны средневзвешенные цены за месяц по формуле:
п _ %(:1\(и,кУр(и,к) р(п = ,
где р(}, ]) - средневзвешенная цена ¿-го препарата в у'-м регионе в рассматриваемом месяце; п(/, ]) - количество раз, когда ¿-й препарат закупался в у'-м регионе в рассматриваемом месяце; ц(1,], к) - закупаемый объем /-го препарата в у'-м регионе в к-й раз в рассматриваемом месяце; р(1,],к) - цена за единицу объема ¿-го препарата в у'-м регионе в к-й раз в рассматриваемом месяце.
Цена препарата, помимо внешних факторов, может зависеть также от закупаемого объема, от способа фасовки и объема заполнения первичной упаковки. Если закупаемый объем того или иного препарата мы можем учесть при расчете средневзвешенных цен, то более глубокая детализация недоступна, и при проведении расчетов не учитывалась.
Для выделенных препаратов были посчитаны количество всех процедур и количество незакрытых процедур при условии, что цена препарата была меньше (больше или равно), чем соответствующая средневзвешенная. «Все» процедуры включают в себя как успешно закрытые процедуры, так и те, которые были признаны несостоявшимися по любым причинам. Для каждого -го лекарственного препарата были оценены вероятности незакрытия при условии различных цен как частное количества незакрытых процедур к общему числу процедур по закупке данного препарата, при условии, что цена за него была меньше (РНз( ¿ ), формула (1)) или больше или равна (РНЗ (¿ ), формула (2)), чем соответствующая средневзвешенная.
£86 £т(1,Л у к)
рНз(0 = Р(НЗ|цена < средневзвешенная цена) = ^(1)
где т(1,]) - количество раз, когда ¿-й препарат закупался в у'-м регионе при условии, что процедура не закрылась; к) - индикатор закупки /-го препарата в]-м ре-
гионе в к-й раз:
м(1,],к) = 1, если р(1,],к) < р(1,]) и w(i,j,к) = 0, если р(1,],к) > р(1,]).
£86 у
рнз(0 = Р(НЗ|цена > средневзвешенная цена) = ^дод '.', (2)
где ш( ¿,у, - индикатор закупки ¿-го препарата в у'-м регионе в &-й раз:
= 1, еслир(!,у, > рО,У) = 0, еслир(!,у, < р0,у).
Результаты представлены в табл. 3. Обратим внимание на препараты, для которых слишком велика разница между вероятностями Рнз при разных ценах выше и ниже средней по рынку. Отклонение сильнее всего для таких лекарств, как «Гепарин натрия» и «Эноксапарин натрия». Эти препараты имеют самые высокие цены за единицу объема среди тех, которые закупаются достаточно регулярно.
Таблица 3
Результаты исследования вероятности незакрытия процедур по закупке лекарственных препаратов в 2021 г.
№ Наименование Всего незакрытых процедур Всего процедур, где проводились закупки препарата РНЗ(0 РНЗ(0 4.(0
1 Натрия хлорид 1113 7405 0,15 0,17 0,11
2 Гепарин натрия 1885 5572 0,34 0,66 0,18
3 Фуросемид 1706 4385 0,39 0,53 0,41
4 Преднизолон 1352 3688 0,37 0,51 0,37
5 Аскорбиновая кислота 1156 3059 0,38 0,46 0,42
6 Эноксапарин натрия 1490 3732 0,40 0,60 0,34
7 Этанол 1714 2771 0,62 0,72 0,58
8 Альбумин человека 550 1374 0,40 0,51 0,41
9 Иммуноглобулин человека нормальный 975 1517 0,64 0,70 0,64
10 Пипекурония бромид 897 1571 0,57 0,65 0,64
Есть препараты, вероятность закрытия закупочных процедур которых практически равнозначно высока при любых ценах. Выше всего вероятность незакрытия процедур в нашем примере у препаратов «Иммуноглобулин человека нормальный» и «Пипекурония бромид». Можно предположить, что они являлись дефицитными в исследуемом периоде - спрос на них перекрывал предложение.
Заметим также, что во всех случаях вероятность незакрытия при цене больше средневзвешенной превышает вероятность незакрытия при цене меньше средневзвешенной.
Оценим динамику частоты незакрытия процедур в зависимости от цен на лекарственные препараты. На графиках ниже (рис. 1) представлена эмпирическая вероятность незакрытия процедур на примере трех разных препаратов, оцененная на 95% выборки за 2021 г. (без учета аномальных значений).
Для препаратов (а) и (б) наблюдается устойчивый тренд на снижение вероятности незакрытия с ростом цены. При этом он более выражен для гепарина натрия (б) -мы это и ожидали после сравнения вероятностей незакрытия при условии различных цен. Иммуноглобулин (в) мы отнесли к той группе препаратов, которые имеют одинаково высокую вероятность незакрытия вне зависимости от цены. Подтверждение этому мы видим на графике: стохастические колебания без определенной тенденции.
Важным вопросом является определение критической цены, ниже которой вероятность незакрытия процедуры невысока.
Оценим для этого накопленную вероятность незакрытия процедуры по закупке ¿-го лекарственного препарата при условии, что его общая цена р( I ) лежит в диапазоне [а; Ь). Будем использовать формулу (3).
Рнз(0 = Па < р(0 < Ь) = (3)
где Ь,], к) - фиктивная переменная, индикатор закупки ¿-го препарата:
к) = 1, если р(1,], к) > Ь и р(_1,], к) > а, №(},), к) = 0 в остальных случаях.
1,00
л 0,80 н
§ 0,60 н
° 0,40
и 0,20
0„ 0„ 0„ 0„ 0„ ^ ^ ^ ^ ^ ^ ^ ^ Т
0, 0, 0, 0, 0, 0, 0, 0, 0, 0, 0, 0, 0, 0, 0, 0, 0,
1,00 0,90 0,80 0,70 0,60 0,50 0,40 0,30 0,20 0,10
0000
[ о о о о L
[ о о о о L
Цена, руб./мл
Цена, руб./мл
(а)
(б)
1
£ 0,8 -
§ 0,6 -
I 0,4 -р
И 0,2 -
0
3 5 0 5 7 5 4 5 ^ ю ^ го ©Л ~ (С
1Л ^ 1Л 1Л О . 1
585552595653
525252525
Ю О го О о 1>
902356790
3457
22222222
Цена, руб./мл
(в)
Рис. 1. Зависимость вероятности незакрытия от цен за единицу объема (мл) лекарственных препаратов: (а) - натрия хлорида, (б) - гепарина натрия, (в) - иммуноглобулина человека нормального
Теперь назначим переменную а равной минимальной цене на соответствующий лекарственный препарат и зафиксируем ее значение - это позволит нам оценить своеобразный накопительный итог. Отобразим на графиках (рис. 2) рассчитанную вероятность на примере трех лекарственных препаратов (расчеты производились на 95% выборки, без аномальных значений).
На графиках видно, как после определенного промежутка колебаний вероятность незакрытия выравнивается. Последнее значение в этом ряду - это отношение количества всех незакрытых процедур ко всем процедурам по закупке соответствующего лекарственного препарата.
Так, вероятность незакрытия процедур по закупке натрия хлорида стабилизируется при цене выше 0,06-0,11 руб./мл, гепарина натрия - выше 65-69 руб./мл, иммуноглобулина человека нормального - выше 245-258 руб./мл. Однако в последнем случае эта граница далеко не так очевидна, как в первых двух. Судя по всему, это связано со спецификой спроса и предложения на данный препарат, которая уже была ранее обозначена.
Проведем аналогичные расчеты по ценам на гепарин натрия на примере двух регионов - г. Москвы и Омской области (рис. 3). Изменения накопленной вероятности незакрытия несколько отличаются. Например, можно заметить, что цена за единицу объема (мл), начиная с которой вероятность «выравнивается», в г. Москве составляет примерно 65 руб./мл, а в Омской области - 67 руб./мл. Однако при подобных расчетах требуется учитывать также количество процедур, так как для обоснования выводов необходима выборка достаточного объема. Например, в Омской области за 2021 г. было опубликовано 128 процедур, соответствующих условиям исследования, в которых закупался гепарин натрия (почти в три раза меньше, чем в Москве).
1
0,9 0,8 0,7 0,6 ' 0,5 0,4 0,3 0,2 0,1 0
0, 0, 1, 1, 2, 3, 3, 4, 4, ,5 6, ,6 7, ,7 ,8 ,9 9, , о, о, о, о, о" о, о, о, о, о" о, о, о, о, о" о
ЮС^СО'фгП'ОС^СО'ф'О'ОС^СО'фаС'О [ ^ ^ О" '"Я ^ ^ О" ^ ^ О" о" о" о~ о" 1-1 о" о" о" о" 1—1 о" о" о" о" 1—1 о"
(а)
Цена, руб./мл
1
е 0,9 -
Ё 0,8 -
§ 0,7 -
| 0,6 -
& 0,5 -
2 0,4 -
§ 0,3 "
% 0,2 -
§ 0,1 -
8 0 -1
"2 "2 "3 "3 "4 "4 5" "5 "6 "6 "7 "7 "8 "8 "9 "9 0 9" 4" 9" 4" 9" 4" 9" 4" 9" 4" 9" 4" 9" 4" 9" 4" "1
Цена, руб./мл
(б)
1
0,9 0,8 0,7 0,6 0,5 -0,4 0,3 0,2 0,1 -0
"5 "5 "5 "5 "1 "1 "1 "1 "1 "1 "2 "2 "2 "2 "2 "3 "3 "3 "3 3" "3 "4 "4 "4
8,5 56, 45, 25, ,5" ,5" 5," ,5" ,5" 5", 5," 5," ,5" ,5" 5", ,5" ,5" ,5" 5," 5", ,5" 5," 5," 5", 82 64 46 28 0, 8, 6, 4, 2, 0, 8, 6, 4, 2, 0, 8, 6, 4, 2, ,0 8, 6, 4, 2,
1—'—'—'—'онт^^^оп^щмангл'лмяо^^
Цена, руб./мл
(в)
Рис. 2. Зависимость накопленной вероятности незакрытия от цен за единицу объема (мл) лекарственных препаратов: (а) - натрия хлорида, (б) - гепарина натрия, (в) - иммуноглобулина человека нормального
1
£ 0,9 " I 0,8 -
н
I 0,7 "
I 0,6 -
м
« 0,5 -
I 0,4 -е
§ 0,3 -
о
% 0,2 -К 0,1 -0
"2 "2 "3 "3 "4 "4 "5 "5 "6 "6 "7 "7 "8 "8 "9 9" 0 9" 4" 9" 4" 9" 4" 9" 4" 9" 4" 9" 4" 9" 4" 9" 4" 1"
1
0 0,9 ■
8 0,8 -н
I 0,7 -
I 0,6 -
м
§ 0,5 -
I 0,4 -е
§ 0,3 -
О
« 0,2 -К 0,1 -0
2 7 2 7 2 7 2 7 2 7 2 7 2 7 2 7
"2 "2 "3 3" 4" "4 "5 "5 "6 "6 "7 "7 "8 "8 "9 "9
1" 6" 1" 6" 1" 6" 1" 6" 1" 6" 1" 6" 1" 6" 1" 6"
2 2 3 3 4 4 5 5 6 6 7 7 8 8 9 9
Цена, руб./мл
(а)
Цена, руб./мл
(б)
Рис. 3. Зависимость накопленной вероятности незакрытия от цен за единицу объема (мл) гепарина натрия: (а) - в г. Москва, (б) - в Омской области
Результаты и выводы. Факторы «со стороны поставщика» оказывают гораздо менее значительное влияние на вероятность незакрытия процедуры по закупке лекарственных препаратов в отличие от факторов «со стороны заказчика». НМЦК закупки лекарственных препаратов - решающий фактор, определяющий успешное закрытие процедуры.
Утвержденный Минздравом РФ Порядок является крайне сложным в практической реализации. Каждая вторая закупка проводится с нарушениями Приказа № 1064н.
В частности, самым популярным нарушением, выявленным в ходе исследования, было несоблюдение требования п. 7 Приказа № 1064н о необходимости учитывать сведения о лекарственном препарате, предельная отпускная цена которого взята в расчет, в гражданском обороте РФ на основании сведений, предоставляемых Федеральной службой по надзору в сфере здравоохранения. Заказчики могут использовать заниженные цены, в результате чего процедура определения поставщика не влечет заключения контракта.
Распространенным нарушением при расчете средневзвешенной цены является неверное определение перечня контрактов, подпадающих под период в 12 мес., предшествующих месяцу расчета НМЦК (п. 5 Порядка). В результате средневзвешенная цена или не рассчитывается вовсе, или рассчитывается с ошибками. Отметим, что в соответствии с п. 5 Порядка средневзвешенная цена не содержит НДС и оптовой надбавки, в связи с чем использование данных заключенных контрактов при расчете НМЦК является невозможным (в контракте указан лишь размер НДС, но не указан размер фактической оптовой надбавки поставщика). В нарушение этого заказчики используют сведения реестра контрактов для расчета средневзвешенной цены, не вычленяя размер фактической оптовой надбавки поставщика.
Также можно отметить выявления нарушения требований п. 2; 3; 4 Порядка. В нарушение положений п. 4 заказчики при закупке препаратов, входящих в перечень ЖНВЛП, и при применении тарифного метода используют сведения о предельной отпускной цене производителя, не отвечающей требованиям заказчика. Причем п. 2 указывает, что цена единицы препарата определяется с учетом эквивалентных лекарственных форм и дозировок (к примеру, цена на лекарственный препарат с иным количеством действующего вещества).
При применении метода сопоставимых рыночных цен (анализа рынка) в соответствии с п. 3 заказчики нередко не используют при расчете данные коммерческих предложений поставщиков, ограничиваясь сведениями из реестра контрактов, что, в случае если заказчик вовсе не делал запросы поставщикам, может свидетельствовать о нарушении п. 3.
В ходе анализа также было выявлено, что при применении метода анализа рынка в нарушение ч. 3 ст. 22 Закона № 44-ФЗ заказчики при использовании реестра контрактов не учитывали сопоставимость условий поставок лекарственных препаратов при определении НМЦК.
Ввиду наличия нескольких факторов, влияющих на результат закупки лекарственных препаратов (ошибки при подготовке заявки поставщика, его экономические ожидания, дефектура конкретных наименований препаратов на рынке РФ, перерегистрация предельных отпускных цен на лекарственные препараты, включенных в перечень ЖНВЛП, условия исполнения контракта и т. д.), достоверно оценить влияние допущенных заказчиками нарушений на итог закупки крайне сложно. При этом проведенный экспертный анализ указывает, что степень такого влияния не превышает 20%.
С целью развития методики расчетов референтных цен на лекарственные препараты и корректирующих коэффициентов цен авторами был представлен подход к определению критических границ цен. Он может быть полезным и учтен при разработке рекомендаций и предложений для Министерства здравоохранения России. Расчеты для определения ориентировочных критических границ цен целесообразно проводить по каждому региону в отдельности, поскольку условия в них существенно отличаются. В частности, в статье показан расчет ценовых границ гепарина натрия для г. Москвы и Омской области (65 руб./мл и 67 руб./мл соответственно). Также необходимо, чтобы имелась выборка по закупкам препарата достаточного объема. Если в некотором регионе мы не располагаем подобной информацией,
в качестве границы цены можно рассматривать среднюю цену, полученную на основе данных по всем регионам.
Заключение. Основным направлением дальнейших разработок в этой области авторы видят исследование непосредственного влияния неценовых, в том числе, внешних, факторов, косвенно или частично зависящих от решений заказчика. Таких факторов можно выделить, действительно много: например, особенности закупаемых позиций, временные характеристики процедуры и т. д.
Заказчикам при составлении извещения о закупке не следует занижать отпускные цены на лекарственные препараты, чтобы повысить вероятность успешного завершения тендера. В качестве ориентира здесь могут использоваться критические границы цен на лекарственные препараты по регионам, подход к получению которых был представлен выше. Вместе с тем, очевидно, что некорректные решения заказчиков по вопросам определения цен в первую очередь вызваны несовершенством нормативного и методического обеспечения.
Повторение и актуализация представленных расчетов, связанных с выявлением нарушений и определением референтных цен, достаточно трудоемки, поскольку в силу высокой неопределенности могут требоваться как регулярные обновления, так и результаты по каждому региону, каждому лекарственному препарату в отдельности. Поддержка актуальности используемых методик также может быть проблемой по причине частого изменения нормативной базы. В этой связи для Минздрава России на основе проведенных расчетов можно предложить:
1. Улучшение информирования заказчиков, предоставление им различных рекомендательных сервисов, в том числе и автоматизированных, с прогнозом вероятности незакрытия торгов;
2. Развитие методического обеспечения закупочной деятельности, особенно в части вопросов ценообразования;
3. Совершенствование нормативной базы в области государственных закупок лекарственных препаратов, направленное на снижение риска признания процедур несостоявшимися. В частности, это касается следующих аспектов:
- порядка использования референтных цен;
- учета более широкого спектра характеристик лекарственного препарата (например, формы выпуска, упаковки, объема наполнения, комплектации и т. д.) при определении цены единицы;
- возможности заказчиков определять справедливую цену контракта, заключаемого с единственным поставщиком только на основании коммерческих предложений. Такое предложение связано с проблемой найти поставщика, готового поставить товар по низкой цене, определенной согласно нормам Приказа № 1064н.
Литература / References
1. Денисова А.И., Созаева Д.А., Гончар К.В., Александров Г.А. Совершенствование методологии оценки экономической эффективности государственных закупок лекарственных средств // Финансовый журнал. 2023. Т. 15. № 4. С. 63-81. URL: https://doi.org/10.31107/2075-1990-2023-4-63-81 [Denisova A.I., Sozaeva D.A., GoncharK. V., Aleksandrov G.A. Improving the methodology for assessing the economic efficiency of public procurement of medicines // Finansovyj zhurnal. 2023. Vol. 15. No. 4. Pp. 63-81. (In Russ.)]
2. Балаева О.Н., Бальсевич А.А., Башина А.С. и др. Эмпирический анализ системы госзакупок в России //Национальный исследовательский университет Высшая школа экономики. 2015. 357 с. [Balaeva O.N., Balsevich A.A., Bashina A.S. et al. Empirical analysis of the public procurement system in Russia // Nacional'nyj issledovatel'skij universitet Vysshaya shkola ekonomiki. 2015. 357p. (In Russ.)]
3. Bosio E., Djankov S., Glaeser E., and Shleifer A. Public Procurement in Law and Practice // American Economic Review. 2022. Vol. 112. No. 4. Pp. 1091-1117. DOI: 10.1257/aer.20200738.
4. Сергеева С.А. Государственные закупки как предмет статистического анализа // Инновации и инвестиции. 2016. № 11. С. 121-122. [Sergeeva S.A. Public procurement as a subject of statistical analysis // Innovacii i investicii. 2016. No. 11. Pp. 121-122. (In Russ.)]
5. Федорова И.Ю., Пипия Ю.С. Организация системы государственных закупок в Японии и возможности опыта их применения в России //МИР (Модернизация. Инновации. Развитие). 2021. Т. 12. № 1. С. 34-55. DOI: 10.18184/2079-4665.2021.12.1.34-55. [Fedorova I.Yu., Pipia Yu S. Organization of the public procurement system in Japan and the possibilities of their application experience in Russia // MIR (Modernizaciya. Innovacii. Razvitie). 2021. Vol. 12. No. 1. Pp. 34-55. (In Russ.)]
6. Belokrylova O.S., Belokrylov K.A., Tsygankov S.S., Syropyatov V.A. and Streltsova E.D. Public procurement quality assessment of a region: regression analysis // International Journal of Sociology and Social Policy. 2021. Vol. 41. No. 1/2. Pp. 130-138. URL: https://doi.org/10.1108/IJSSP-03-2020-0095
7. Matto C.M., Ame M.A., andNsimbila M.P. Tender process and value for money in Tanzania public procurement //International Journal of Logistics Economics and Globalisation. 2021. Vol. 9. No. 1. Pp. 1-23. URL: https://doi.org/10.1504/IJLEG.2021.116218
8. Федоренко И.Н., Михайлова В.В. Контроль и оптимизация как основа повышения эффективности расходования бюджетных средств в системе государственных закупок // Инновационная наука. 2015. № 12-1. С. 311-314. [Fedorenko I.N., Mikhailova V.V. Control and optimization as a basis for improving the efficiency of budget spending in the public procurement system // Innovacionnaya nauka. 2015. No. 12-1. Pp. 311-314. (In Russ.)]
9. Ахматов Х.А., Коновалов О.А. Сравнительный анализ зарубежной практики обоснования начальной максимальной цены контракта в системе размещения государственного заказа //Известия высших учебных заведений. Серия: Экономика, финансы и управление производством. 2020. Т. 4. № 46. С. 41-47. URL: https://doi.org/10.6060/ivecofin.2020464.501 [Akhmatov H.A., Konovalov O.A. Comparative analysis offoreign practice of substantiating the initial maximum contract price in the system ofplacing a state order // Izvestiya vysshih uchebnyh zavedenij. Seriya: Ekonomika, finansy i upravlenie proizvodstvom. 2020. Vol. 4. No. 46. Pp. 41-47. (In Russ.)]
10. Shukar S. et al. Drug shortage: causes, impact, and mitigation strategies // Frontiers in pharmacology. 2021. Vol. 12. 693426. URL: https://doi.org/10.3389/fphar.2021.693426
11. Hamzah N., Perera P.N., & Rannan-Eliya R.P. How well does Malaysia achieve value for money in public sector purchasing of medicines? Evidence from medicines procurement prices from 2010 to 2014 // BMC Health Services Research. 2020. Vol. 20. No. 509. URL: https://doi.org/10.1186/s12913-020-05362-8
12. Barber S.L., Lorenzoni L., Ong P. Price setting and price regulation in health care: lessons for advancing Universal Health Coverage. Geneva: World Health Organization, Organisation for Economic Co-operation and Development. 2019. 404 p. Licence: CC BY-NC-SA 3.0 IGO.
13. WHO guideline on country pharmaceutical pricing policies, second edition. Geneva: World Health Organization;
2020. 70 p. Licence: CC BY-NC-SA 3.0 IGO.
14. Смирнова Д.А. Исследование проблем горизонта ценообразования на ЖНВЛП с учетом налогообложения и рыночной среды в РФ // Вектор экономики. 2020. № 4 (46). С. 86. [Smirnova D.A. Investigation of the problems of the pricing horizon for VED, taking into account taxation and the market environment in the Russian Federation // Vektor ekonomiki. 2020. No. 4 (46). P. 86. (In Russ.)]
15. Кугач А.А., Кугач В.В. Механизмы организации закупок лекарственных средств: зарубежный опыт //Вестник фармации. 2022. № 2 (96). С. 5-17. DOI: 10.52540/2074-9457.2022.2.5. [Kugach A.A., Kugach V. V. Mechanisms of organization ofprocurement of medicines: foreign experience // Vestnik farmacii. 2022. No. 2 (96). Pp. 5-17. (In Russ.)]
16. Magadzire B.P., Ward K., Leng H.M.J., Sanders D. Inefficient procurement processes undermine access to medicines in the Western Cape Province of South Africa // South African Medical Journal. 2017. No. 107 (7). Pp. 581-584. DOI: 10.7196/SAMJ.2017.v107i7.11356.
17. Vecchi V., Cusumano N., Boyer E.J. Medical Supply Acquisition in Italy and the United States in the Era of COVID-19: The Case for Strategic Procurement and Public—Private Partnerships // The American Review of Public Administration. 2020. Vol. 60. Issue 6-7. Pp. 642-649. URL: https://doi.org/10.1177/0275074020942061
18. Дюжева Е.В., Полищук В.Е. Проблемы осуществления закупок лекарственных препаратов для обеспечения деятельности медико-санитарных частей ФСИНРоссии //Ведомости уголовно-исполнительной системы.
2021. №5 (228). С. 47-53. DOI: 10.51522/2307-0382-2021-228-5-47-53. [DyuzhevaE. V., Polishchuk V.E. Problems ofprocurement of medicines to ensure the activities of medical and sanitary units of the Federal Penitentiary Service ofRussia// Vedomosti ugolovno-ispolnitel'noj sistemy. 2021. No. 5 (228). Pp. 47-53. (In Russ.)]
19. Павлюк А.В., Полозова Д.В. Подводные камни актуальных изменений алгоритмов работы, контрактной службы на примере государственных закупок лекарственных средств в Российской Федерации // Проблемы экономики и юридической практики. 2021. Т. 17. № 3. С. 336-342. [PavlyukA. V., PolozovaD. V. Pitfalls of actual changes in the algorithms of the contract service on the example ofpublic procurement of medicines in the Russian Federation // Problemy ekonomiki i yuridicheskoj praktiki. 2021. No. 17 (3). Pp. 336-342. (In Russ.)]
20. Jerónimo C., Debi P. Welfare effects ofpublic procurement of medicines: Evidence from Ecuador // International Journal of Industrial Organization. 2021. Vol. 75. 102697. URL: https://doi.org/10.1016/j.ijindorg.2020.102697
Статья поступила в редакцию 18.09.2023. Статья принята к публикации 11.10.2023.
Для цитирования: А.И. Денисова, Д.А. Созаева, К.В. Гончар, Г.А. Александров. Анализ факторов незакрытия торгов по госзакупкам лекарственных препаратов // Проблемы прогнозирования. 2024. № 2 (203). С. 178-191. БО!: 10.47711/0868-6351-203-178-191
Summary
ANALYSIS OF FACTORS OF FAILURE OF PUBLIC PROCUREMENT OF MEDICINES
A.I DENISOVA, State University of Management, Moscow, Russia
ORCID: 0000-0002-2296-237X; Scopus Author ID: 57200255604
D.A. SOZAEVA, Moscow University of Industrial Finance (SINERGIA), Moscow, Russia
ORCID: 0000-0003-3955-891X; Scopus Author ID: 57222327879
K.V. GONCHAR, Bauman Moscow State Technical University, Moscow, Russia
ORCID: 0000-0001-7345-3340
G.A. ALEKSANDROV, Omsk State Medical University, Omsk, Russia ORCID: 0009-0000-7298-3753
Abstract. The purpose of the study is to assess the influence of various factors that determine the non-closure, failure of procedures for public procurement of medicines. Factors «on the supplier's side» and «on the customer's side» were systematically studied; frequent mistakes made by customers when justifying the price of purchased drugs were identified. The probability of non-closure of the auction was assessed depending on the announced price and type of drug. Approximate critical boundaries have been calculated, within which customers should set initial (maximum) contract prices for a number of drugs in order for the auction to be successful.
Keywords: efficiency of public procurement, risks of failure of tenders, justification of contract prices, procurement of medicines, mistakes of government customers during tenders.
Received 18.09.2023. Accepted 11.10.2023.
For citation: A.I. Denisova, D.A. Sozaeva, K. V. Gonchar and G.A. Aleksandrov. Analysis of Factors of Failure of Public Procurement of Medicines // Studies on Russian Economic Development. 2024. Vol. 35. No. 2. Pp. 286-295. DOI: 10.1134/S1075700724020023
