CC BY
28
АНАЛИТИЧЕСКИЙ ОБЗОР ЗАМЕЧАНИЙ И ДОПОЛНЕНИЙ ПО ПРОЕКТУ ЗАКОНОПРОЕКТА «ОБ ОБРАЗОВАНИИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»
ЛЕВИЦКИЙ М.Л.
В статье автор осуществляет аналитический обзор замечаний и дополнений по проекту законопроекта «Об образовании в Российской Федерации».
Обзор подготовлен на основе предложений:
- экспертных советов Комитетов Госдумы по образованию;
- центрального совета профсоюзов работников народного образования и науки;
- материалов парламентских слушаний «О проекте нового базового федерального закона об образовании в Российской Федерации» 13 октября 2010 г.;
- публикаций СМИ.
Общие замечания
1. Недостаточно проработан понятийный аппарат. Отсутствуют или нуждаются в серьезной доработке определения многих понятий, используемых в главах и статьях документа. В частности:
- учреждения регионального значения (глава I, ст. 15 п. 22);
- качество образования (глава Х, ст. 86 п. 7);
- качество образовательн ых услуг (гла ва Х, ст.
86 п. 7);
- образовательная услуга (глава Х, ст. 87 п. 1);
- норматив финансирования бюджетной услуги (глава Х, ст. 87 п. 1);
In article the author carries out the state-of-the-art review of remarks and additions under the bill project «About formation in the Russian Federation».
- грубое нарушение (глава XVII, ст. 153 п. 6);
- не определены критерии отнесения физических лиц к категории занятых индивидуальной трудовой педагогической деятельностью. В частности, распространяется ли на специалиста, привлекаемого к ведению занятий в системе повышения квалификации на основании гражданско-правового договора возмездного оказания услуг требования ст. 169 п. 4 (глава ХХ)?
2. Следует расширить перечень основных терминов и понятий, приведенных в ст. 2 главы I «Общие положения». Без их операционального представления семантика многих используемых в законопроекте слов и словосочетаний допускает множественность толкований.
Тезаурус, в частности, следует дополнить определениями:
- платное образование;
- присмотр;
- уход за детьми;
- финансовое обеспечение образовательного процесса.
3. Содержание главы Х следует привести в соответствие с нормами Ф3-83.
- образовательная деятельностьза плату (глава Х, ст. 94);
- образовательная программа для детей (глава Х ст. 91);
- некачественное образование (глава Х ст.96 п. 1);
- «степень» и «академическая степень» (глава XV, ст. 131);
Глава I. Общие положения
№№ п/п Текст законопроекта Предлагаемая формулировка Комментарий
1. В Российской Федерации государством гарантируется общедоступность и бесплатность дошкольного, общего образования, профессиональной подготовки и среднего профессионального образования, а также на конкурсной основе бесплатность высшего образования в пределах федеральных государственных образовательных стандартов и образовательных стандартов В Российской Федерации государство обеспечивает общедоступность и бесплатность дошкольного, общего образования, начального и среднего профессионального образования, а также на конкурсной основе бесплатность высшего образования в пределах федеральных государственных образовательных стандартов и образователь- Здесь и далее по тексту следует сохранить начальное профессиональное образование в структуре уровней образования. Предлагаемая реорганизация подготовки по профессиям рабочих может привести к очевидным социальным и экономическим проблемам.
Профессиональное образование. Столица | № 11 2010 1
№№ п/п Текст законопроекта Предлагаемая формулировка Комментарий
и требований, устанавливаемых университетами, в порядке, предусмотренном настоящим Федеральным законом. ных стандартов и требований, устанавливаемых университетами, в порядке, предусмотренном настоящим Федеральным законом.
2. Установление для образовательных учреждений, находящихся в ведении субъекта Российской Федерации, дополнительных к федеральным требований к образовательным учреждениям в части строительных норм и правил, санитарных норм, охраны здоровья обучающихся, воспитанников, кадрового обеспечения, оснащенности учебного процесса и оборудования учебных помещений Требования к рассматриваемым здесь условиям, устанавливаемым на уровне субъектов РФ, должны быть не ниже уровня федеральных.
Глава II. Система образования
№№ п/п Текст законопроекта Предлагаемая формулировка Комментарий
1. Федеральные государственные образовательные стандарты утверждаются не реже одного раза в десять лет. Федеральные государственные образовательные стандарты утверждаются не реже одного раза в десять лет. Предоставить Учебнометодическим объединениям возможность при наличии необходимости выступать инициатором пересмотра федеральных государственных образовательных стандартов в другие сроки Процесс разработки, принятия и реализации новых ФГОС весьма длительный. В то же время, нельзя не учитывать и возрастающую социокультурную динамику. В качестве варианта согласования этих процессов предлагается расширить полномочия УМО.
2. Образовательные программы определяют содержание образования соответствующих уровня и (или) направленности в Российской Федерации. Непонятен здесь термин «или». Если все виды образования разбиты в системе на уровни, то как может быть образовательная программа, не имеющая «уровня», а только направленность
Глава III. Организации, осуществляющие образовательную деятельность
№№ п/п Текст законопроекта Предлагаемая формулировка Комментарий
1. Образовательная организация действует на основании устава, разрабатываемого и утверждаемого в соответствии с законодательством Российской Федерации, настоящим Федеральным законом и иными нормативными правовыми актами, регулирующими отношения в сфере образования. Образовательная организация действует на основании устава, разрабатываемого, принимаемого и утверждаемого в соответствии с законодательством Российской Федерации, настоящим федеральным законом и иными нормативными правовыми актами, регулирующими отношения в сфере образования. Разработка и принятие устава входит в компетенцию образовательной организации
2. Образовательная организация может иметь в своем составе филиалы, представительства, отделения, факультеты, кафедры, подготовительные отделения и курсы, классы, группы, научноисследовательские и учебно- Образовательная организация может иметь в своем составе филиалы, представительства, отделения, факультеты, кафедры, подготовительные отделения и курсы, классы, группы, научно-исследовательские и учебно-методические подразделе- Исключение санаториев-профилакториев, оздоровительных лагерей (комплексов) из перечня, входящих в состав образовательных организаций подразделений может
№№ п/п Текст законопроекта Предлагаемая формулировка Комментарий
методические подразделения, конструкторские бюро, аспирантуру (адъюнктуру), интернатуру, ординатуру, докторантуру, учебные и учебно-производственные мастерские, клинические базы, учебно-опытные хозяйства, учебные полигоны, учебные базы практик, учебные театры, учебные концертные залы, художественно-творческие мастерские, библиотеки, физкультурноспортивные клубы, объекты производственной и социальной инфраструктуры, общежития и иные структурные подразделения, связанные с ведущейся ею образовательной деятельностью, уровнем и направленностью реализуемых образовательных программ, формой обучения и режима пребывания обучающихся. ния, конструкторские бюро, аспирантуру (адъюнктуру), интернатуру, ординатуру, докторантуру, учебные и учебно-производственные мастерские, клинические базы, учебноопытные хозяйства, учебные полигоны, учебные базы практик, учебные театры, учебные концертные залы, художественно-творческие мастерские, библиотеки, физкультурноспортивные клубы, санатории-профилактории, оздоровительные лагеря (комплексы), объекты производственной и социальной инфраструктуры, общежития и иные структурные подразделения, связанные с ведущейся ею образовательной деятельностью, уровнем и направленностью реализуемых образовательных программ, формой обучения и режима пребывания обучающихся. привести к эскалации процессов отчуждения этих важных единиц социальной инфраструктуры прежде всего из структуры высших учебных заведений.
3. Права работников специализированных структурных образовательных подразделений организаций, осуществляющих обучение, не могут быть менее предусмотренных законодательством Российской Федерации прав работников образовательных организаций, реализующих соответствующие образовательные программы и (или) программы профессиональной подготовки. Права работников и обучающихся специализированных структурных образовательных подразделений организаций, осуществляющих обучение, не могут быть менее предусмотренных законодательством Российской Федерации прав работников и обучающихся образовательных организаций, реализующих соответствующие образовательные программы и (или) программы профессиональной подготовки Следует регламентировать также права обучающихся в организациях, осуществляющих обучение в соответствии с частью 1 настоящей статьи. Предлагается распространить защиту прав и на обучающихся в данных организациях.
Глава IV. Обучающиеся, их родители и иные законные представители
№№ п/п Текст законопроекта Предлагаемая формулировка Комментарий
1. государственные академические стипендии для студентов государственные стипендии для студентов Исключение социальных стипендий из перечня видов, установленных законодательством об образовании, может снизить уровень социальной защищенности студентов, несмотря на перспективные ожидания перевода этого вида стипендий в систему мер социальной поддержки оказываемой органами социальной защиты.
2. Каждый обучающийся в государственных и муниципальных образовательных учреждениях по основным образовательным программам среднего профессионального и высшего образования, нуждающийся в жилой площади, должен быть обеспечен отвечающим санитарным нормам и правилам местом в общежитии при наличии соответствующего специализированного жилищного фонда у такого образовательного учреждения Размер платы за проживание в общежитии, коммунальные и бытовые услуги для обучающихся за счет средств соответствующего бюджета не может превышать пяти процентов размера государственной стипендии Следует сохранить действующую норму об оплате проживания в общежитии
Глава V. Педагогические, руководящие и иные работники организаций, осуществляющих образовательную деятельность
№№ п/п Текст законопроекта Предлагаемая формулировка Комментарий
1. Соотношение объемов преподавательской работы (учебной нагрузки) и иных видов педагогической работы педагогических работников в пределах 36 часовой рабочей недели или соответственно учебного года устанавливается организацией - работодателем на один учебный год с учетом количества часов по учебному плану, специальности и квалификации работника и обеспеченности кадрами Продолжительность рабочего времени (норма часов педагогической работы за ставку заработной платы) различных категорий педагогических работников в зависимости от должности и (или) специальности и с учетом особенностей их труда устанавливается уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти. Объем учебной нагрузки (педагогической работы) педагогического работника, оговариваемый в трудовом договоре, может ограничиваться верхним пределом, определяемым в типовом положении об образовательном учреждении соответствующего типа и вида Учебная нагрузка (педагогическая работа), объем которой больше или меньше нормы часов за ставку заработной платы, устанавливается только с письменного согласия работника. За преподавательскую работу, выполненную с согласия педагогических работников сверх установленной нормы часов за ставку заработной платы, производится дополнительная оплата соответственно получаемой ставке заработной платы в одинарном размере Закрепление за работодателем полномочий по установлению продолжительности рабочего времени (норме часов педагогической работы за ставку заработной платы) может привести к ухудшению условий труда (и снижению уровня заработной платы) отдельных работников, вызвать дополнительное социальное напряжение в коллективе
2. За педагогическими работниками образовательных организаций, участвующими по решению уполномоченных органов исполнительной власти в проведении единого государственного экзамена в рабочее время и освобожденными от основной работы на период проведения единого государственного экзамена, сохраняются гарантии, установленные трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права. За педагогическими и иными работниками, привлекаемыми по решению уполномоченных органов исполнительной власти к проведению единого государственного экзамена в рабочее время и освобожденными от основной работы на период проведения единого государственного экзамена, сохраняются гарантии, установленные трудовым законодательством и иными содержащими нормы трудового права актами В проведении единого государственного экзамена участвуют не только педагогические работники. Необходимость сохранения за ними установленных трудовым законодательством гарантий достаточно очевидна
Глава VI. Основания возникновения, изменения и прекращения прав и обязанностей, связанных с получением образования. Глава VII. Общие правила организации образовательного процесса и реализации образовательных программ.
В целях исключения перегруженности текста законопроекта и устранения неоправданной на наш взгляд детализации отдельных положений, выходящих за формат закона, представляется целесообразным содержание глав VI и VII раскрыть в последующих подзаконных актах.
Глава Х. Экономическая деятельность в сфере образования
№№ п/п Текст законопроекта Предлагаемая формулировка Комментарий
1. Финансовое обеспечение государственных гарантий на получение гражданами общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего и среднего общего об- Включить в статью следующий текст: за счет средств федерального бюджета осуществляется финансовое обеспечение Необходимо сохранить действующую в настоящее время норму в качестве минимального гарантированного уровня обучения студентов на бюд-
№№ п/п Текст законопроекта Предлагаемая формулировка Комментарий
разования, среднего профессионального образования, а также на конкурсной основе высшего образования за счет средств соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляется в государственных и муниципальных образовательных учреждениях, а также в имеющих государственную аккредитацию частных образовательных организациях на основе нормативов финансирования образовательных услуг, обеспечивающих реализацию для обучающегося основной образовательной программы в пределах федерального государственного образовательного стандарта, образовательного стандарта, устанавливаемого в соответствии со статьей 18 настоящего Федерального закона, а в случаях, установленных настоящим Федеральным законом, также содержание обучающегося в образовательной организации (далее - нормативы финансирования), в зависимости от числа обучающихся в образовательного учреждения с учетом уровня и направленности образовательных программ, форм обучения, специфики контингента обучающихся, вида и категории образовательной организации, иных особенностей организации образовательного процесса обучения в федеральных государственных образовательных учреждениях высшего профессионального образования не менее чем ста семидесяти студентов на каждые десять тысяч человек, проживающих в Российской Федерации жетной основе
2. Финансирование образовательных услуг за счет средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в образовательных организациях осуществляется в соответствии с расходными обязательствами в сфере образования Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных районов, городских округов федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления в форме субсидий на основе заключенного с образовательной организацией соглашения. Финансирование образовательных услуг за счет средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в образовательных организациях осуществляется в соответствии с расходными обязательствами в сфере образования Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных районов, городских округов федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления в форме субсидий Представляется, что технологически заключение договоров с подведомственными организациями на представление субсидий для Минобрнауки РФ невыполнимо в силу большого числа подведомственных организаций.
3. При расчете субсидий могут учитываться коэффициенты, отражающие условия транспортной доступности образовательной организации для граждан, особенности расселения, расположение образовательного учреждения в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях Не учтена технология финансирования казенных образовательных учреждений, а также технология финансирования малокомлектных школ: для малокомплектных сельских и рассматриваемых в качестве таковых органами государственной власти и органами управления образованием образовательных учреждений норматив финансирования должен учитывать затраты, не завися-
№№ п/п Текст законопроекта Предлагаемая формулировка Комментарий
щие от количества обучающихся
4. Финансовое обеспечение предоставления высшего образования по программам бакалавриата и программам подготовки специалиста за счет средств федерального бюджета осуществляется в расчете на одного студента на основании нормативов финансирования, установленных в зависимости от результатов единого государственного экзамена студента, на основании которых был осуществлен прием в образовательную организацию, а также достижений студентов, принятых без вступительных испытаний в соответствии с пунктом 7 статьи 137 настоящего Федерального закона. Финансовое обеспечение предоставления высшего образования по программам бакалавриата и программам подготовки специалиста за счет средств федерального бюджета осуществляется в расчете на одного студента дневной формы обучения. Фактически предлагаемая формулировка п. 3 статьи 89 отменяет принцип нормативного финансирования образовательной программы высшего профессионального образования, оговоренный везде по тексту закона, а вводит финансирование вузов по итогам ЕГЭ, не имеющего никакого отношения к содержанию образовательной программы ВПО и материальным требованиям ее обеспечения. При этом никакой увязки с требованиями ФГОС нет, следовательно, материальное обеспечение требований ФГОС этой формулировкой отменяется
5. Число обучающихся по программам бакалавриата и программам подготовки специалиста за счет средств федерального бюджета определяется самостоятельно образовательной организацией высшего образования, имеющей государственную аккредитацию, в рамках предельной численности обучающихся, установленной в лицензии образовательной организации, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Федеральным законом. Нормы этого пункта противоречат концепции государственного задания, так как оно определяет количество лиц-получателей образовательной услуги, и в этом случае образовательная организация не может самостоятельно рассчитывать число обучающихся.
6. Финансовое обеспечение предоставления высшего образования, подготовки научно-педагогических кадров в военно-учебных заведениях, в государственных и муниципальных казенных образовательных учреждениях осуществляется в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации. Ошибочная норма - порядок финансирования казенных образовательных учреждений определен федеральным законом № 83-ФЗ от 08.05.2010 г.
7. Образовательная организация вправе снизить стоимость платных образовательных услуг для обучающихся, достигших успехов в учебе и (или) научной деятельности, а также обучающихся, нуждающихся в социальной помощи. Основания и порядок снижения стоимости платных образовательных услуг не могут носить избирательного и (или) дискриминационного характера, устанавливаются локальным актом образовательной организации и доводятся до сведения обучающихся. Нормы этого абзаца пункта 4 статьи 90 противоречат нормам Налогового кодекса Российской Федерации (ст. 40). Образовательное законодательство не вправе регулировать вопросы, отнесенные к ведению налогового законодательства
8. Отказ образовательной организации от заключения договора об оказании платных образовательных услуг при наличии возможности оказания таких услуг не допускается. Абзац противоречит нормам гражданского законодательства
9. В целях настоящего Федерального закона под инвестициями в сфере образования понимаются бюджетные и частные инвестиции, то есть Представляется целесообразным переработать данную формулировку п. 1 статьи 95, так как из нее неоднозначно определяется
№№ п/п Текст законопроекта Предлагаемая формулировка Комментарий
вложение денежных средств, ценных бумаг, иного имущества, в том числе имущественных прав, а также иных прав, имеющих денежную оценку, в объекты образовательной деятельности в целях достижения полезного эффекта и (или) получения дохода субъект получения дохода (полезного эффекта), и в тексте закона не дано толкование содержания «полезный эффект» и критерии определения степени «полезности». Кроме того, в случае бюджетных инвестиций трудно говорить о доходе, правильнее говорить о полезном эффекте. Поэтому словосочетание «и (или)» должно быть заменено на «или». В случае частных инвестиций единственный критерий - получение инвестором прибыли, потому что в случае «полезного эффекта» это уже будут не инвестиции, а благотворительная помощь
Глава Х!. Дошкольное образование
№№ п/п Текст законопроекта Предлагаемая формулировка Комментарий
11.1. Основная образовательная программа дошкольного образования реализуется дошкольными образовательными организациями. Основная образовательная программа дошкольного образования может реализовываться в общеобразовательных организациях (их структурных подразделениях), в организациях дополнительного образования детей (в группах кратковременного пребывания), а также в организациях, осуществляющих содержание, воспитание и (или) оздоровление детей, в том числе в организациях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Требования настоящей главы распространяются на такие образовательные организации при реализации ими основных образовательных программ дошкольного образования. Отсутствие ФГОС дошкольного образования обусловливает, во-первых, проблемы формирования перечня соответствующих образовательных услуг в составе госзадания (согласно 83-ФЗ) и затрудняет выбор ДОУ услуг, которые они могут оказывать населению на платной основе. Во-вторых, концепцией ФГОС в настоящее время предусмотрено установление требований не только к структуре основных образовательных программ, но и условиям их реализации.
Глава XIII. Профессиональное обучение
С учетом сделанных выше замечаний представляется необходимым переработать все статьи данной главы под уровень начального профессионального образования.
Глава XIV. Среднее профессиональное образование В целом содержание данной главы свидетельствует о необходимости разработки концепции модернизации среднего профессионального образования.
№№ п/п Текст законопроекта Предлагаемая формулировка Комментарий
1. Особенности реализации основных образовательных программ среднего профессионального образования, интегрированных с основными образовательными программами общего образования Особенности реализации основных образовательных программ среднего профессионального образования, интегрированных с основными образовательными программами общего и высшего профессионального образования В связи с широким распространением программ среднего профессионального образования, интегрированных с программами высшего профессионального образования, представляется необходимым дополнить название статьи и включить в нее разделы, отражающие особенности реализации основных образовательных программ среднего профессионального образования, интегрированных с основными образовательными программами высшего образования
Глава XV. Высшее образование В ряде статей указывается вид образовательной организации высшего профессионального образования - академия, который исключен в ст. 134 законопроекта.
№№ п/п Текст законопроекта Предлагаемая формулировка Комментарий
1 В образовательной организации высшего образования создается наблюдательный совет. Наблюдательный совет создается в целях содействия решению текущих и перспективных задач развития образовательной организации высшего образования, привлечения дополнительных финансовых ресурсов для обеспечения их деятельности по приоритетным направлениям развития, осуществления контроля за использованием финансовых и имущественных ресурсов. Порядок формирования попечительского совета, срок его полномочий, компетенция и порядок деятельности определяются уставом образовательной организации высшего образования. Необходимо уточнить, наблюдательный или попечительский совет создается в образовательной организации высшего профессионального образования
Глава XVI Дополнительное образование
В главе отсутствует механизм финансирования реализации дополнительных общеобразовательных программ за счет средств бюджетов различных уровней. Устанавливается лишь, что отношения между образовательной организацией дополнительного образования и обучающимися и их родителями регулируются договором между ними.
В условиях действия финансовых алгоритмов ФЗ-83 такая ситуация может привести к фактическому переводу соответствующих программ (выполняемых услуг) на платную основу. Социальные последствия данной ситуации очевидны.
Глава XVII Дополнительное профессиональное образование
№№ п/п Текст законопроекта Предлагаемая формулировка Комментарий
1. Срок освоения образовательных программ профессиональной переподготовки определяется образовательной организацией дополнительного профессионального образования самостоятельно с учетом потребностей заказчика, но не менее 250 аудиторных часов 1) Представляется неоправданным снижение объема аудиторных часов на освоение рассматриваемых программ относительно действующего в настоящее время уровня (500 часов) 2) Необходимо законодательно закрепить деятельность методических служб по профессиональному развитию педагога как особый вид профессиональной деятельности - дополнительного профессионального образования
В РОССИЙСКОЙ АКАДЕМИИ ОБРАЗОВАНИЯ
