CC BY
133
З.Р. Абземилова*
Альтернативная или исключительно судебная подведомственность районному суду дел об административных правонарушениях, указанных в ч. 2 ст. 23.1 КоАП РФ, производство по которым осуществлялось в форме административного расследования
Аннотация. В статье анализируются подходы к пониманию подведомственности дел об административных правонарушениях, указанных в ч. 2 ст. 23.1 КоАП РФ, производство по которым осуществлялось в форме административного расследования. Обсуждается, является ли она альтернативной или исключительно судебной подведомственностью районного суда, вносятся предложения по формированию единой правоприменительной практики. Автор придерживается подхода, что дела об административных правонарушениях, названных в ч. 2 ст. 23.1 КоАП РФ, производство по которым проводилось в форме административного расследования, подлежат рассмотрению судьями лишь в том случае, когда административный орган или должностное лицо передают дело на рассмотрение судье. Ключевые слова: подведомственность, альтернативная подведомственность, судебная подведомственность, виды (уровни) подведомственности, дела об административных правонарушениях, административное расследование.
Государственные функции осуществляют различные органы, их должностные лица, наделенные властными полномочиями по выполнению соответствующих функций. Эффективность деятельности аппарата публичной власти зависит от правильного определения компетенции органов, их структурных подразделений, должностных лиц. При осуществлении публичной власти действуют нормы о подведомственности.
Подведомственность является одним из обязательных элементов компетенции и определяет предметы, объекты, на которые распространяется власть субъекта, которыми он ведает. Понятие подведомственности существенно отличается от понятия компетенции, которая означает совокупность правомочий суда или иного правоприменительного органа. Подведомственность же характеризует конкретное дело, подлежащее разбирательству в определенном порядке, означает «подвести под ведомство».
«Институт подведомственности в правовом регулировании общественных отношений играет роль распределительного механизма, с помощью которого государство обеспечивает подключение к нему различных форм разрешения юридических дел в соответствии с характером тех общественных отношений, из которых эти дела возникают. Действие этого механизма обеспечивается путем указания в законе на определенные критерии, в зависимости от которых конкретные
дела поступают на разрешение указанных в законе органов»1.
В литературе подведомственность определяют как относимость требующих разрешения споров о праве и иных материально-правовых вопросов индивидуального значения к ведению тех или иных органов государства в зависимости от свойства юридических дел, в силу которого они подлежат разрешению определенными юрисдикционными органами2.
Таким образом, подведомственность — это свойство дел, в силу которого их рассмотрение и разрешение отнесено законом к ведению определенного юрисдикционного органа.
В зависимости от отрасли права различают несколько видов отраслевой подведомственности. В рамках отрасли права подведомственность может быть общей, специальной, исключительной и альтернативной.
Для определения конкретного органа или лица, уполномоченного рассматривать конкретное дело об административном правонарушении, необходимо решить, какой орган компетентен в данной сфере, к полномочиям какого должностного лица отнесен данный вопрос, где территориально должно
1 Осипов Ю.К. Подведомственность юридических дел: учеб. пособие / отв. за вып. В.М. Семенов. Свердловск: Изд-во Свердл. юрид. ин-та, 1973. С. 121.
2 См.: Бахрах Д.Н. Подведомственность юридических
дел и ее уровни // Российское право. 2005. № 4. С. 46-60.
© Абземилова З.Р., 2015
* Абземилова Зайтуна Равхатовна — кандидат юридических наук, судья Верховного Суда Республики Башкортостан.
[abzemilova@mail.ru]
450002, Россия, Республика Башкортостан, г. Уфа, ул. Матросова, д. 1.
быть рассмотрено дело и т.п. Поэтому в научной литературе принято говорить о видах (уровнях) подведомственности. Например, Д.Н. Бахрах выделяет семь уровней подведомственности:
1) международную;
2) государственную;
3) родовую;
4)видовую;
5) иерархическую (инстанционную);
6)территориальную;
7) должностную3.
Положения ст. 22.1 КоАП РФ определяют родовую подведомственность, какой именно вид власти уполномочен рассматривать дела об административных правонарушениях, то есть определяет административную и судебную подведомственность.
КоАП РФ уделяет большое внимание видовой подведомственности — механизму разделения труда в рамках одной из трех ветвей публичной власти.
Предметная подведомственность определена гл. 23 КоАП РФ, в которой перечислены судьи, должностные лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях, а также разграничена подведомственность дел между судами (мировыми судьями, судьями районных, гарнизонных военных и арбитражных судов).
Должностная подведомственность определяет, какое именно должностное лицо соответствующего органа уполномочено рассматривать то или иное дело.
Часть 1 ст. 23.1 КоАП РФ определяет родовую (судебную) подведомственность дел об административных правонарушениях. Все не названные в ней дела рассматриваются не в судебном, а в административном порядке, то есть комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав, иными органами и государственными учреждениями (ст. 22.1 КоАП РФ).
Так, в ст. 23.2—23.79 КоАП РФ приведены дела об административных правонарушениях соответствующих категорий, рассмотрение которых отнесено к компетенции комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, многочисленных органов исполнительной власти, а также указаны, какие должностные лица от их имени уполномочены рассматривать такие дела, то есть определена должностная подведомственность.
Часть 3 ст. 23.1 КоАП РФ определяет видовую подведомственность районных, гарнизонных, арбитражных судов по рассмотрению дел об административных правонарушениях, а последний абзац ч. 3 этой статьи закрепляет иерархическую подведомственность мировых судей по остаточной формуле, указывая, что в остальных случаях дела об административных правонарушениях, указанных в ч. 1 и 2 настоящей статьи, рассматриваются мировыми судьями.
3 См.: Бахрах Д.Н. Указ. соч. С. 46-60.
В соответствии с абз. 2 ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ дела об административных правонарушениях, которые указаны в ч. 1, 2 этой статьи и производство по которым осуществлялось в форме административного расследования, рассматриваются судьями районных судов.
В связи с этим имеется позиция, согласно которой дела об административных правонарушениях, названных в ч. 2 ст. 23.1 КоАП РФ, и производство по которым проводилось в форме административного расследования, подлежат рассмотрению в суде во всех случаях, а не только в тех, когда административный орган или должностное лицо передает дело на рассмотрение судье4.
В Обзоре судебной практики Верховного Суда РФ за 4-й квартал 2007 г. по этому поводу указано, что в тех случаях, когда в отношении лиц, совершивших административные правонарушения, перечисленные в ч. 2 ст. 23.1 КоАП РФ, производилось административное расследование, административный орган или должностное лицо, к которым поступило дело о таком административном правонарушении, обязаны передать его на рассмотрение суда, поскольку в абз. 2 ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ установлена исключительная судебная подведомственность районному суду в отношении таких дел.
Ответ обосновывается позицией, которая нашла свое отражение в подп. «а» п. 3 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса РФ об административных правонарушениях», где разъясняется, что дела об административных правонарушениях, указанных в ч. 1 и 2 ст. 23.1 КоАП РФ, рассматривают судьи районных судов в том случае, когда по делу проводилось административное расследование (ст. 28.7 КоАП РФ).
Вместе с тем в отношении перечисленных в ч. 2 ст. 23.1 КоАП РФ составов возможность отнесения их рассмотрения к компетенции суда поставлена законодателем в зависимость от усмотрения соответствующего административного органа или должностного лица. Если дело относится к альтернативной подведомственности (ч. 2 ст. 23.1 КоАП РФ), то рассматривается судьей в случае, когда должностное лицо, к которому поступило дело о таком правонарушении, передает его на рассмотрение судье, уполномоченному назначать административные наказания иного вида или размера либо применять иные меры воздействия, в соответствии с законодательством РФ (п. 1 ч. 2 ст. 29.9 КоАП РФ).
Основанием для передачи дела о таком административном правонарушении на рассмотрение судье и его принятия судьей в производство является обоснование в протоколе об административном
4 См.: Обзор судебной практики Верховного Суда РФ за четвертый квартал 2007 г., утвержденный Постановлением Президиума Верховного Суда РФ от 27.02.2008 // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2008. № 5. С. 31.
правонарушении и определении о передаче дела необходимости обсуждения вопроса о применении наказания, отнесенного к исключительной компетенции судей. В противном случае такие дела об административных правонарушениях должны рассматриваться правомочными должностными лицами специальных органов административного надзора.
Такое определение о передаче дела выносится в соответствии с п. 5 ч. 1 ст. 29.4 КоАП РФ и должно отвечать требованиям ст. 29.12 КоАП РФ, в том числе содержать мотивы принятого решения. Но и в том случае, если указанное определение отсутствует, судья не вправе отказать в принятии материалов дела, поскольку такой отказ КоАП РФ не предусмотрен5.
Согласно другой правовой позиции, абз. 2 ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ не установлена альтернативная подведомственность дел об административных правонарушениях административным или судебным органам в зависимости от факта проведения административного расследования по делам, а определена подсудность дел, отнесенных к компетенции судей общей юрисдикции и переданных им на рассмотрение в соответствии с ч. 2 ст. 23.1 КоАП РФ. Иное противоречило бы ч. 2 ст. 23.1 КоАП РФ, прямо предусматривающей рассмотрение указанных в ней дел судьями только в тех случаях, когда орган, должностное лицо передают дело на рассмотрение судье6.
Аналогичную правовую позицию разделял Верховный Суд РФ ранее, разъясняя в «Обзоре судебной практики Верховного Суда РФ за первый квартал 2003 г.», что дела об административных правонарушениях, названных в ч. 2 ст. 23.1 КоАП РФ, производство по которым проводилось в форме административного расследования, подлежат рассмотрению судьями лишь в том случае, когда административный орган или должностное лицо передают дело на рассмотрение судье7. К сожалению, в последующем-данное разъяснение признано утратившим силу8.
На наш взгляд, приоритет по рассмотрению дел об административных правонарушениях, предусмотренных статьями, конкретно перечисленными в ч. 2 ст. 23.1 КоАП РФ, передан органам или должностным лицам, к которому поступило дело о таком административном правонарушении (первичная, приоритетная подведомственность), в то время как судьи могут рассматривать эти дела в порядке вторичной, отложенной подведомственности. С учетом проведения административного расследования
5 См.: Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда РФ за четвертый квартал 2008 г., утвержденный Постановлениями Президиума Верховного Суда РФ от 25.03.2009, от 04.03.2009 // СПС «Консультант Плюс».
6 См.: Зрелов А.П. Административное расследование. Особенности правового регулирования, коллизии и правовые пробелы КоАП РФ // СПС «Консультант Плюс».
7 См.: Обзор судебной практики Верховного Суда РФ за первый квартал 2003 г. // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2003. № 12. С. 25-26.
8 Бюллетень Верховного Суда РФ. 2008. № 5. С. 31.
по таким делам затем определяется исключительная подсудность подобных дел районным судам.
Подобная позиция согласуется и с п. 9 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 27.01.2003 № 2 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса РФ об административных правонарушениях», согласно которому дело об административном правонарушении, подведомственном арбитражному суду в соответствии с п. 3 ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ, не становится подведомственным районному суду, если по нему проводилось административное расследование, а подлежит рассмотрению арбитражным судом.
Представляется, что ограничение подведомственности рассмотрения районными судами дел об административных правонарушениях, которые указаны в ч. 2 ст. 23.1 КоАП РФ и производство по которым осуществлялось в форме административного расследования, усмотрением соответствующего административного органа или должностного лица отвечает принципам оперативности и экономичности юрисдикционного процесса, ответственности должностных лиц органов исполнительной власти за результаты расследования.
Не обязательно передавать все такие дела на рассмотрение в районные суды, увеличивая нагрузку судей, только из-за факта осуществления производства по делу в форме административного расследования, если должностное лицо административного органа вправе назначить наказание в пределах своей компетенции.
Например, в настоящее время районные суды рассматривают почти все дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 12.24 КоАП РФ, за нарушение правил дорожного движения или правил эксплуатации транспортного средства, повлекшее причинение легкого или средней тяжести вреда здоровью потерпевшего, поскольку практически по каждому такому делу производство осуществляется в форме административного расследования из-за проведения судебно-медицинской экспертизы потерпевшим.
Правовое регулирование в области административного расследования является несовершенным и не только затрудняет его применение на практике, но и приводит к искажению его сущности и роли должностными лицами органов исполнительной власти.
Решение о проведении административного расследования принимается одновременно с решением о возбуждении дела об административном правонарушении (п. 4 ч. 4 ст. 28.1 и ч. 2 ст. 28.7 КоАП РФ), которое оформляется соответствующим определением, отвечающим требованиям ч. 3 ст. 28.7 КоАП РФ.
Возбуждение дела об административном правонарушении и назначение проведения административного расследования позволяет увеличить сроки административного расследования, а также по письменному ходатайству должностного лица, в произ-
водстве которого находится дело, их продлить (ч. 5 ст. 28.7 КоАП РФ), в том числе безосновательно.
Кроме того, к действиям должностных лиц государственных органов, связанным с проведением административного расследования, не применяются положения Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».
Таким образом, определенные положительные моменты для решения вопроса о формальном осуществлении производства по делу в форме административного расследования у должностных лиц государственных органов имеются. Между тем формальное объявление административного расследования влечет серьезные последствия и не отвечает задачам производства по делам об административных правонарушениях.
На практике типична ситуация, когда определение о проведении административного расследования выносится формально, исключительно для безосновательного увеличения сроков расследования, уклонения от соблюдения положений Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» при осуществлении проверок, для изменения подведомственности дела и передачи его для рассмотрения в районный суд либо для передачи дела для рассмотрения в районный суд вместо мирового суда.
Например, решением судьи Верховного Суда Республики Башкортостан от 04.12.2013 отменено постановление судьи Стерлитамакского городского суда Республики Башкортостан от 18.10.2013 в отношении директора Общества с ограниченной ответственностью «А» о назначении наказания в виде штрафа по делу об административном правонарушении, предусмотренном ст. 8.2 КоАП РФ, за нарушение санитар-
но-эпидемиологических требований к условиям проживания в жилых зданиях и помещениях, с указанием на нарушение подведомственности рассмотрения дела, которое территориальным отделом Управления Роспотребнадзора по Республике Башкортостан было направлено для рассмотрения в городской суд в связи с осуществлением производства по делу в форме административного расследования.
В решении судьи второй судебной инстанции в том числе сказано, что рассмотрение дела, предусмотренного ст. 8.2 КоАП РФ, отнесено к подведомственности должностных лиц органов, осуществляющих функции по контролю и надзору в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения (ч. 1 ст. 23.13 КоАП РФ). Проведение по данному делу по ст. 8.2 КоАП РФ, санкция которой предусматривает в отношении должностного лица штраф, административного расследования не является безусловным основанием для его рассмотрения судьей городского суда. В рамках административного расследования у директора Общества с ограниченной ответственностью «А» истребованы сведения по делу об административном правонарушении, которые не были представлены в связи с их отсутствием, произведен осмотр территории, то есть экспертиза или иные процессуальные действия, требующие значительных временных затрат, не проводились, фактически оснований для административного расследования не имелось9.
В целях формирования единой правоприменительной практики представляется необходимо уточнить п. 2 ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ указанием на то, что судьями районных судов рассматриваются дела об административных правонарушениях, указанные в ч. 2 ст. 23.1 КоАП РФ, производство по которым осуществляется в форме административного расследования, в случае их обоснованной передачи на рассмотрение судье для обсуждения применения наказания, назначение которого отнесено к исключительной компетенции судей.
Библиография:
1. Бахрах Д.Н. Подведомственность юридических дел и ее уровни // Российское право. 2005. № 4. С. 46—60.
2. Зрелов А.П. Административное расследование. Особенности правового регулирования, коллизии и правовые пробелы КоАП РФ // СПС «Консультант Плюс».
3. Осипов Ю.К. Подведомственность юридических дел: учеб. пособие / отв. за вып. В.М. Семенов. Свердловск: Изд-во Свердл. юрид. ин-та, 1973. 123 с.
References (transliteration):
1. Bahrah D.N. Podvedomstvennost' juridicheskih del i ee urovni // Rossijskoe pravo. 2005. № 4. S. 46—60.
2. Zrelov A.P Administrativnoe rassledovanie. Osobennosti pravovogo regulirovanija, kollizii i pravovye probely KoAP RF // SPS «Konsul'tant Pljus».
3. Osipov Ju.K. Podvedomstvennost' juridicheskihdel: ucheb. posobie / otv. zavyp. V.M. Semenov. Sverdlovsk: Izd-vo Sverdl. jurid. in-ta, 1973. 123 s.
Материал поступил в редакцию 19 сентября 2014 г.
9 Официальный сайт Верховного Суда Республики Башкортостан. Судебное делопроизводство. Административные дела — первый пересмотр. Дело № 12-509/2013. URL: http://vs.bkr. sudrf.ru/modules.php?name=sud_delo/
Alternative or exclusively judicial competence of the district court over the administrative offence cases under part 2 of Art. 23.1 of the Administrative Offences Code of the Russian Federation, when the pre-trial proceedings took place in the form of administrative investigation
ABZEMILOVA, Zaituna Ravhatovna — PhD in Law, Judge of the Supreme Court of the Republic of Bashkortostan. [abzemilova@mail.ru]
450002, Russia, Respublika Bashkortostan, Ufa, ul. Matrosova, 1.
Review. The article contains analysis of the approaches towards understanding competence over over the administrative offence cases under part 2 of Art. 23.1 of the Administrative Offences Code of the Russian Federation (hereinafter, AOC of RF), when the pre-trial proceedings took place in the form of administrative investigation. The author discusses whether there is an alternative competence or exclusive judicial competence of the district court, proposals are made for the formation of the uniform judicial practice. The author follows the approach providing that cases administrative offence cases under part 2 of Art. 23.1 of the AOC of the RF, when the pre-trial proceedings took place in the form of administrative investigation, should fall within judicial competence only when an administrative body or an official transfer such a case to a judge.
Keywords: competence, alternative, judicial competence, types (levels) of competence over administrative offences cases, administrative investigation.
