CC BY
411
Савенкова Л. В.
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ПРЕДМЕТА ВЕДЕНИЯ СОВЕТА ФЕДЕРАЦИИ ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации является важным элементом в механизме государственной власти в Российской Федерации. По замыслу Конституции Российской Федерации [1], он одновременно обеспечивает стабильность власти и представительство региональных интересов. К его компетенции относятся основополагающие вопросы: войны и мира, международных договоров, федеративных отношений, окончательных кадровых решений в отношении высших должностных лиц, в том числе Президента Российской Федерации, и многие другие.
Крайне значимой как с точки зрения организации государственной власти, так и сохранения государственного суверенитета является исключительная невозможность роспуска и прекращения полномочий Совета Федерации, в отличие от всех других высших органов исполнительной и законодательной власти.
В Конституции Российской Федерации нормы, устанавливающие правовой статус Совета Федерации, сконцентрированы в главе 5 «Федеральное Собрание».
Федеральное Собрание, парламент Российской Федерации, является представительным и законодательным органом Российской Федерации [1, ст. 94]. Федеральное Собрание состоит из двух палат: Совета Федерации и Государственной Думы [1, ст. 95].
Принцип верхней и нижней палат, характеризующий парламентское устройство в Российской Федерации, обусловливает значительную самостоятельность Государственной Думы и Совета Федерации (различны их полномочия, осуществляемое ими представительство, заседания проводятся раздельно и т.д.). Государственная Дума и Совет Федерации олицетворяют разные его стороны: Государственная Дума выражает прямое представительство населения, а Совет Федерации - представительство субъектов Федерации (палата регионов). Фракционный принцип функционирования, свойственный Государственной Думе, не
распространяется на Совет Федерации. В особо значимых случаях, установленных Конституцией РФ, палаты работают как единое целое и могут собираться совместно для заслушивания посланий Президента Российской Федерации, посланий Конституционного Суда Российской Федерации, выступлений руководителей иностранных государств [1, ст. 100].
Совет Федерации вобрал в себя зарубежный конституционный опыт: нормативный и доктринальный. Первый раскрывается в заимствовании некоторых положений: о повышенном возрастном цензе членов Совета Федерации, меньшем численном составе этой палаты и т. д. Доктринальный опыт выражается в распространении на Совет Федерации функции сдерживания Государственной Думы, что нашло отражение в конституционных нормах (право Совета Федерации одобрять или отклонять принятые нижней палатой федеральные законы [1, ст. 105]; обязательно рассматривать федеральные законы по наиболее значимым вопросам [1, ст. 106].
Совет Федерации действует на постоянной основе [1, ст. 99] и осуществляет государственную власть в Российской Федерации в пределах, установленных Конституцией РФ.
Конституция РФ отводит Совету Федерации особую роль в законодательном процессе, что выражается, во-первых, в соблюдении объективного компромисса интересов нации и регионов и в придании закону качества легитимности, а во-вторых, в обеспечении роли эффективного фильтра законодательной деятельности.
К законодательным полномочиям Совета Федерации относятся: право законодательной инициативы; рассмотрение принятых Государственной Думой федеральных законов с последующим принятием решения об их одобрении или отклонении; участие в процедуре преодоления возникших разногласий между палатами Федерального Собрания в связи с отклонением Советом Федерации принятого Государственной Думой федерального закона; обязательное рассмотрение федеральных законов по вопросам, установленным ст. 106 Конституции РФ; повторное рассмотрение федерального закона, отклоненного Президентом РФ и одобренного Государственной Думой в ранее принятой редакции в порядке ч. 3 ст. 107 Конституции РФ; одобрение федеральных конституционных законов [1, ст. 108, ч. 2]; рассмотрение и одобрение закона Российской Федерации о поправке к Конституции РФ [1, ст. 108, 136].
В качестве субъекта права законодательной инициативы Совет Федерации, в соответствии с ч. 1 ст. 104 и ст. 134 Конституции РФ, вправе вносить в Государственную Думу проекты федеральных и федеральных конституционных законов, а также предложения о поправках и пересмотре положений Конституции РФ. Тем самым, он обладает правом законодательной инициативы в полном объеме, что свидетельствует об относимости предмета его ведения как непосредственно к Российской Федерации, так и к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.
Реализация этого конституционного полномочия осуществляется на системной основе в рамках составляемого на каждую парламентскую сессию Плана мероприятий и мониторинга правового пространства и правоприменительной практики, проводимых Советом Федерации. В последние пять лет (2006-2010 гг.) палата воспользовалась этим правом 29 раз, что ежегодно в среднем составляет 0,43% от числа законопроектов, внесенных всеми субъектами права законодательной инициативы. При этом наблюдается ежегодное снижение количества планируемых законопроектных работ в среднем на 40-50% (в 2008 г. - 45 законопроектов [3; 6; 7], фактически - 6; на 2009 г. - 27 [8; 9], фактически - 5; на 2010 г. - 15 [10; 11], по факту - 5; на весеннюю сессию 2011 г. - 4 [12], а 22 законодательные инициативы исключены из Плана решениями палаты. Вместе с тем, иная ситуация наблюдается с индивидуальной активностью членов Совета Федерации, которыми раздельно или совместно с другими субъектами законодательного процесса, в тот же период внесены 316 законопроектов, что в долях составляет от 7,4 до 12,2% ежегодно1. Представляется, что показанная полярность результатов может свидетельствовать о наличии серьезного резерва для учета мнения и правовых интересов членов Совета Федерации при перспективном планировании работы.
Здесь же скрыт еще один немаловажный фактор, базирующийся на том, что в подавляющем большинстве случаев соавторами законодательных инициатив выступают депутаты Государственной Думы. Такое положение вещей заведомо обусловливает протекционистское поведение членов верхней палаты Федерального Собрания при одобрении «своего» закона, которое может спровоцировать
1 Здесь и далее в тексте используется информация из электронных баз данных Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации [14; 15; 16]. - Л.С.
отступление от конституционных принципов самостоятельности и независимости палат. Чтобы избежать подобной двусмысленности, а также в целях соблюдения закрепленного в Конституции РФ принципа двухпалатного парламентского устройства высшего органа представительной власти в Российской Федерации, полагаю правильным осуществлять совместную законодательную деятельность в Федеральном Собрании Российской Федерации в установленных Конституцией РФ [1, ст. 105] и Регламентами палат формах: согласительная комиссия [19, ст. 111], специальная комиссия [19, ст. 116] и т.д. Такая позиция, помимо точного и неукоснительного исполнения закона, также отвечает существующей политической системе сдержек и противовесов.
Важным фактором законотворческой активности должна стать одобренная президиумом Совета законодателей Совета Федерации 27 мая 2009 г. «Концепция совершенствования взаимодействия Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации с законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации в федеральном законодательном процессе» [2], в которой определены основные задачи взаимодействия, его принципы и направления, меры правового, организационного, информационного характера, способствующие учету мнений и опыта региональных законодателей при принятии федеральных законов. Для ее реализации палатой до конца 2009 г. были подписаны соглашения с законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации. И уже в 2010 г. в Совет Федерации из регионов поступило 47 законодательных инициатив, предложенных в качестве консолидированных. Полагаю, что именно такая форма организации законодательного процесса в полной мере отвечает государственной концепции деятельности Совета Федерации и в наибольшей степени соответствует его природе и полномочиям как палаты регионов, а потому требует дальнейшего правового и организационного обеспечения и развития. В число первоочередных задач предлагаю включить в Регламент палаты нормы, обязывающие комитеты и комиссии, аппарат Совета Федерации принимать исчерпывающие меры для подготовки консолидированных законодательных инициатив в сжатые сроки и категорически исключить возврат законопроектов в регионы по формальным основаниям. Результаты этой работы ежегодно рассматривать отдельным вопросом на расширенном заседании Совета законодателей с принятием решения и рекомендаций.
Кроме того, абсолютное большинство законодательных инициатив Совета Федерации предполагает внесение изменений в нормы действующего законодательства, не ставя перед собой задачу выявления новых, неурегулированных правом общественных отношений, и разработки полномасштабных федеральных законов. Кроме личной инициативы сенаторов, существенно повлиять на изменение приоритетов в сторону комплексного изучения и анализа правоотношений могло бы более широкое привлечение экспертов и научной общественности, в том числе и в рамках сложившихся форм работы палаты: парламентские слушания и «круглые столы). Ежегодно Советом Федерации проводятся 22-26 парламентских слушаний и до 70 «круглых столов». Рассматривая их решения и рекомендации только с точки зрения законодательных инициатив, не сложно убедиться в редкости последних. Автор считает, что появление в Регламенте палаты нормы, обязывающей добиваться в ходе парламентских слушаний выработки законодательных предложений, будет способствовать не только активизации законодательной деятельности, но и повышению авторитета мероприятий и ответственности за их проведение [19, ст. 84-90].
Подчеркивая важность законодательной инициативы, все же следует иметь в виду, что основное содержание работы Совета Федерации в законодательном процесс заключается в рассмотрении и одобрении федеральных законов, принятых Государственной Думой, или отклонении последних [1, ст. 105, ч. 4]. Эта же норма устанавливает два варианта одобрения федерального закона, один из которых на практике является основным, а именно: рассмотрение закона на заседании палаты и получение им более половины от общего числа голосов членов Совета Федерации. В качестве второго варианта одобрения предусмотрена процедура, при которой закон вовсе не рассматривается палатой в течение 14 дней с момента поступления из Государственной Думы в Совет Федерации. В последние пять лет такой пассивный способ участия в законодательном процессе не использовался.
Особая ответственность возлагается на Совет Федерации в реализации полномочий по обязательному рассмотрению принятых Государственной Думой федеральных законов по вопросам федерального бюджета; федеральных налогов и сборов; финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии; ратификации и денонсации международных договоров Россий-
ской Федерации; статуса и защиты государственной границы Российской Федерации; войны и мира [1, ст. 106].
Объемы этой работы от года к году возрастают. Так, в 2006 г. одобрены 7 федеральных конституционных законов и 275 федеральных законов; в 2007 г. - 6 и 340, соответственно; в 2008 г. - одобрены 2 конституционные поправки, 6 федеральных конституционных законов и 325 федеральных законов; в 2009 г. - 9 федеральных конституционных законов и 386 федеральных законов. Абсолютный пик достигнут по итогам 2010 г. - одобрены 8 федеральных конституционных законов и 443 федеральных закона.
Автор, проанализировав их содержание, отмечает следующие устойчивые тенденции:
- традиционно значительной (в пределах 16-17% от общего числа) остается доля федеральных законов о ратификации международных договоров и соглашений Российской Федерации с другими государствами;
- безусловно, доминирует количество законов, которыми вносятся изменения в действующее законодательство, и неизменно растет число соисполнителей среди субъектов права законодательной инициативы;
- 6 из 32 вновь принятых федеральных конституционных законов зафиксировали образование в составе Российской Федерации новых субъектов;
- не достигнуто коренных изменений в практике комплексного, так называемого «пакетного» внесения законопроектов, что лишает возможности одобренный и вступивший в силу федеральный закон сразу же эффективно регулировать ту или иную сферу правоотношений, ставя это в зависимость от сроков принятия и качества подзаконных актов, необходимых для его реализации;
- наибольшая активность наблюдается в сфере реализации инициатив Президента Российской Федерации по проведению реформ политической, судебной и правоохранительной системы, а также в области законодательного противодействия коррупции. Столь же значителен объем законодательных инициатив Правительства Российской Федерации, направленных на преодоление экономического кризиса, социальную поддержку населения и др.
Таким образом, верхняя палата российского Парламента крайне осторожно использует свои возможности законодательной инициативы, предпочитая находиться в общем русле законодательного процесса, где основную роль играют
высшие должностные лица и органы исполнительной власти Российской Федерации.
Следует подчеркнуть действенность использования Советом Федерации права отклонения федерального закона. Так, за пять прошедших лет были отклонены 30 федеральных законов. В 26 случаях палатами создавались согласительные комиссии для преодоления возникших разногласий и, как результат, 25 федеральных законов были рассмотрены Государственной Думой повторно в согласованной редакции. Только в одном случае Государственная Дума не согласилась с решением Совета Федерации (ФЗ «О внесении изменения в ст. 54 Федерального закона «О связи») и воспользовалась правом повторного голосования, предусмотренным ч. 5 ст. 105 Конституции РФ, но этот федеральный закон был отклонен Президентом Российской Федерации, и снят Государственной Думой с рассмотрения.
В 2007-2008 гг. Президентом Российской Федерации федеральные законы не отклонялись. В 2009 г. был отклонен один закон по причине очевидной юри-дическо-технической ошибки. По итогам 2010 г., таких федеральных законов - 2, один из которых был ранее отклонен Советом Федерации.
Изложенное свидетельствует о стабильно невысоком уровне отклоняемых законов и качественной работе палаты на этом направлении деятельности.
Своеобразным экзаменом на зрелость палаты, который она уверенно выдержала, стало принятие 26 ноября 2008 г. на 235-м заседании Совета Федерации Закона Российской Федерации о поправке к Конституции РФ «Об изменении срока полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы» [4] и Закона Российской Федерации о поправке к Конституции РФ «О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации» [5]. Указанные законы незамедлительно были направлены для рассмотрения в органы законодательной власти субъектов Российской Федерации [1, ст. 136], которыми они были одобрены. Уже 22 декабря 2008 г. на 237-м заседании палаты, т.е. менее чем через один месяц, были приняты постановления [17; 18]. В ходе работы Советом Федерации и законодательными (представительными) органами 83 субъектов Российской Федерации впервые был приобретен опыт рассмотрения законодательных актов о внесении поправок в правовые нормы высшей юридической силы и организационного обеспечения данной конституционной процедуры.
Рассматривая роль и место Совета Федерации в законодательном процессе, нельзя не отметить ту исключительно важную работу, которую в течение последних восьми лет он делал самостоятельно и независимо, выступая единственным государственным органом, полномасштабно проводящим в стране мониторинг законодательства и правоприменительной практики. И что особенно важно, правовая система Российской Федерации во всех случаях рассматривалась в тесной взаимосвязи правотворчества, правоприменения, правосудия и мониторинга права. Как результат, были созданы теоретические и методологические основы мониторинга законодательства и правоприменительной практики, ему была дана высокая оценка на федеральном и региональном уровнях. При подготовке доклада Совета Федерации 2009 г. «О состоянии законодательства в Российской Федерации» были изучены более 200 отзывов и предложений, поступивших от федеральных и региональных органов государственной власти, Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и его коллег в регионах, общественных организаций и научно-экспертных учреждений [13, с. 5]. В 2010 г. доклад был представлен на VIII Всероссийской научно-практической конференции в г. Санкт-Петербурге, организаторами которой, наряду с палатой, впервые выступили Конституционный Суд Российской Федерации и Министерство юстиции Российской Федерации. При обсуждении доклада отмечалось, что «сегодня мониторинг законодательства и правоприменительной практики является организационно оформленным инновационным институтом государственного управления. На основании его результатов могут своевременно вырабатываться, качественно приниматься и эффективно реализовываться государственные решения», что нашло отражение в Постановлении Совета Федерации по этому докладу от 26 мая 2010 г. № 199 - СФ [13, с. 6-10]. Трудно преувеличить качество такой оценки работы, но она должна, безусловно, продолжаться.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что Совет Федерации уверенно справляется с отведенной ему ролью в федеральном законодательном процессе, постоянно находится в поиске эффективных форм работы и обладает значительным, требующим реализации, потенциалом организационных возможностей в области законодательной инициативы.
$ $ $
1. Конституция Российской Федерации // Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. № 4. Ст. 445.
2. Концепция совершенствования взаимодействия Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации с законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации в федеральном законодательном процессе. ЦКЬ: http://www.council.gov.ru./adv_cf/lmc/resolutions_presidium/item68.html
3. О внесении изменений в план мероприятий и мониторинга правового пространства и правоприменительной практики, проводимых Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, на весеннюю сессию 2008 года: постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 7 декабря 2007 г. № 555 - СФ. ЦЯЬ: http://www.council.gov.ru./lawmaking/sf/document/item/6657/index.html.
4. О Законе Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации "Об изменении срока полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы": постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 26 ноября 2008 г. № 413-СФ. ЦВ.Ъ: http://www.council.gov.ru./lawmaking/sf/document/item/7069/index.html.
5. О Законе Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации "О кон-
трольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации": постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 26 ноября 2008 г. № 414 - СФ. и^Ь:
http://www.council.gov.ru./lawmaking/sf/document/item/7070/index.html.
6. О Плане мероприятий и мониторинга правового пространства и правоприменительной
практики, проводимых Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, на весеннюю сессию 2008 года: постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 23 ноября 2007 г. № 549 - СФ. ЦВ.Ь:
http://www.council.gov.ru./lawmaking/sf/document/item/6601/index.html.
7. О Плане мероприятий и мониторинга правового пространства и правоприменительной
практики, проводимых Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, на осеннюю сессию 2008 года: постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 4 июля 2008 г. № 241 - СФ. и^Ь:
http://www.council.gov.ru./lawmaking/sf/document/item/6888/index.html.
8. О Плане мероприятий и мониторинга правового пространства и правоприменительной
практики, проводимых Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, на весеннюю сессию 2009 года: постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 17 декабря 2008 г. № 469 - СФ. и^Ь:
http://www.council.gov.ru./lawmaking/sf/document/item/7122/index.html.
9. О Плане мероприятий и мониторинга правового пространства и правоприменительной
практики, проводимых Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, на осеннюю сессию 2009 года: постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 17 июня 2009 г. № 229 - СФ. и^Ь:
http://www.council.gov.ru./lawmaking/sf/document/item/7446/index.html.
10. О Плане мероприятий и мониторинга правового пространства и правоприменительной
практики, проводимых Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, на весеннюю сессию 2010 года: постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 25 декабря 2009 г. № 557 - СФ. ЦВ.Ь:
http://www.council.gov.ru./lawmaking/sf/document/item/7799/index.html.
11. О Плане мероприятий Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации на осеннюю сессию 2010 года: постановление Совета Федерации Федерального Собрания Рос-
сийской Федерации от 14 июля 2010 г. № 344 - СФ. ЦВЬ:
http://www.council.gov.ru./lawmaking/sf/document/item/8073/index.html.
12. О Плане мероприятий Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации
на весеннюю сессию 2011 года: постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 15 декабря 2010 г. № 590 - СФ. ЦВЬ:
http://www.council.gov.ru./lawmaking/sf/document/item/8384/index.html.
13. О состоянии законодательства в Российской Федерации: доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2009 г. «Мониторинг правового обеспечения основных направлений внутренней и внешней политики». М.: Изд. Совета Федерации, 2010.
14. О состоянии законодательства в Российской Федерации: доклад Совета Федерации Феде-
рального Собрания Российской Федерации 2006 г. «Законодательное обеспечение основных направлений внутренней и внешней политики». иВЬ:
http://www.council.gov.ru/inf_sl/report/2007/index.html
15. О состоянии законодательства в Российской Федерации: доклад Совета Федерации Феде-
рального Собрания Российской Федерации 2007 г. «Законодательное обеспечение основных направлений внутренней и внешней политики». иВЬ:
http://www.council.gov.ru/inf_sl/report/2008/index.html.
16. О состоянии законодательства в Российской Федерации: доклад Совета Федерации Феде-
рального Собрания Российской Федерации 2008 г. «Мониторинг правового обеспечения основных направлений внутренней и внешней политики». иВЬ:
http://www.council.gov.ru/inf_sl/report/2009/index.html.
17. Об установлении результатов рассмотрения законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации "Об изменении срока полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы": постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 22 декабря 2008 г. № 473 - СФ. ЦВЬ: http://www.council.gov.ru./lawmaking/sf/document/item/7157/index.html.
18. Об установлении результатов рассмотрения законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации "О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации": постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 22 декабря 2008 г. № 474 - СФ. иКЬ: http://www.council.gov.ru./lawmaking/sf/document/item/7184/index.html.
19. Регламент Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. иВЬ: http://www.council.gov.ru/about/agenda/index.html
