CC BY
27УДК 349.412.2
Олег Владимирович Бурцев,
соискатель
Национальный юридический университет имени Ярослава Мудрого, г. Харьков
ЗЕМЕЛЬНЫЕ МЕЖЕВЫЕ СПОРЫ: РАЗНОВИДНОСТИ И ИХ ОСОБЕННОСТИ
На основании анализа системы источников права, регулирующих отношения в сфере разрешения земельных споров, раскрыты особенности объекта разновидностей земельных межевых споров.
Ключевые слова: земельный спор, земельный межевой спор, межевание, система органов, которые решают земельные споры; земельный участок, территория, граница земельного участка.
Земельный кодекс Украины (ст. 2) объектом земельных отношений определяет земли в пределах территории Украины, земельные участки и права на них, в том числе на земельные доли (паи) [2]. При реализации земельных отношений, а также при их урегулировании могут возникать спорные земельные отношения, объектом которых выступает земельный участок или право на него.
Некоторые авторы указывают, что объект земельных отношений определяет объектный состав земельного спора и является именно тем основанием, по поводу которого и возникает земельный спор [7, с. 34]. Соглашаясь с таким подходом относительно определения объекта земельного спора, логично решить вопрос относительно объекта земельного межевого спора. Это предопределяется тем обстоятельством, что граница земельного участка в качестве самостоятельного объекта земельных отношений не выделяется законодателем. Вместе с тем практика показывает, что земельные межевые споры не являются однородными и характеризуются своими особенностями, которые определенным образом влияют и на их решения.
Проблемы разрешения земельных споров, неоднократно были предметом исследования таких ученых, как: Г. И. Балюк, А. П. Гетьман, Л. В. Лейба, А. М. Мирошниченко, А. А. Погребной и др. Однако разновидности земельных межевых споров и их особенности остаются недостаточно исследованными.
Анализируя источники права, регулирующие отношения в сфере разрешения земельных споров, попытаемся выяснить особенности разновидностей земельных межевых споров.
Земельный кодекс Украины в пределах земельных споров выделяет определенные виды земельных межевых споров: 1) споры в пределах населенных пунктов относительно границ земельных участков, находящихся в собственности и пользовании граждан, и соблюдения гражданами правил добрососедства; 2) споры относительно размежевания границ районов в городах; 3) споры относительно границ земельных участков за пределами населенных пунктов. Приведенный перечень земельных межевых споров свидетельствует о том, что спорные отношения могут возникать относительно границ конкретного земельного участка или земель, составляющих территорию сел, поселков, городов, районов и областей и т. п. Выяснение сущности и роли такого понятия, как граница земельного участка, базируется на анализе соотношения понятий «территория», «земля» и «земельный участок». Представляется, что термин «территория» целесообразно трактовать через понятие «земли», которое в свою очередь является производным от понятия «земельный участок» в широком понимании. Это означает, что та или иная территория включает земли или земельный участок (участки), который может принадлежать разным субъектам, а также может быть объектом различных форм
собственности. Следовательно, любая территория обязательно предполагает в своей основе наличие земель, то есть определенной площади. Такой вывод подкрепляется и действующим законодательством.
Так, согласно Закону Украины «О регулировании градостроительной деятельности» территорией является часть земной поверхности с воздушным пространством и расположенными под ней недрами в определенных пределах (границах), что имеет определенное географическое положение, природные и созданные в результате деятельности людей условия и ресурсы [9].
Следует отметить, что на уровне законодательства нет четкого разграничения понятий «земля» - «земли». В ст. 2 Земельного кодекса Украины к объекту земельных отношений применяется термин «земли», а в Конституции Украины говорится о земле как объекте права собственности Украинского народа (ст. 13).
В соответствии с Государственным стандартом «Земля. Термины и определения» земля определяется как «важнейшая часть окружающей природной среды, которая характеризуется пространством, рельефом, почвенным покровом, растительностью, недрами, водами и является главным средством производства в сельском хозяйстве, а также пространственным базисом для размещения отраслей народного хозяйства» [1].
На основании приведенного сравнения можно утверждать, что территория, с учетом ее факторов, категория значительно шире, чем земельный участок, которая включает не только последнюю, но и атмосферный воздух над ней, и недра и другие природные ресурсы. Вместе с тем в основе любой территории находится земельный участок (участки), которому тоже присущи свои характеристики и признаки. Так, понятие «земельный участок» как объект земельных правоотношений в целом и земельных споров в частности не нашло однозначного определения ни в законодательстве, ни в научной литературе. Это, очевидно, связано с тем, что понятие земельного участка используется не только в земельном праве, но и в гражданском, административном, налоговом праве. Попытки определения земельного участка в качестве объекта права собственности, которые почти дублируют друг друга, были сделаны в Гражданском кодексе (ст. 373) и в Земельном кодексе (ст. 79). Так, ч. 1 ст. 79 Земельного кодекса определяет земельный участок как часть земной поверхности с установленными границами, определенным местом расположения, с определенными относительно нее правами. Дублируя почти полностью ч. 2 и ч. 3 ст. 79 Земельного кодекса, Гражданский кодекс в ч. 3 ст. 373 определяет право собственности на земельный участок, которое распространяется на поверхностный (почвенный) слой в пределах участка, на водные объекты, леса, многолетние насаждения, которые на ней находятся, а также на пространство, которое находится над и под поверхностью участка, высотой и глубиной, которые необходимы для возведения жилых, производственных и других зданий и сооружений. При этом стоит отметить, что земельный участок признается объектом гражданских прав исключительно с момента его формирования и государственной регистрации права собственности на нее. Формирование земельного участка предусматривает определение площади, границ и внесение информации о нем в Государственный земельный кадастр. Поэтому в понятии «земельный участок» среди прочего обращает на себя внимание один из его признаков, который характеризует земельный участок как часть земной поверхности, которая отграничена от остальной земной поверхности определенным в установленном порядке пределами [6, с. 18].
Вместе с тем понятию земель как территории также присущи соответствующие юридические признаки. Во-первых, землям присуще государственно-территориальное значение в пределах границ Украины. Иначе говоря, именно они являются основой территориальной целостности, суверенитета и национальной безопасности страны. Во-вторых, земли в пределах территории Украины являются собственностью Украинского народа. Другими словами, конституционная норма указывает на право Украинского народа на всю земельную территорию Украины, ограниченную границами от других
государств [10, с. 4]. Исходя из этого конституционного положения, можно утверждать, что они представляют собой территориальный признак целостности государства. В-третьих, земли являются пространственной базой при административно-территориальном делении и формировании соответствующих образований (ст. 173 ЗК). Следует также подчеркнуть, что в пределах определенной территории реализуются также правомочия государственных органов или органов местного самоуправления.
Функционирование земель как основы территории предопределяет положение, когда возникающие спорные вопросы должны решаться с учетом названных признаков.
Земли как территориальная категория выступают объектом земельных правоотношений, определяет объектный состав земельных споров в случаях, которые предусмотрены ч. 2 ст. 158 Земельного кодекса Украины. Имеются в виду споры относительно размежевания территорий сел, поселков, городов, районов и областей, решение которых Земельный кодекс относит исключительно к судебной юрисдикции. Несколько иную смысловую нагрузку имеют земли, что выступают пространственной базой при административно-территориальном делении и формировании соответствующих административно-территориальных образований. Этим землям присущи свои юридические признаки в земельных спорах. Так, территория одного административно-территориального образования отделяется от других условной замкнутой линией на поверхности земли. Функция этой линии заключается в обрисовке внешних границ территорий, а также указывает на то, что в пределах территории конкретного административно-территориального образования осуществляются полномочия тех или иных органов управления.
Таким образом, территория и земельный участок соотносятся как общее и конкретное, т. е. в состав определенной территории могут входить несколько земельных участков. При этом важное место в определении понятия «земельный участок» принадлежит ее пределам. Согласно Инструкции об установлении (восстановлении) границ земельных участков в натуре (на местности) и их закрепления межевыми знаками границей земельного участка определяется условная замкнутая линия, которая разграничивает земельные участки [3]. Следовательно, границы земельного участка (земельных участков) определяют территориальную и пространственную сферу осуществления комплекса прав и выполнения обязанностей конкретными субъектами, которые используют тот или иной земельный участок (земельные участки) на законных основаниях. Установление границ земельного участка и закрепления их межевыми знаками выступает одним из правовых средств индивидуализации данного участка как объекта земельных прав. Территориальные границы конкретного земельного участка определяются в порядке, устанавливаемом земельным законодательством. Местонахождение и границы земельного участка определяются путем их межевания и установлением межевых знаков. Достоверной информацией относительно установленных границ земельного участка должна стать официальная информация Государственного земельного кадастра. Согласно земельному законодательству объектами
Государственного земельного кадастра являются земли в пределах государственной границы Украины; земли в пределах территории административно-территориальных единиц; ограничения в использовании земель; земельный участок. Внесение сведений Государственного земельного кадастра о границах этих объектов является обязательным. Так, на основании землеустроительной документации в Государственный земельный кадастр вносятся сведения: 1) о земельном участке (в случае: а) формирования земельных участков - в случаях, определенных ст. 79-1 Земельного кодекса Украины; б) установления (восстановления) границ земельного участка по его фактическому использованию в соответствии со ст. 107 Земельного кодекса Украины; в) изменения границ смежных земельных участков их собственниками); 2) о распределении земель между собственниками и пользователями; 3) о границах административно-
территориальных единиц (в случае установления и изменения границ административно-территориальных единиц); 4) об государственной границе Украины.
Внесение таких сведений о границах земельных участков Государственного земельного кадастра, на первый взгляд, выступает надежной юридической гарантией прав субъектов на землю и условием эффективности правового регулирования земельных отношений в целом [6, с. 15]. При этом реалии современной практики свидетельствуют об иной ситуации. К сожалению, большое количество граждан, юридических лиц, которые получили в собственность или пользование земельные участки, сталкиваются с тем, что их границы не являются такими, что должным образом определены в официальной землеустроительной документации. В частности, владелец или пользователь земельного участка иногда встает перед фактом, что граница земельного участка не совпадает с задекларированной в правоустанавливающих документах. Еще хуже ситуация, когда надлежащий земельный участок наложен на смежный земельный участок.
Следовательно, отсутствие установленной надлежащим образом границы может стать основанием возникновения земельно-правовых конфликтов.
Следует отметить, что споры, возникающие в пределах населенных пунктов относительно границ земельных участков, находящихся в собственности и пользовании граждан, и соблюдение гражданами правил добрососедства составляют отдельную группу земельных межевых споров, значительную по объему и сложную для решения. Особенностью данного вида споров является то, что они возникают вследствие несоблюдения правил добрососедства, несоответствия установленных границ земельного участка границам, зафиксированным в правоустанавливающих документах и т. д. Признаком таких споров является и то, что основанием их возникновения являются те или иные требования относительно границ конкретного земельного участка, которые могут быть выдвинуты соседними владельцами или пользователями. Речь в данном случае идет о том, что именно граница является тем признаком, который индивидуализирует тот или иной земельный участок как объект земельных прав и определяет их объем. Такие земельные межевые споры могут быть разрешены как в судебном, так и в административном (внесудебном) порядке. Полномочиями относительно решения в административном (внесудебном) порядке земельных межевых споров наделены органы местного самоуправления и центральный орган исполнительной власти, реализующий государственную политику в сфере земельных отношений. В частности, органы местного самоуправления решают земельные споры в пределах населенных пунктов относительно границ земельных участков, находящихся в собственности и пользовании граждан, и соблюдения гражданами правил добрососедства, а также споры относительно размежевания границ районов в городах. Госземагентство решает земельные споры относительно границ земельных участков за пределами населенных пунктов.
Как разновидность межевых споров можно выделить и споры, возникающие относительно границ административно-территориальных образований, которые получили название «конфликты общенационального масштаба». При установлении (восстановлении) и изменении на местности границ административно-территориальных образований реализуются полномочия органов землеустройства, проекты которых рассматриваются и утверждаются в установленном порядке соответствующими органами исполнительной власти или органами местного самоуправления. При реализации и внедрении этих проектов или при их согласовании могут возникать спорные ситуации. Законодатель такие споры относит к категории земельных. О сложности их свидетельствует и то обстоятельство, что споры относительно размежевания территорий сел, поселков, городов, районов и областей могут быть решены исключительно в судебном порядке. В то же время споры относительно размежевания границ районов в городах могут быть решены кроме как в суде, так и органами местного самоуправления.
На сегодня административно-территориальное устройство Украины характеризуется расхождением норм Конституции Украины и нормами другого
законодательства, несовершенством существующих подходов к классификации городов, отсутствием на планово-картографических материалах установленных надлежащим образом границ административно-территориальных образований и их определение на местности. Кроме того, большинство населенных пунктов Украины не имеют утвержденной градостроительной документации (генеральных планов), что формально должно сдерживать процесс установления существующих границ административно-территориальных образований Украины.
Согласно п. 29 ст. 85 Конституции Украины образование и ликвидация районов, установление и изменение границ районов и городов, отнесение населенных пунктов к категории городов, наименование и переименование населенных пунктов и районов отнесено к компетенции Верховной Рады Украины. В этом смысле указанные положения согласуются и с правовыми предписаниями ст. 174 Земельного кодекса Украины, в которой, в частности, отмечается, что решение об установлении и изменении границ районов и городов принимается Верховной Радой Украины по представлению Верховной Рады Автономной Республики Крым, областных, Киевской или Севастопольской городской советов; решений об установлении и изменении границ сел, поселков, входящих в состав соответствующего района, принимаются районным советом по представлению соответствующих сельских, поселковых советов, решений об установлении и изменении границ сел, поселков, которые не входят в состав соответствующего района, или в случае, если районный совет не создан, принимаются Верховной Радой Автономной Республики Крым, областными, Киевской и Севастопольской городскими советами по представлению соответствующими сельскими, поселковыми советами. Принятие решений об установлении и изменении границ районов в городах принимается городским советом по представлению соответствующих районных в городах советов.
Одной из самых существенных проблем относительно установления и изменения границ населенных пунктов является то, что большинство таких границ были установлены еще в прошлом веке. При этом и сейчас соответствующая нормативно-правовая база характеризуется несовершенством, поскольку содержит достаточно широкие, малосодержательные и декларативные нормы. На самом же деле насущной необходимостью в сегодняшних условиях является принятие специального нормативно-правового акта, который бы комплексно определял порядок установления и изменения границ административно-территориальных образований. И хотя вряд ли можно ожидать, что все земельные межевые споры административно-территориальных образований будут решены в результате, но следует иметь ввиду, что необходимость его принятия предусматривается и Законом Украины «О Государственном земельном кадастре». Преодолению трудностей в решении таких споров должно способствовать и принятие Закона Украины «Об административно-территориальном устройстве».
Список литературы: 1. ГОСТ 17.5.1.05-80 : Охрана природы. Земля. Термины и определения. - М., 1980. 2. Земельний кодекс Украши // Вщом. Верхов. Ради. - 1992. -№ 25. - Ст. 354. 3.1нструкщя про встановлення (вщновлення) меж земельних дшянок в натурi (на мюцевосп) та 1х закршлення межовими знаками, затверджена наказом Державного комггету Украши iз земельних ресурав 18.05.2010, № 376 // Офщ. вюн. Украши. - 2010. - № 46. - Ст. 1519. 4. Конститущя Украши // Вщом. Верх. Ради. - 1996. -№ 30. - Ст. 141. 5. Краснолуцький О. Встановлення меж населених пункпв: сучасш проблеми та шляхи 1х виршення / О. Краснолуцький, Т. Свсюков // Землевпорядний вюник. - 2012. - № 2. - С. 22-27. 6. Кулинич П. Ф. Земельна дшянка як об'ект правових вщносин: поняття, ознаки, види / П. Ф. Кулинич // Земельне право Украши. - 2011. - № 3. - С. 14-21. 7. Лейба Л. В. Земельш спори та порядок 1х виршення : монографiя / за ред. проф. М. В. Шульги. - Х. : Право, 2007. - 160 с. 8. Про Державний земельний кадастр : Закон Украши № 3613-У1 ввд 07.07.2012 р. // Вщом. Верх. Ради. - 2012. - № 8. - Ст. 61.
9. Про регулювання мiстобудiвноi дiяльностi : Закон Украши № 3038-VI вщ 17.02.2011 р. // Вiдом. Верх. Ради. - 2011. - № 34. - Ст. 343. 10. Семчик В. I. Ще раз про право власносп на землю / В. I. Семчик // Голос Украши. - 2002. - № 129. 11. Цившьний кодекс Украши // Ввдом. Верх. Ради. - 2003. - № 40-44. - Ст. 356.
ЗЕМЕЛЬН1 МЕЖОВ1 СПОРИ: Р1ЗНОВИДИ ТА IX ОСОБЛИВОСТ1
Бурцев О. В.
На mдставi аналiзу системи джерел права, що регулюють вщносини у сферi виршення земельних спорiв, розкрито особливостi об'екта рiзновидiв земельних межових спорiв.
Ключовг слова: земельний стр, земельний межовий стр, межування, система органiв, що виршують земельнi спори; земельна дшянка, територiя, межа земельно}.' дiлянки.
LAND BOUNDARY DISPUTES: TYPES AND THEIR FEATURES
Burtsev O. V.
Peculiarities of the object of varieties of land boundary disputes are disclosed on the basis of analysis of the sources of law regulating relations in the field of land disputes.
Key words: land dispute, land boundary dispute, land surveying, system of bodies, which solve land disputes; plot, territory, plot boundaries.
Поступила в редколлегию 27.10.2014 г
